第２３卷第１２期２００９年１２月中国土地科学ChinaLandScienceＶｏｌ．２３Ｎｏ．１２Ｄｅｃ．，２００９
耕地保护政策执行力的测度与评析
吴泽斌，刘卫东
（浙江大学公共管理学院，浙江杭州３１００２９）
摘要：研究目的：从执行力角度出发，基于ＰＳＲ模型定量评价中国耕地保护政策的执行力及其区域差异，为提高耕地保
灰色关联分析法和协调度函数。研究结果：耕地保护政策执行力可用耕地保护ＰＳＲ系护绩效提供技术支撑。研究方法：
统协调度来表征；耕地保护政策执行力的区域差异明显，执行力最高为黑龙江，其水平为１．７７９９，最低为海南，其水平为
１．５５１８，平均水平为１．６２９１。研究结论：耕地保护政策执行力与区域经济规模扩展水平和耕地资源禀赋差异具有较强的
在耕地保护过程中，应充分考虑区域的差异性，把土地利用分区和土地利用收益分配结合起来，并通过建立区域相关性。
间的利益补偿机制，矫正耕地保护政策执行较好区域的外部经济损失问题。
关键词：土地管理；耕地保护；执行力；协调度
中图分类号：Ｆ３０１．２１文献标识码：Ａ文章编号：１００１－８１５８（２００９）１２－００３３－０６
AssessmentandAnalysisonExecutiveEffectofPolicies
onCultivatedLandProtection
ＷＵＺｅ－ｂｉｎ，ＬＩＵＷｅｉ－ｄｏｎｇ
（ＣｏｌｌｅｇｅｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＺｈｅｊｉａｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈａｎｇｚｈｏｕ３１００２９，Ｃｈｉｎａ）
Abstract:Ｔｈｅｐｕｒｐｏｓｅｏｆｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｓｔｏｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅｌｙａｓｓｅｓｓｔｈｅｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｂｉｌｉｔｉｅｓｏｆｔｈｅｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ，ｉ．ｅ．，ｔｈｅｄｅｇｒｅｅｏｆａｃｃｏｍｐｌｉｓｈｉｎｇ，ａｎｄｔｈｅｉｒｒｅｇｉｏｎａｌｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅ，ｗｈｉｃｈｆｏｃｕｓｅｓｏｎｔｈｅｐｏｌｉｃｉｅｓｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａ．ＴｈｅｒｅｓｕｌｔｃｏｕｌｄｐｒｏｖｉｄｅｔｅｃｈｎｏｌｏｇｉｃａｌｓｕｐｐｏｒｔｆｏｒｉｍｐｒｏｖｉｎｇｔｈｅｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａ．Ｍｅｔｈｏｄｓｏｆｇｒｅｙｒｅｌａｔｉｏｎａｎａｌｙｓｉｓａｎｄｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｄｅｇｒｅｅｆｕｎｃｔｉｏｎｗｅｒｅｅｍｐｌｏｙｅｄ．ＴｈｅｒｅｓｕｌｔｓｉｎｄｉｃａｔｅｔｈａｔｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｂｉｌｉｔｙｏｆｐｏｌｉｃｉｅｓｏｎｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｃａｎｂｅｍｅａｓｕｒｅｄｂｙｔｈｅｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｄｅｇｒｅｅｏｆｔｈｅＰＳＲｍｏｄｅｌｉｎｔｅｒｍｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ．Ｆｕｒｔｈｅｒｍｏｒｅ，ｔｈｅｒｅｉｓｒｅｇｉｏｎａｌｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅｏｎｔｈｅｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｂｉｌｉｔｉｅｓｏｆｔｈｅｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｐｏｌｉｃｉｅｓ，ｗｈｅｒｅＨｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇｐｒｏｖｉｎｃｅｈａｓｔｈｅｈｉｇｈｅｓｔｌｅｖｅｌｏｆｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｂｉｌｉｔｙ，ｉ．ｅ．，１．７７９９，ａｎｄＨａｉｎａｎｐｒｏｖｉｎｃｅｈａｓｔｈｅｌｏｗｅｓｔｌｅｖｅｌ，ｉ．ｅ．，１．５５１８，ａｎｄｔｈｅａｖｅｒａｇｅｖａｌｕｅｉｓ１．６２９１．Ｉｔｉｓｃｏｎｃｌｕｄｅｄｔｈａｔｔｈｅｒｅａｒｅｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔｒｅｌａｔｉｏｎｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｂｉｌｉｔｙａｎｄｔｈｅｒｅｇｉｏｎａｌｅｃｏｎｏｍｉｃｌｅｖｅｌ，ａｓｗｅｌｌａｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｂｉｌｉｔｙａｎｄｔｈｅｅｎｄｏｗｍｅｎｔｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｒｅｓｏｕｒｃｅｓ．Ｄｕｒｉｎｇｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄ，ｗｅｓｈｏｕｌｄｆｕｌｌｙｃｏｎｓｉｄｅｒｔｈｅｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅａｍｏｎｇｒｅｇｉｏｎｓ，ｃｏｍｂｉｎｅｌａｎｄｕｓｅｆｕｎｃｔｉｏｎｉｎｇｄｉｖｉｓｉｏｎｗｉｔｈｌａｎｄｕｓｅｒｅｖｅｎｕｅ，ａｎｄｂａｌａｎｃｅｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｌｏｓｓｏｒｇａｉｎｄｕｅｔｏｉｇｎｏｒｉｎｇｔｈｅｅｘｔｅｒｎａｌｉｔｙｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｂｅｔｗｅｅｎｄｉｆｆｅｒｅｎｔｒｅｇｉｏｎｓｒｅｇａｒｄｔｈｅｉｒｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｂｉｌｉｔｉｅｓｏｎｔｈｅｐｏｌｉｃｉｅｓｔｈｒｏｕｇｈｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｉｎｔｅｒｅｓｔｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ．
收稿日期：2009-02-09
修稿日期：2009-06-09第一作者：吴泽斌（1978-），男，江西赣州人，博士研究生。主要研究方向为土地资源管理与房地产开发。E-mail:wuzebin@zju.edu.cn
３４中国土地科学２００９年１２月第１２期Keywords:ｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ；ｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｂｉｌｉｔｙ；ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｄｅｇｒｅｅ
目前中国耕地保护制度安排主要有土地利用规划制度、耕地总量动态平衡、土地用途管制制度、农地转用审批制度、开发复垦整理制度、占用耕地补偿制度、农用地管理和鼓励农民种粮食等有关政策［１］。可以看出，中国已建立了较为完善的耕地保护体系，但耕地保护效果并不乐观。１９８５—２００８年，全国耕地面积共减少了３４６．４×１０４ｈｍ２，年均减少１５．１×１０４ｈｍ２。其原因很大程度上可归结为耕地保护政策执行不力。美国决策学者艾利森曾“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占１０％，而其余的９０％取决于有效的执行”。正确的政策方案说，
要变成现实，依赖于强有力的政府执行力。如果政府执行力欠缺不足，政策制定得再好，到头来也只是一纸空文。国内学者大多从耕地资源数量或质量引起的变化来探讨耕地保护效果，较少关注地方政府在执行耕地保护政策时的守法性、经济性和效率性等。同时，构建的评价指标体系也较少综合考虑各评价指标之间的协同作用关系［１－４］。本文在界定耕地保护政策的执行力内涵的基础上，基于ＰＳＲ模型构建了耕地保护政策执行力的评价指标体系，运用灰色关联分析法和协调度函数建立度量模型，以全国３１个省级行政区（不含港、澳、台地区）为样本，对耕地保护政策执行力进行测度和评析，为提高耕地保护绩效提供技术服务。
１测评的理论依据
１．１耕地保护政策执行力内涵
当前，尽管人们从理论上对执行力有不同的阐释［５－７］，但其核心思想都把执行力定义为组织所蕴含的能够把思路、战略、决策、规划与部署付诸实施的能力，而且这种能力是多种能力共同作用的结果。基于对执行力的认知以及中国现行耕地保护的实践，本文对耕地保护政策执行力的理解，采用了较为宽泛的概念。耕地保护政策的执
“分力”共同作用所形成的“合力”，其“分力”主要表现为：地方政府控制耕地规模目标的能力x１，行力也是由多种
稳定耕地质量的能力x２，保障区域内粮食自给的能力x３，节约集约利用耕地资源的水平x４，耕地保护行为的成本控制能力x５，耕地保护行为的守法性x６和耕地保护行为的公平性x７等。在时间t坐标上，耕地保护政策执行力函数Y（x）可表示为：Y（x）＝F（x１·x２·x３·x４·x５……·xi，t），i＝１，２，…，n。
１．２耕地保护政策执行力的ＰＳＲ概念
ＰＳＲ模型［８］运用到耕地保护中，就是把耕地保护的压力、状态和响应置于整体系统中来考量耕地保护中各相
城市人口的增长以及耕地保护的外部效应和比较利关因子之间的相互作用关系。城市化和工业化进程的加快、
益的存在，都会影响耕地保护的供给意愿［９－１１］，给耕地保护带来越来越大的压力（Ｐ）。压力之下，耕地规模、质量、
压力状态响应
城市扩张；
违法侵占；
建设占用；
机会成本
……耕地规模和质量变化；粮食安全；耕地占补平衡完成率；耕地保护的经济性……节约集约利用土地；查处违法用地；增加支农投入，减少耕地保护外部成本……
图1PSR框架下的耕地保护运作简化模型Fig.1ofoflandunderPSR
吴泽斌等：耕地保护政策执行力的测度与评析35耕地保护行为的经济性和粮食安全等状态（Ｓ）将会产生变化。土地管理者根据耕地保护的压力、状态及其变化而做出响应（Ｒ）（图１）。同时，耕地保护中的压力、状态、响应系统变化的速率应达到协调平衡，形成“合力”，任何一方的偏颇都会弱化耕地保护政策的执行力。因此，耕地保护政策执行力的测度实质上也是对耕地保护中的压力—状态—响应系统的协调性的度量。压力—状态—响应系统协调度越高表明耕地保护政策的执行力越高，反之则越低。
２方法与模型建构
2.1研究区域和数据来源
以中国３１个省级行政区（不含港、澳、台地区）为研究样本，１９９６—２００６年为评价年份，将１３个评价指标设为相应的分析变量，建立数据文件。土地面积数据来源于研究年份内的《中国土地年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《全国土地利用总体规划纲要（２００６—２０２０年）》、《全国土地利用总体规划纲要（１９９７—２０１０年）》、各省市区１９９７—２０１０年的土地利用总体规划和国土资源部信息中心主办的资源网（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｌｒｎ．ｃｎ）；社会经济数据来源于研究年份内的《中国统计年鉴》和中国统计数据库（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｂｊｉｎｆｏｂａｎｋ．ｃｏｍ）。
2.2指标体系与权重的确定
根据ＰＳＲ框架下的耕地保护运作简化模型，遵照典型性、系统性、可量化等原则，建立反映地方政府耕地保护政策执行力的测度指标体系（表１），并采用德尔菲法确定各指标权重。
表1PSR框架下耕地保护政策执行力的测度指标体系及其权重
Tab.1AssessmentindexsystemandweightofexecutiveforceofpoliciesoncultivatedlandprotectionunderPSRframework
子系统
压力测度因子建设占用耕地行为
违法侵占耕地行为
耕地保护机会成本
耕地保护政策执行力水平状态控制耕地规模能力具体指标＊建设用地占用耕地年均比重（X１）＊X２）土地违法中破坏耕地总案件数（＊单位城区面积二、三业产值与单位耕地产值的平均差额（X３）评价目标权重０．０５０．０５０．０５０．１５０．１５０．１５０．０５０．１００．０５０．０５
０．０５
０．０５
０．０５耕地增减变化率（X４）耕地保有量指标完成率（X５）耕地占补平衡完成率（X６）稳定耕地质量能力保障粮食安全能力耕地保护行为的成本控制能力响应耕地集约利用能力耕地保护的守法性维护耕地保护公平旱涝保收面积变化率（X７）人均粮食平均占有量／２４８．５６ｋｇ①的均值（X８）＊X９）行政经费收入总额变化率（土地开发整理复垦投资总额与新增开发整理复垦土地总面积＊的比值（X１０）单位耕地种植业产值增长率（X１１））破坏耕地案件结案总数（X１２）支农财政投入增加率（X１３
注：（１）标注“＊”符号的指标为负向作用评价指标；（２）涉及增长率和变化率的指标计算是以中国各地区１９９６年相应指标值为比较参照值；（３）耕地占补平衡完成率＝土地开发、复垦、整理和农业结构调整增加耕地面积／建设占用耕地面积；（４）粮食安全系数的确定参照了胡靖等人的研究成果①。２．３模型构建
运用灰色关联分析法进行评价只能反映测评对象的优劣水平，不能反映不同系统下各测评指标之间的相互M］.:
３６中国土地科学２００９年１２月第１２期作用关系，而地方政府耕地保护政策的执行力测评是对耕地保护中的压力—状态—响应三个子系统相互作用关系的评价，任何一子系统的的偏离都会对耕地保护政策执行力产生影响。基于对灰色关联分析法和协调度的理解，本文采用的测度模型主要分为两大部分：一是从全国３１个地区（不含港、澳、台地区）１９９６—２００６年耕地保护压力子系统（状态和响应子系统）的指标值中选取最优值组成压力系统下（状态和响应子系统）的参考数列，被评价单元的各指标作为比较数列，运用灰色关联法分别计算出耕地保护中的压力、状态和响应三个子系统的
状态和响应三个子系统的评价值，引入协调度函数来评价值，用其表征三个子系统的优劣程度；二是根据压力、
度量压力—状态—响应整个系统的协调状况水平。
３结果及其分析
３．１耕地保护政策执行力的测评结果
为了更直观地反映区域差异，对ＰＳＲ综合协调度采用效用值①来表征各个研究样本的耕地保护政策执行力高低，并规定效用值的取值范围为［０，１００］。具体运算结果如图２所示。
１２０
１００
８０
６０
４０
２０
０北天河山内辽吉黑上江浙安福江山河湖湖广广海重四贵云西陕甘青宁新京津北西蒙宁林龙海苏江徽建西东南北南东西南庆川州南藏西肃海夏疆古江
图21996—2006年中国耕地保护政策执行力的效用值
Fig.2UtilityvalueofexecutiveforceofpoliciesoncultivatedlandprotectioninChinafrom1996to2006
１２０
１００
效用６０值
４０
２０
０５１０１５
分区断裂点
图31996—2006年中国耕地保护政策执行力效用值分布特征散点图
Fig.3Scatterplotofdistributioncharacteristicsofutilityvalueofexecutiveforceofpolicieson
cultivatedlandprotectioninChinafrom1996to2006
①计算公式为：Vi=［（Ci-Cimin）/（Cimax-Cimin）］×100，其中，Vi表示第i个样本耕地保护政策执行力的效用值，Ci表示第i个样本PSR系统的协CiiPSi。y＝－０．０１０５x３＋０．４２１２x２－６．３３１３x＋１１１．９２R２＝０．９６６１８０２０２５３０３５
吴泽斌等：耕地保护政策执行力的测度与评析
表2
Tab.21996—2006年中国耕地保护政策执行力效用值等级划分37GradationofutilityvalueofexecutiveforceofpoliciesoncultivatedlandprontectioninChinafrom1996to2006
区间等级划分
１级（高度协调）
２级（次协调）
３级（基本协调）
４级（较不协调）地区黑龙江、江西、安徽、宁夏、河北、陕西、甘肃、吉林、新疆湖南、内蒙古、云南、青海、四川、广西、湖北、辽宁、贵州河南、山东、天津、江苏、上海、山西、广东、浙江福建、西藏、重庆、海南北京、［８１，１００］［７０，８０］［５４，６９］［０，５３］
３．２中国耕地保护政策执行力的区域差异评析
３．２．１耕地保护政策执行力的区域分级
根据耕地保护中ＰＳＲ系统协调度效用值散点图（图３）分布特征及其回归方程y＝－０．０１０５x３＋０．４２１２x２－６．３３１３x＋１１１．９２，分别取x１＝５，x２＝１０，x３＝１５，x４＝２０，x５＝２５，求得y１＝８９．４８，y２＝８０．３２，y３＝７７．４９，y４＝７０．１３，y５＝５３．３９。根据Ｊｅｎｋｓ自然最佳断裂点分级方法把区间分级标准定为：一级区间［８１，１００］，二级区间［７０，８０］，三级区间［５４，６９］，四级区间［０，５３］，结合图２所表示的效用值，对全国３１个省（市、区）（不包括港、澳、台地区）样本的耕地保护政策
。执行力进行分等定级（表２）
３１个样本中，大部分样本的效用值集中在７０—１００范围内，表明耕地保护的ＰＳＲ系统整体运行较好，但区
最低为海南１．５５１８，平均协调度１．６２９１。高分值区域域差异也较为明显。ＰＳＲ系统协调度最高为黑龙江１．７７９９，
主要分布在黑龙江、江西、安徽、宁夏、河北、陕西、甘肃、吉林和新疆等地区，说明这些地区的耕地保护政策执行得较好。低分值区域主要有北京、福建、西藏、重庆和海南等地区。北京的状态子系统评价值最低，影响了其最终
福建、西藏、重庆和海南地区的响应子系统反映较弱。的效用值得分。由于耕地集约利用水平或生态环境的影响，
低分值区域的耕地保护政策执行潜力有待进一步挖掘。
３．２．２经济规模扩展水平会影响耕地保护政策执行力
耕地保护政策执行力的ＰＳＲ系统协调程度排名前１０位的都是中等或欠发达地区，而排名后１０位的基本上是经济发达地区，直观判断可认为，经济规模的扩展会影响耕地保护政策执行力。为进一步分析经济增长与耕地保护政策执行力的关系，根据１９９６—２００５年ＧＤＰ变化率和《全国土地利用总体规划纲要》（１９９６—２０１０／２００５—２０２０）中分别规划的２０１０年耕地面积变化率，对两者的变化率进行比较（图４），可发现有很强的关联性。区域经济差异会影响各个区域对耕地保护工作的重视程度，最终影响耕地保护政策的执行和政府公共资源的投入。因此，要提高耕地保护政策的执行力，必须把土地利用分区和土地利用收益分配紧密地结合起来，统筹区域发展和
４０．０
３０．０
２０．０
１０．０
０．０
－１０．０
－２０．０
－３０．０
－４０．０
图41996—2005年GDP变化率与两轮规划中2010年耕地面积变化率ofin2
３８中国土地科学２００９年１２月第１２期创新区域管理，对耕地保护政策执行较好的区域实行一定程度上的经济利益补偿。
３．２．３耕地保护政策执行力与土地资源禀赋的区域差异有较强的相关性
后备土地资源数量的不同也是导致耕地保护政策执行力出现差异的一个重要原因。按照各个地区建设用地年均增长率和现有后备土地资源数量，遵循建设用地占补平衡，可估算出全国各个地区后备土地资源开发完所需要的大致时间①。结果表明，全国３１个样本中，上海、广东、天津、北京和浙江的后备土地资源在２００６年前均已全部开垦完，宁夏、山东、湖南、江苏和海南的后备土地资源在２００８—２０１０年将全部开垦完，贵州、河南、吉林、四川、安徽、陕西、河北、辽宁和湖北的后备土地资源在２０１５—２０３０年开垦完，余下的１１个省、市后备土地资源在２０３０年后开垦完。在后备土地资源中，有大量的土地不能开垦为耕地，因此，真正可置换建设用地的为后备耕地资源，除了云南、青海、黑龙江、新疆、甘肃和江西６省区外，其余２５个省、市、自治区的后备耕地资源在２００７年前均已开垦完，云南、青海和黑龙江的后备耕地资源在２０１０年前将开垦完。后备土地资源禀赋的差异会影响耕地保护ＰＳＲ系统的有序运行。耕地保护的指标分配应考虑不同区域的土地后备资源情况，不搞一刀切，对后备土地资源禀赋优势明显的地区，可适当倾斜，高效调配耕地非农化指标。
４政策启示
耕地保护ＰＳＲ系统中作用—反馈—作用关系是一个以时间为方向轴的循环链关系。地方政府在执行耕地保护政策时，必须重视耕地保护的压力、状态、响应各子系统变化速率的均衡性，形成耕地保护的执行“合力”。
耕地保护执行力的区域差异表明，在耕地保护制度安排中应该遵循各地区耕地保护机会成本和资源禀赋的区域差异，调控地方政府的利益需求，把土地利用分区和土地利用收益分配紧密地结合起来，使农业区域和工业区、城市化地区形成合理的空间分工。
在区域产业合理分工的基础上，还须对保护耕地执行较好的区域给予一定的经济补偿，以抵消因保护耕地造成的外部经济损失，从而实现国民经济增长福利的区域公平分配。同时，区域耕地保护任务一旦分配后，应该强化对耕地保护政策执行力的考核，加大监督，甚至可引入审计力量对地方政府的耕地保护政策执行力进行审计，加大对肆意侵占耕地行为的惩罚力度，切实提高耕地保护政策的执行力。
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