关于粮食行政执法有关问题的思考
2004年5月26日《粮食流通管理条例》（以下简称《条例》）正式颁布，赋予了粮食行政管理部门管理全社会的粮食流通和对市场主体准入资格审查的职能，标志着我国粮食流通管理迈向法制化轨道。从《条例》颁布实施七年来的实践来看，粮食行政执法工作取得了显著成绩。当然，也仍存在一些值得探讨和完善的地方，粮食行政管理部门如何依法对全社会粮食经营主体进行管理，做到执法不缺位、不越位，履行好职责，搞好市场监管，建立公开公正的粮食流通长效监管工作机制，是摆在我们面前的一道全新课题。
一、《粮食流通管理条例》颁布来，粮食执法取得的成绩
（一）粮食行政执法的法规不断健全。《条例》颁布后，围绕着《条例》的贯彻落实，国家发改委、国家粮食局等部门先后制定了《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食质量监管实施办法》、《粮食监督检查工作规程》、《粮食监督检查行政处罚程序》、《粮食行政复议办法》等部门规章。省政府也颁布了《山东省粮食收购管理办法》，这些部门和政府规章，进一步细化了粮食行政执法的范围、原则、方法和步骤，具有较强的可操作性，基本满足了粮食行政执法的需要，为粮食行政管理部门依法行政打下了基础。
（二）粮食行政执法体系建设逐步完善。在《条例》颁
布以前，各级粮食管理部门的职责、管理手段和方式，都带有浓厚的计划经济时的色彩，所以，要承担起《条例》赋予的职责，行使好《条例》赋予的权力，就必须有一个脱胎换骨式的转变。而转变过程的长短则很大程度上取决于各级粮食行政管理部门的认识态度、工作措施。为了尽量缩短转变过程，省粮食局高瞻远瞩，针对县级粮食行政管理部门的执法体系建设工作，及时提出了“五个一”(即一个行政局、一个执法科、一个执法队、一个质检站、一部执法车的建设要求；从而大大促进了各级粮食行政管理部门执法体系建设工作的进展速度。截至2009年，全省17市经政府批准全部设立监督检查机构，122个应设监督检查机构的县（市、区）已设立119个，成立粮食行政执法大队100个。配备具有统一执法标识的专用车116辆。1482名同志经考试取得粮食监督检查资格。可以说，粮食行政执法体系建设已经初具规模，基本能满足粮食行政执法的需要。（数据参考孟庆秀局长讲话）
（三）粮食行政执法人员素质明显提高。当前从事粮食行政执法的同志，绝大多数是从其他岗位转过来的，其知识结构、工作方式等都有一个转变、更新和提高的过程，为此，国家和省粮食局等有关部门举办了多期培训班，讲授粮食行政执法的实体法和程序法，并请有关部门的同志介绍执法经验，各市地粮食部门还积极参加当地政府法制部门举办的培
训班，系统学习《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规。通过培训，大大提高了粮食行政执法人员的素质，执法能力和力度有所增强，从借助有关部门的力量联合执法到开展独立执法，从责令整改、警告到实施经济处罚。可以说粮食行政执法水平正在发生质的飞跃。
二、当前行政执法工作面临的难题
（一）粮食执法社会认知度不高。我国粮食流通市场放开后，粮食市场从计划经济的统购统销转变为围家、企业、个人多层次多元化的市场化购销经营，在由计划到市场、制度到法制的转变过程中广大粮食经营者普遍没有依法经营的意识。究其主要原因：一是各级党政重视不够，粮油购销与各级党政工作思路、目标和责任结合度不强，地方党政更多的是关注生产和生产目标的完成。二是由于粮食系统多年不断改革萎缩、再改革再萎缩，干部职工心目中更多关注的是稳定。三是由于行政执法工作时间短，法制宣传力度不强，粮食经营者不能系统的知晓什么是合法，什么是违法，加之执法实践中对违法行为查处力度不够，经营者对违法行为的认识不深。
（二）粮食执法队伍力量相对薄弱。目前，粮食行政执法工作体系还不很健全，粮食部门的机构、人员和经费与《粮食流通管理条例》赋予的职能不相适应。普遍存在着人员编制严重不足、力量薄弱、结构不合理、年龄偏大、素质不高、
队伍青黄不接、断层现象突出的问题。各地虽设臵了执法机构，但专职执法人员偏少，没有专门的执法队伍，执法能力有待加强，与粮食行政机关所担负的执法重任极不相称；现有的粮食行政执法专职工作人员大多数系“半路出家”，而且人员普遍老化，文化层次不高，尤其缺乏系统的法律专业知识，对行政执法的有关规定了解不深，掌握不透，执法能力与粮食行政执法工作不相适应。这些问题严重地制约着粮食行政执法的能力和水平。
（三）多头执法易造成越位、缺位现象。《粮食流通管理条例》中大部分条款不是由粮食局来直接执行的，而是根据职能由工商、质监、物价、卫生等多个部门共同执行的。粮食行政部门一旦发现了问题，需要移交到工商部门、价格部门、质量检查部门等来执行，但处理结果到底如何，粮食行政部门就不得而知了，影响了执法的延续性与直接性。久而久之就会影响到粮食行政部门的执法积极性。有的执法工作需要几个部门一同参与，而往往因为涉及部门多，难以协调，很难形成经常执法的局面。
（四）粮食执法一些制度落实难度大。由于粮食流通中的法规、规章和短期性政策出台较多，一些政策和制度在执法过程中执行困难。如：关于保持必要库存量的规定。按照省文件要求：“从事粮食收购、加工、销售的粮食经营者在粮食市场供过于求、价格下跌较多时应履行不低于最低库存
量的义务，在粮食市场供不应求、价格上涨较多时应履行不高于最高库存量的义务。”但执行最高库存量具体时间，是以启动粮食应急预案为准，还是以文件发布为准？又如最低最高库存量的规定对经营户要求保持月均销售量20％的最低库存量的规定和对企业要求保持月均加工量30％的最高库存量的规定与实际情况存在差异，粮食个体经营户规模小，在利益的驱动下，只要价格合适有赚头就卖粮，最低库存量的规定难以在实际工作中起到约束作用。另外，行政执法难度大。一方面，粮食经营者大多是原粮食系统下岗人员参与经营活动。其自身对本系统下岗怨气大，从维护本系统社会稳定的角度上讲，难以对其他一般性不规范行为进行查处 。另一方面，一些规章制度在实际工作中违法不违法的界定困难。如要求经营户建立台帐和报表制度，由于经营户多数是分散零星购销，即使要求其建立台帐也不真实，对购销量的统计粮食部门的统计制度又没有包括这部分。
（五）行政执法经费保障不力。虽然国务院及省市政府有关文件明确规定“粮食执法、监督检查工作经费列入地方政府财政预算”，但这项政策在实际执行上却有诸多困难和矛盾。首先，简单把粮食行政执法当做粮食部门内部的一项职能转变，没有看到粮食经营者的点多面广和多种所有制市场主体的激烈竞争等因素给粮食执法增加的难度，没有足够的执法经费作保障，困难可想而知。其次，地方财政困难，
没有专项预算，而采取将行政执法、监督执法经费与《粮食流通管理条例》赋予的职能不相适应，责、权、利没有得到有效统一。执法所需的交通、取证工具等设施无钱购买，必须的执法经费无法满足，致使粮食执法长期处于“有力使不出，欲为又不能”的状态，很多应做的工作因条件不具备而难以实质性开展，粮食违法现象也得不到有效打击和遏制。
三、进一步做好粮食行政执法工作的几点措施
粮食问题不仅足民生问题、经济问题，更重要的是政治问题。只有不断推进完善行政执法实践才能更好的达到宣传教育和规范粮食经营行为 。
（一）进一步加大宣传力度。在粮食行政执法的实践中可以明显感到：有些粮食经营者对《条例》等粮食法规并不熟悉。他们经营中出现的违规行为有时并不是故意的。所以，加大《条例》等法规政策的宣传力度，仍是十分必要的。在宣传方式上，一方面可通过报纸、电视、广播等新闻媒体面向社会广泛宣传；另一方面可面向粮食经营者有针对性地展开宣传，譬如发放宣传材料、开展有关培训，或者结合执法活动讲解有关法规政策等，事实证明，有针对性的宣传工作更能收到良好的效果。
（二）加强执法人员培训。开展经常性的粮食行政执法培训，是提高执法水平的重要手段，培训可采取多种手段，一是参加上级或有关部门举办的培训班，比较系统地学习相
应的法律、法规知识；二是组织外出参观学习，借鉴粮食行政执法工作先进单位的经验，取长补短，避免失误；三是注意发现典型，定期或不定期的召开经验交流会，总结交流好的做法，达到共同提高的目的；四是可有针对性地召开案例分析会，解剖典型案例，研讨利弊得失，不断提高粮食行政执法的质量和效率。
（三）完善粮食法规政策。《条例》将粮食流通监督检查不同环节的职责。分别赋予不同的行政执法部门。其目的是想达到互相配合、共同监管。但从实践来看，由于环节太多，且各部门出发点不同，导致实际执法效果并不理想。因此，粮食行政管理部门应承担起对粮食流通管理的全部职责，切实加强对粮食流通的监管力度，避免多头管理的消极影响；另一方面各市地粮食行政管理部门应积极向政府汇报，争取出台当地的粮食经营管理办法，更有力于加强对社会粮食市场的监督管理。
（四）坚持处罚与激励并重。粮食行政执法的目的，是保证粮食市场正常秩序。促使粮食经营者守法经营，因此，不能把对违法行为的处罚作为粮食行政执法的唯一落脚点。还应积极探索建立粮食经营者诚信评价体系。引导他们自觉守法经营，形成良好的市场秩序。
(五)完善行政监督机制。一是加强粮食行政复议工作。粮食市场全面放开后，粮食流通的管理将主要以法律手段为
主，行政复议不可避免将会增多。审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护粮食经营者的合法权益。对事实清楚，争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。建立行政复议责任追究的制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请；应当撤销、变更或确认具体行政行为违法而不撤销、变更或确认具体行政行为违法；不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其它规定的，应当依法追究其法律责任。二是粮食行政管理部门上下级要互相监督上级粮食行政管理部门要建立健全经常性的监督制度，加强对下级粮食行政管理部门具体行政行为的监督，如发现其报送的规章和规范性文件违反《条例》规定，应依照法定权限进行纠正或移交政府法制机构；下级粮食行政管理部门要及时向上级粮食行政管理部门报送本级政府和本部门制定的规章和规范性文件，也要对上级粮食行政主管部门进行监督。强化社会监督。各地粮食行政管理部门要依法拓宽监督渠道，完善监督机制和群众举报违法行为的制度，要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依《条例》及时作出处理。
（六）争取政府支持。要把《条例》赋予粮食行政管理部门的职责落到实处，离开当地政府的支持是不可能的。所以，各级粮食行政管理部门要积极、主动向政府汇报，争取
理解和支持，努力从根本上解决制约粮食行政执法的机构、人员、经费问题。
（七）加强部门之间沟通与协作。粮食行政管理部门应严格按照法定职责范围正确行使职权，并积极主动争取有关职能部门的支持，重视与工商、质监、物价、卫生等部门的协调配合，按照《条例》与《办法》的规定，共同执法，各履其职，各尽其责，形成合力，共同搞好粮食执法，避免在管理过程中出现监管的“缺位”、“错位”、“越位”。
（八）发挥粮食行业协会在粮食流通中的作用。一是加强粮食行业队伍建设。粮食行业协会要充分利用广泛联系社会粮食企业的沟通渠道，采取便捷、有效的多种形式，面向社会宣传《条例》等粮食流通法规制度，让广大社会粮食经营企业和经营者，更多更深入的了解和掌握《条例》等粮食流通法规制度的基本内容，扩大社会知情面和透明度。要通过各种形式加强对会员的教育工作，组织他们学习粮食流通法律法规制度和政策等学习活动，不断提高其综合素质。二是加强粮食行业自律。粮食行业协会要从健全各项管理制度入手，适时开展法律法规和政策咨询等服务活动，引导会员守法经营、规范管理，提高行业自律能力。同时，要及时了解会员的经营情况，帮助他们解决生产经营中遇到的问题，充分发挥协会在粮食流通监督检查中的作用。
总之，目前粮食行政执法从整体上看还处于起步阶段，
要走上健康发展之路还有许多工作要做。因此,各级粮食行政管理部门和粮食行政执法工作人员，责无旁贷地要做粮食行政执法的促进派，通过艰苦努力、积极工作，不断开创粮食行政执法工作的新局面。
（惠民县粮食局
亓兰胜王传惠）