规划师论坛
本期主题：农村改革与村庄规划
［编者按］１９７８年，中国的改革开放发端于农村，农村改革从调整土地政策入手，极大地推动了中国社会经济的发展；２００８年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》标志着我国改革开放将再次从农村发力，农村土地物权流转等问题已成为社会各界关注的焦点。在此背景下，村庄规划在新一轮农村改革及社会主义新农村建设过程中应承担什么角色、发挥怎样的作用？为此，我们组织了本期论坛，试图对当前我国农村土地产权、物权流转及村庄规划等问题进行探讨，以期为我国农村改革及村庄规划工作提供借鉴参考。
城乡统筹中的集体建设用地问题研究
——以佛山市南海区为例
□ 袁奇峰，杨 廉，邱加盛，魏立华，王 欢
［摘 要］１９９０年代中后期，随着城市向乡村的快速拓展，城市国有土地与农村集体建设用地两种产权状态的建设用地在城市中混杂、并置的情况日趋普遍，使珠江三角洲客观上进入了“集体土地与国有土地”共同构建城市的时期。在经历农村社区工业化、园区工业化的阶段后，佛山市南海区提出围绕土地构建城乡利益共同体，以此达到平衡利益、和谐发展的目的。
［关键词］集体建设用地；国有土地；农村社区工业化；园区工业化；城乡利益共同体［文章编号］１００６－００２２（２００９）０４－０００５－０９ ［中图分类号］ＴＵ９８４ ［文献标识码］Ａ
Collectively-Owned Land and Urban-Rural Integration: Foshan’s Nanhai District/Yuan Qifeng,Yang Lian Qiu Jiasheng, Wei Lihua, Wang Huan
[Abstract] Since the late 1990s, urban expansion into rural areas of China has resulted in new relationshipsbetween nationally-owned urbanized land and collectively-owned rural land. Separately owned propertiesare coexisting and mixing to provide construction sites for new developments. Through the urbanization andindustrialization of Foshan’s Nanhai district an urban-rural community model has been developed to balancethe benefits of urbanization and achieve harmonious development.
[Key words] Collectively-owned land, Nationally-owned land, Industrialized rural areas, Industrial park, Urban-rural community
１引言
我国在全民所有计划经济时代形成了城乡二元的土地制度。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地，……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地
和国家征收的原属于农民集体的土地”。我国现行的城市建设制度——土地管理、城市规划、市政建设、城市管理和公共财政管理等都是源于计划经济时代的，其管辖空间也多局限于国有土地。
由于我国人多地少的矛盾十分突出，为有效控制农地转用，国家一直实行严格的“农地
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农用、农地农有”的耕地保护制度。对集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：宅基地使用权依法不能转让和抵押；只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒村体制改革首先破局，“包产到户”“承包责任制”，土地使用权的明晰让农民将生产结果与收益结合起来，农村焕发出新的活力，农产品供应迅速走出匮乏的阴影，随着劳动生产率的提高，南海则是类“温台模式”地区，在广大乡村地区出现了大量的中小企业［３］。
２．２南海农村社区工业化及其利益格局
滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡（镇）村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；集体土地使用权不能用于租赁。
确实，计划经济时代国家在经济社会发展过程中实施偏袒城市的政策［１］，重城市、轻农村，重城区、轻郊区，重工业、轻农业，先居民、后农民”，将积累剩余投资到城市工业区和公共服务设施等方面，以增强城市建设，加快工业化进程。依托城市以优先发展重工业的经济发展战略［２］，而城乡间农业与工业产品之间的“剪刀差”更使农村变成为城市发展提供廉价土地、廉价劳动力和工业品市场的附属品。
１９７８年后国家开始实施改革开放，转型期的特点就是新的体制尚未确立，而制度创新层出不穷。乡镇企
业用地权首先获得法律认可，开启了农地转用的窗口。由于集体土地使用权与国有土地使用权在收益上不平等，前者收益要少很多。出于利益上的考量，集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种法规，试图寻求与国有土地使用权对等的利益。而最近北京地下市场非法的“小产权房”与１９９０年代初广州大量主动针对城市市场的农村“集资建房”一样，危害着现行的城市建设体制和城市公共财政安全。另外，还有大量“合法”的“集体建设用地”— 宅基地及其集合“城中村”产权的“飞地”，这些都对现行的城市建设制度提出了严峻挑战。２农村社区工业化
２．１乡镇企业发展阶段１９７８年十一届三中全会以后，农6
大量的富余劳动力得以释放。当时由于国企改革滞后和商品供应短缺，发达地区农村乡镇企业发展迅速，推动了农村的产业升级，也促进了小城镇的发展。费孝通先生当时就“苏南模式”提出“小城镇，大问题”的命题，主张发展乡镇企业，以乡镇工业化带动农村城镇化，让农民“离土不离乡”，形成具有中国特色的乡村城市化模式。
１９８０年代乡镇企业获得了极大的发展空间，在集体土地上开始了“离土不离乡，进厂不进城”的工业化—。乡镇企业的建立对推动农村集体经济的发展、缓解“城乡二元结构”起到了重大作用，提高了农村居民的非农收入，也培育了农村居民的商品经济意识。出于对乡镇企业用地的肯定，１９９８年修订的《土
地管理法》为农村集体土地的“非农化使用”提供了法律依据，也使农村集体土地的市场价值显现了出来。广东省的城市化水平和城镇整体发展质量不断提高，土地制度的创新带来的小城镇发展功不可没。广东省内原有大、中城市数量本来就不多，城市规模扩张又长期受到国家土地供应的控制，而且创业和就业成本较高。作为人口输入地，内地大量“离土离乡”的劳动力入粤并没有全部涌入原有的少数大中城市，而是随着生产力布局自然地流向了广大小城镇。小城镇是广东经济建设的主战场之一，已成为全省经济现代化和农村城市化的重要据点。以东莞为代表的珠江三角洲东岸地区大量“三来一补”的制造业企业基本都分布在小城镇内。内生型的西岸地区也依托小城镇发展：顺德、中山是类“苏南模式”地区，依托小城镇发展大型乡镇企业；１９９０年代后期由于亚洲金融危机的爆发和北美自由贸易区的建立，我国劳动力密集型产品的出口受到打击；加上乡镇企业产权不清晰导致企业家出现道德危机，许多乡镇企业纷纷倒闭并让不少村庄欠下了大量的银行债务。南海的乡镇企业纷纷转制成为私营企业，但转制只拍卖了原集体企业的所有权，土地所有权仍在集体（村委会或村民小组）手中，村集体于是又从靠办企业、经营企业赚取利润退回到纯粹依靠土地（收取地租）生存的状态。由于乡镇企业大多已转化为私营企业，所以１９９８年修法以来所谓的乡镇企业用地都是农民变相租地给私营企业。
与乡镇企业的转制相匹配，１９９２年南海开始实施土地股份制，其核心理念是让农民以土地权利参与工业化［４］，
分享工业化进程中农地非农化的增值收益。具体做法是用集体土地股份制来替代原来的农户分户承包制，农地的使用权与所有权合二为一，村集体作为土地所有权的代表人重新获得土地经营权，农民按股份获取股红。这一制度创新大大促进了乡村工业化进程，集中集体建设用地引进大企业、配套公共设施等。可以说，正是农村集体土地的股份制改造为南海乡村工业化在１９９０年代后期以来的发展和提升提供了制度保障。在乡镇企业发展面临转型的同时，全球化来临，国家改革开放政策已定，外资企业开始大规模进入内地。外资企业在珠江三角洲有两个去处：一个是各
地城市政府设立的经济技术开发区、工业园区；再一个就是落户到农村社区，他们通过与农村集体联合办厂等形式，
采用租地或租厂房的方式按乡镇企业
的政策使用非农建设用地。显然后者
““农村社区工业化”“厂中村”也混杂在城市中，成为集体
的进入门槛和投入成本都较低。
农地转用带来的巨大利益，使得发达地区的农地开始以各种方式大量转为工业用地。国家为严格控制“农转用”建设用地，最近又提高了办理土地权证的费用。２００７年新规发布以前农地转用成本包括耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费和税费，办１亩地的成本合计已经超过５万元，就有“三亩征地赔款办一亩农转用”的说法。开始时农民因为办不起而不办合法的留用集体建设用地“农转用”手续，而地方政府由于支付的征地赔款本来也不多，因此采取了放任的态度，其结果是引发了更大规模的农地违法转用潮。
目前，农村社区工业化现实的要素结构是“技术含量较低的外来资本—外来低素质劳动力—村集体廉价土地”，低附加值的劳动密集型、高污染型、土地利用粗放型企业在各个镇区急速蔓延。进驻企业占地多、产值小、效益差，远低于政府主导的大型工业园区，如
村集体）收租、企业赚利、政府收税”化”，不如用“非农化”更为贴切。如的三层利益分配格局。果考虑到其外部效应和与现行法律框农村社区工业化模式最大的特点是不涉及农村集体土地所有权的变更，在非农化过程中，农民始终保有土地的所有权，让渡的只是一定年限的土地使用权；土地收益留在农村集体，农地转用后的土地增值收益也基本内部化在农村集体；政府与农村集体之间的利益关系集中在税收上。
架的相容方面，问题就凸现了：
①出租土地与现行法律框架相矛盾。如果企业经营稳定，农村集体组织与企业签订的土地出租合同在执行上不会有问题。但是当企业经营出现困难时，问题就严重了。近年南海出现多起外资企业老板在欠薪又欠租的情况下关闭工厂逃离，导致工人闹事，然后
不论是初期的“两层利益分配格地方政府不得不“买单”的事情。尽管局”还是后来的“三层利益分配格局”，从２００５年１０月１日开始有了广东省基本都是一种较稳定的利益分配格局。如果不考虑农村社区工业化的外部负效应（主要是土地利用粗放、环境污染严重和阻碍城市品质的提高）和与现行法律框架相冲突的问题，这也是一种较好的利益分配格局。各发展
发布的地方法规《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》作支持，但由于合同签订时间早于这个法规发布时间且其中有不少土地是违规转用的，没有合法手续，即使告到法院，受“伤”的还是农村集体经济组织（即损失租
主体在经济利益分配层面各得其所，金），出“医药费”的往往是当地政府财产权利界定清晰。（即为了社会稳定和地区形象，政府要
从财政拿钱补偿给被欠薪的外来工）。
②低价招商导致土地利用粗放。建设用地沿交通运输网络延伸，工业用地与农村居民点和农田混杂布局，导致城市、城镇、村庄很难分清，耕地大量减少，非农建设用地数量大幅增加且布局分散，非农建设用地呈现出利用粗放、土地产出水平低下等特点。从南海的土地利用状况看，１９９１年～１９９９年耕地数量减少了１９ ９２９．４１ ｈｍ２
，其中：独
２．３粗放低效的“半城半乡”
农村社区工业化在空间上的后果
２００５年南海区狮山科技工业园总产值是出现了大量“半城半乡”低效使用为３１６．９亿元，税收总额为１０．２３亿的农村土地，城镇、村庄、工厂和零元，占狮山镇域工业总产值的８１．８％星农田在景观上很难分清。产业和居和税收总额的８０．４％，若按已开发面住分散化的发展模式使得这些地区往积１５ ４５０亩计算，其产值密度达到２０５往无法维持基本的服务设施，成为一万元／亩，而狮山科技工业园之外的其种“城中有村、村中有城”的“灰色他用地的产值密度仅为２．５１万元／亩。区域”，这种发展模式与其称为“城市
集体土地按照“廉价土地—吸引资本—收取租金—再开发土地—继续出租”的模式进行滚动开发，但这是一个封闭体系（图１），由于租金水平较低，因此只有不断推出土地，才能确保农村集体经济组织收入的不断增长。
农村社区工业化模式在纯粹的乡镇企业发展阶段（即农村集体作为投资人和创办人，也是企业产权所有者阶段），形成了“地租和企业利润保留在农村集体内部，政府靠收取税收”的两层利益分配格局。到后来的转制，靠出租土地给私营企业或外资企业办厂，在利益关系上又形成了“农民（农
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立工矿用地（绝大部分是乡镇工业用地）占用达到了２０．０６％，农业结构调整占用耕地达１６．９３％，灾害毁地与弃耕占１６．１８％。同期工业总产值从９１．３７亿元增长到６２５．０５亿元，每增加１亿元的工业总产值须减少约１１０亩耕地；或每增加１亩工业用地，仅增加约９１万元工业产值。这主要是因为乡村工业化中劳动密集型和土地占像村”，产生了大量的“无‘农’村”（没有农业和农民的村），出现经济发达、社会基础设施严重匮乏的状态，第三产业等城市型产业无从生根。农村居民停留在原来“单家独院”“一户多宅”的分散居住模式上，导致农村居民人均占有居住面积过大；而社会结构还停留在原农业生产方式下以亲缘、血缘、族缘、地缘聚合的村落模式。
组织中“纳税”，自然“不情愿”为农村提供公共产品，同时农村仍承担着大量的公共事务开支，又不应交纳企业所得税，结果造成农村基础设施较差，农民生活质量较低，农民对政府不太满意。
３政府主导的园区工业化
３．１土地财政背景下的城市拓展
用型的行业占绝大多数，企业规模小，⑤政府公共财政和社会保障未能建筑密度和容积率较低［５］。
提供服务。集体经济组织源于土地的集③产业布局混乱，污染严重。由体所有制，在村委会的监督下经营与管于发展超前于规划，产业用地基本是理本经济组织的集体资产。１９９２年南沿现状道路布局，且与村庄、农田混海区实施土地股份制改革之前，农村公杂。“村村点火、户户冒烟”导致环境共产品的提供源于农地承包收益的集污染难以治理：产业门类低，且在进体留成，而土地承包权收归集体之后，入社区时缺乏门槛限制和生产工艺审农村的公共产品供给自然转移到集体查；在生产过程中更是缺乏有效的污经济组织身上。集体经济组织实际上担染控制程序，企业就近随意排放“三负着发展经济、股红分配和提供农村公废”；产业区小而散，并缺乏公共使用共产品等三大职能，其中后者占集体经的污染处理设施。
济组织收益的比例高达３０％～４０％，农④城市化质量低、社会发展落后村“自己在养活自己”，政府公共财政的农村社区工业化产生出大量的城中
和社会保障未能覆盖到农村。
村、厂中村，在工业较为发达的地区，尽管２００２年以来珠江三角洲农村农村的“非农化”水平均很高，以农集体经济组织进行了公司化改制，但并业生产为主的传统农村已基本不存在；未交纳３３％的企业所得税，“一定时期“离土不离乡，内享受当前农村集体经济组织的税收进厂不进城”，导致“城不像城、村不
待遇”。由于政府未能从农村集体经济
地价
二三级市场
一级市场
农用地
土地
土地土地土地时间
规划征收开发市场
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中国城市规模的扩张既是经济发展、人口增长的结果，也是经济发展的手段。１９８７年开始的“土地有偿使用制度”，使得城市土地的价值逐步显现出来，土地使用权转让成为我国城市重要的收入来源。“以土地换资金，以空间换发展”，城市土地的经营是绝大多数城市在城市快速发展中积累建设资金、滚动推进基础设施建设和增量土地开发的基本模式。城市政府普遍用城市规划工具培育城市土地价值，大量市郊土地被划入开发区和城市发展区，大量城市新区孕育而生，大中城市规模的不断扩张说明城市政府获得了提供市政服务与收益之间的正反馈和财政的平衡点（图２）。
在分权化、市场化以及经济全球化背景下，城市政府更多地从自身经济利益出发进行决策和行动，展开类似企业间的激烈竞争［６］，城市规划则成为“政府企业化”（ＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｉａｌＣｉｔｙ）的集中体现。对城市政府而言，其行政能力就是提供服务的能力，而行政能力取决于财政能力。目前任何中国城市都是一个独立的经营体，这不是地方政府自己想要搞“城市经营”，而是国家财政的“分税制”决定了“分灶吃饭”，因此所得不多的地方政府不得不经营城市，否则“吃饭财政”无论如何也无法“扩大再生产”。
其实绝大多数城市在土地出让中更倾向于控制房地产开发用地供应，尽量增加工商业用地供应，用零地价甚至负地价吸引工商业企业入驻，因为持续的工商业税收是城市政府更为重要的
“家家务工、人人姓农”
财政保障，因此许多城市政府将经营性土地经营的收益更多地转移到工业园区的开发上去。由于城市间招商引资的竞争十分激烈，各地政府在工业用地开发中基本无利可图，但是企业投产后的税收留成却非常可观。正是因为工业园区前期开发成本太大，又要低成本甚至进入１９９０年代中后期，随着乡镇企业发展的日渐式微，当时的南海市政府为了促进工业总量的增长和工业结构的提升，在“双轮驱动”（在发展民营企业的同时，引进外资企业）的战略下，于１９９７年启动了狮山科技工业园的建设以吸引外资，园区规划面积３８ ｋｍ２。工业园区征用农村集体土地时，通常按国家法律和地方法规确定的经济补偿标准给予一次性经济补偿，不同时期的补偿标准不一样，从１９８０年代几千元一亩到现在的几万元一亩。由于征地补偿是以农民所生活的农村为背景来进行补偿的，而失地农民面临可能是负成本招商，因而造成了地区工业产值和ＧＤＰ不断提升而园区征用农地补偿价长期难以提升的情况。
３．２南海园区工业化及其利益格局
１９９０年代后期的社会经济条件确实也变了。第一，改革开放政策得到了普惠。特别是实施西部大开发战略以后，开放的优惠政策已覆盖到广大西部地区。第二，国家宏观经济从“过剩经济”，卖方市场向买方市场转变，“自下而上”的低水平工业化已难以支撑经济的持续发展［３］，１９９７年亚洲金融危机爆发以后，乡镇集体企业基本退出市场。第三，土地资源日益减少，以土地换发展的低水平工业发展模式难以为继。
根据２００２年的资料，深圳、中山、佛山三市的建设用地分别占其可利用土地总量的７２．９３％、８４．２４％和８７．３２％，已无多少土地可以利用。土地利用粗放的原因主要是农村社区工业化带来的入驻企业规模普遍偏小、效益较差，２００２年珠江三角洲有４个主导行业的企业平均资产规模在５０万元以下（服装及其他纤维制品制造业２２．１９万元、皮革皮毛羽绒制品业３６．５５万元、金属制品业３５．６１万元、塑料制品业４４．５４万元）［７］。
１９９７年～２００４年南海新增建设用地约２１８ ｋｍ２，同期ＧＤＰ从２５１亿元增加到５４８亿元，ＧＤＰ每增长１亿元需消耗０．７３ ｋｍ２土地。虽然土地利用较以往集约，但是在可利用土地锐减、土地成本急速提升的情况下，由村镇主导的农村社区工业化与非农化模式不得不转型。
２００５年已开发１０ ｋｍ２，创造总产值３１６．９亿元，税收总额１０．２３亿元。又于１９９８年底创立了２２ ｋｍ２的南海软件科技园，重点发展国家科研项目，以及软件研发加工、教育和培训等产业。
政府拿地后实施基础设施建设，然后根据用地单位项目的需要切块将５０年的土地使用权出让给用地单位。在园区内部土地上所产生的收益，包括土地出让收益、企业上缴的税收、土地使用费等全部由政府收取。园区内部形成了“政府收税费、企业赚利润”的两层利益分配格局。但任何一个工业园区在其建设和运行过程中都会对周边地区产生外部正效应：园区建设给周边地区带来的道路、水电等基础设施和公共服务设施的改善；园区发展中外来人口增加给周边地区带来的餐饮、仓储运输、商业、房屋出租等相关服务业发展的机会。园区外部农村“经济发展用地”普遍升值，土地租金上升，而其利益分配格局与前述的农村社区工业化形成的三层利益分享格局基本相同。
３．３征地日益困难
在农村土地资源富余、农地产出不高的情况下，原有大中城市的征地扩展还比较容易。首先，农村可以将获得的征地补偿作为集体经济发展的启动资金；其次，农村集体可以通过留地合法地获得一定比例的“经济发展用地”（集体建设用地）发展工商业；最后，政府征地搞工业园区还可以改善本地区的基础设施，并带来餐饮、仓储运输、商业、房屋出租等有关服务业发展、劳动力就业和留用地增值的机会。
的却是“城市生活”，各项生活成本远比农村要高，农民拿着“依照农业收入制定的征地补偿金”进入城市生活显然难以为继，按３０ ０００元／亩（１亩农地年产值的３０倍）计算，刚够一个农民家庭勉强生活两年。若城市不能为农民提供稳定的就业机会或可预期的稳定的收入的话，农民自然就会抵制征地。
为弥补征地补偿的不足，保证失地农民的生活水平，地方政府一 般会在征地总面积中留给村集体１５％～２０％的，留用地是目前合法集体组织经营，收益用于社区服务、基础设施提供和通过分红在经济上保障进入城市的村民的生活。在珠江三角洲３０年快速城市化过程中，村集体一直是为农村提供社会服务和基础设施的主体，而集体经济依附在农村集体建设用地上成为农村稳定的一个重要因素。这也正是“城中村”“厂中村”形成的制度性原因。
１９９０年代后期以来，随着发达地区可开发土地的日趋缩减，土地的流动性越来越强，土地的资本属性日益显现，农民对土地价值的预期也越来越高。政府主导的园区工业化与集体经济组织主导的乡村“租地”工业化在土地利用方面开始“短兵相接”，城市扩展、新区开发等城市政府征地导致的冲突与矛盾频发，发达地区“统筹城乡发展”的焦点日益集中在土地政策上。政府与农村集体经济组织之间在征地问题上的谈判成本和支付成本也越来越大。
在竞争性土地市场条件下，土地价值是未来土地净收益流的贴现值。
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“经济发展用地”“集体建设用地”的主要来源。由农村“短缺经济”走向了
工业用地的租金收入按照１６ ０００元（２元／ｍ２・月）计，由于集体土地可无限期使用，该收入为永续收入，且租金可逐年按一定比例递增。选取１年期的税后银行存款利率１．８％作为无风险收益率，这一永续的租金收入折现后的价值是９０万元，也就是说要获取１亩集体工业用地的所有权要付出９０万元。若农村集体将这１亩土地改为商业用地，其租金收入大增。以南海区夏西村橡塑市场为例，租金收入可达６万元／亩・年，仍以１．８％作为无风险收益率，这一永续的租金收
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入折现后的价值为３００万元，也就是说要获取１亩集体商业用地的所有权要付出３００万元。
出于利益上的考量，集体土地使用权人不再安分于国家土地使用的各种法规，试图寻找与国有土地使用权对等的利益。如果地方政府没有能力控制农村集体“农转用”，无法控制其工业用地转化为商业或居住用地，那么未来城市政府征地及规划管制的难度将进一步增加。
４土地产权对城市发展的影响
土地交易的对象其实不是土地本身，而是附着于其上的各类权益，城市是在不断重复的对土地及附着于其上的资源的产权进行定义的过程中发展的［８］。由于农地收益远低于建设用地，为获取更多的农地转用增值收益，政府大多选择压制甚至剥夺农村的土地发展权［９］。
１９４９年～１９８７年城市发展所需建设用地先向农村征地，然后行政划拨给用地单位，可无偿、无限期使用（图３）。
１９８７年城市土地有偿使用制度逐步实施，土地一级市场逐步形成，政府严格控制土地供应，使得城市土地的价值逐步显现出来，土地使用权转让成为我国城市重要的收入来源。
大量城市新区孕育而生，城市规模随着城市化的推进而扩张，城市土地的经营使城市基础设施得以改善，城市政府获得了提供市政服务与收益之间的正反馈和财政的平衡点，逐步确立了“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头供水”的土地供应制度（图４）。
由于认为城市征地补偿标准偏低，建设用地指标有限，办理土地权证费用较高，农村则以各种自发的方式实现集体建设用地使用权的流转。针对这种情况，２００５年１０月１日实施的《广东省集体建设用地流转办法》
出于规范现实中已经大量存在的集体建设用地使用权的流转，作出了“农村集体土地将与国有土地一样，按‘同地、同价、同权’的原则纳入统一的土地市场，允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场，可出让、出租、转让、转租和抵押”的规定。集体建设用地可用于除了商品房地产开发之外的所有用途，其他与国有土地一样进入土地一级市场。
国土资源部发布的“支持社会主义新农村建设的通知（国土资发［２００６］５２号）”也提出要“开展集体非农建设用地使用权流转试点”。完全分割的城乡二元土地制度可能因此接轨，原来所强调的集体建设用地必须经过国有化才能发展工商业的规定也已经放开（图５）。
从土地产权构成角度看，政府拥有充足的城市规划技术力量有序配置国有土地，城市扩展的空间模式多遵循“中心城区（国有土地）—间隔绿带（集体土地）—郊区块状组团（国有土地）”的模式，在近郊区或远郊区建设工业园区、经济技术开发区、新城和卫星城等以疏解中心城区职能。而郊区农村基于各自集体经济发展的需要，积极吸引投资推动基于集体建设用地的“自下而上”的工业化，争相开发辖区内的集体土地，结果是土地的非农开发使城乡界限日益模糊，形成大量“半城半乡”的空间景观，导致“政府主导的高效有序的国有土地开发”与“农村主导的低效无序的集体土地开发”相并置、混杂。
５构建城乡利益共同体
在城市急速扩展过程中如何处理集体土地已成为城市政府亟待解决的难题，因为集体土地不仅是土地问题，更是农民城市化、提高城市建
设质量的问题。由于集体土地涉及失
地农民生计、集体经济组织收入、外来流动人口居住等问题，再夹杂亲缘、地缘、血缘等因素，改造的成本非常高，珠江三角洲大多数城市对于残留在城市规划范围内的集体土地采取“遇到问题绕道走”的思路，结果是大量“城中村”“厂中村”影响城市整体的发展质量，城市已进入要破解“集体土地与国有土地共同构建城市”难题的时期。
城市规划的核心是土地资源配置，其本质是权利的分割、分配与交易。这种权益的变化，运用技术性的手段是无法得到解决的。城市规划应分析开发过程中土地使用所蕴含的社会利益关系，充分认知这种调整对现有社会利益关系的影响及可能产生的后果［１０］。
施，但农村居民的收入仍然增长缓慢，其原因在于１９９０年代以后形成的农村出租经济模式，由于受到土地政策的限制，租用农村土地办厂的企业普遍档次不高，因此，周边基础设施的改善对农村土地租金的提高作用不明显。不论是位于南海中心城区桂城的夏西村、靠近广州的盐步六联村，还是大沥西部落后的颜峰村，虽然区位和地区基础设施的配套程度相差甚远，但其农地租金水平和工业用地租金水平相差很小；农地租金不会超过１ ０００元／亩・年，工业用地租金不会超过３元／ｍ２・月（换算成每亩年租金为２４ ０００元／亩・年）。
普通农民的收入构成由集体土地分红、住房出租和打工收入构成，大约各占１／３。但是以物业出租作为农村集体经济组织和农民家庭的主要经营方式，收益稳定又没有风险，把本来已经城市化的农民捆在集体土地上，使其缺乏提升自身素质、参与市场竞争的动力。但从１９９０年代后期开始，政府主导的园区工业化为投资者提供了更好的服务，农村集体建设用地租金进入“维持中的低速增长阶段”，使得城乡居民的收入差距进一步扩大。１９９７年南海区农村股份经济社每股股红为３１０．８１元，２０００年仅增加到３１４元，三年增加
３．１９元，人均分配１ ０４６元／年［４］。２００５年南海区村组两级股份分红总额为１０．２９亿元，参与股份分红的股东人数６７．５９万人，人均分配金额为１ ５２３元／年，２０００年～２００５年人均股红仅增加４７７元。
物业出租收益的多少很大程度上取决于区位的优劣。如南海区大沥镇颜峰村有１０个自然村，人均股红从４００元～６ ０００元不等，不同区位的村庄村民小组的集体分红差距也很大。
尽管２００５年南海农村居民的人均纯收入达到了同期全国人均纯收入的２．７倍、全省人均纯收入的１．９倍，但从增长率来看，全国是６．２％，全省是７．４％，而南海只有５％。２００５年，南海城镇居民人均可支配收入为１８ ２１７元，增长８．３％，全区农民人均纯收入为８ ７４４元，增长５％（图６）。城镇居民的可支配收入是农村居民纯收入的２．１倍。
“十五”期间（２００１年～２００５年），南海城镇在岗职工平均工资从１３ ３５２元增长到２２ ４５５元，增长了６８％；而同期农民人均纯收入从７ １４２元增加到８ ７４４元，只增长了２２％（图７）。这说明，即使在南海这样的发达地区，城乡居民的收入差距也与全国一样在扩大。不仅如此，２００１年～２００５年，南
５．１农村收入增长缓慢
南海曾以“六个轮子一起转”的自下而上的农村工业化模式和大力发展民营经济的“南海模式”著称于世，南海也在全国率先创造了农村集体以土地参与工业化的“以土地为中心的股份合作制”，应该说相比其他农村地区，南海的农村更多地分享了地区工业化的收益。
虽然多年来南海政府持续投巨资建设了大量基础设施和公共服务设
图６ ２００５年南海城乡居民收入增长率的差距图７ “十五”期间南海城乡居民收入的增长情况（元）
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海农民人均纯收入的增长幅度还不如全国——全国同期农民人均纯收入从２ ３６６元增加到３ ２５５元，增长了３８％。
５．２在发展中构筑城乡利益共同体在快速城市化地区，农民面临着生存环境的急剧变化，土地出租已成为一种生活保障手段而不仅仅是生产资料，固守土地这惟一的财产权利正是理性经济人的表现。由于农民手中的集体建设用地和农地不能像城市土地那样可以充分流转，资本化程度低，其价值也就得不到充分体现，这时他们执著于土地面积也是可以理解的。南海是一个勇于创新的地方，当家庭联产承包责任制不能很好的适应当时的农村生产力发展时，当工业发展需要集中使用承包地时，南海在全国率先创造了土地股份合作制，将土地的使用权和所有权从承包制的分离状态又重新结合起来，大大促进了乡镇工业的发展，为南海农村工业化的推进创造了一个制度平台。那么在国家强调建设“和谐社会”，而地区土地资源又日益紧张的情况下，地方政府未来能否与农村集体、村民、企业等共同构筑起一个“共建、共享、共赢”的利益共同体呢？
工业园区开发需要巨额的基础设施资金投入，而且启动时是不盈利的，只有政府才可以从未来的企业税收中弥补启动期的亏损。另外，入园企业需要一定年期（按国家规定是４０年）的土地使用权，目的是为了能够将土地作为抵押品从银行融资，而农村集体害怕风险是不允许企业这样做的，这样就难以招进好的企业和产业。因此，由政府承担起促进工业园区发展的角色有利于招商引资。
随着国家对土地“农地转用”管理日益严格，农村合法获得集体建设用地的渠道将进一步回归到“征地补偿—留用地政策”模式上来。工业园
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区发展中城乡之间利益的平衡点何
在？近年来各地均有大量的创新，如：东莞松山湖征地除一次性支付土地补偿费和留地后，还按征地数按年支付
土地年租；顺德统一和提高土地补偿
费和安置补助费，对依法取得土地使用权的农民集体所有建设用地，经批准可采用转让、租赁或抵押等多种形式进行流转，集体土地资产通过股份的形式进行量化和固化，实施工业区集约发展战略。２００６年６月南海丹灶镇推出了，被称为“６１３”的模式，即在成片工业园区土地开发中镇政府征用６０％、村委会留１０％、村
民小组留３０％。在镇政府、村委会、村民小组之间构筑起一个共同开发成片工业用地、共同分享地区工业化成果、共同分享土地增值收益的合作伙伴关系：①如果像以前那样简单采用“政府征地—给予补偿和１５％～２０％的留用地—各自开发”的模式，农村集体无法接受，而且政府需要负担８０％～８５％的征地费用，一次性的开支过大。由于政府拿这么多土地本身需要的基础设施投资也很大，况且这些工业用地本身并不能够通过出让行为赚取附加值（实际上所有政府行为开发的工业地产都是不赚钱的，主要是通过入驻的企业获得工商税收补偿），所以在与村民小组的博弈中，政府宁愿多留一部分给予村委会和村民小组。②对于农村集体土地，政府采取了“不求所有、但求所在”的态度。镇政府对于土地的所有权并不坚持长期拥有，自己征用的６０％的土地中一半的土地仍然办理集体建设土地使用证，承诺经营满５０年后其所有权再返还给原村民小组。因为只要工厂还在，ＧＤＰ就在，政府的税基就在。
③征用农村集体的土地后，政府还必须考虑农村集体留用地的开发收益问题。为此，丹灶镇设置了“统
一规划、各自开发”“统一开发、公司营运”“统一开发、返租经营”三种模式，村委会、村民小组可以根据自己的经济实力和市场经验，采用其中的一种模式。
④必须考虑村委会一级的开支需要，所以，在“６１３”模式中，专门给予村委会（即股份合作经济联社）１０％的土地，用于长期收租，收入用于支付村委会工作人员的工资、管理费用、公益事业发展和村公共设施建设维护等。
６平衡利益，和谐发展
集体土地在城市市区及城市规划区范围内大量存在已是不争的事实。集体土地关乎农村发展和农民生计，政府在获取农地进行城市建设时，必须充分考虑失地农民的出路，对失地农民的安排不应是发放一次性的征地补偿金，而应是连续的、制度化的关怀。
１９９０年代以来珠江三角洲的急速扩展是建立在“以土地换资金、以空间换发展”基础上的，当土地资源日趋紧缺，集体建设用地使用权合理流转，农地征用、失地农民安置引发的社会矛盾日趋凸显之时，中国城市的发展模式亟待转型。农村依赖集体土地进行“就地工业化”和“就地城市化”，集体经济组织和农民完全依靠物业出租生活；而城市政府依托地级差收益来进行发展的“农村靠物业租金、政府靠土地出让金”模式已难以为继。
对城市而言，其可利用的土地总量是受到土地的自然属性限制的，从长远来看，这种依靠土地出让换取财政收入和发展资金的做法肯定是不可持续的，惟一可依靠的是在土地上建立的企业的税收和在土地上建设的物业所带来的税收，形成一个利益平衡、良性、可持续的财政循环。因此，在
“利益共同体”“低价征地—高价出让”所带来的土
土地产权方面，政府应积极规避土地争端，学会在集体土地上建设城市。中央政府必须进一步强化农地转用的纪律，以划定城乡利益边界；在明确农民对土地的耕作权的前提下，要明确城市周边土地升值是人口聚集、基础设施建设的结果，因此土地价值增加部分应“涨价归公”，但是应在土地价值实现过程中妥善安排失地农民的出路，保障其生存权。
在城市中保留一定的集体建设用地看来是解决前述问题的出路之一，因此就更有必要积极推进集体建设用地使用权流转制度的创新，使工业、商业用地可以通过“同地同市，同地同价”进入一级土地市场，采用民构筑利益共同体，培养税基，而不管税基是在集体土地上，还是在国有土地上。
对于处于城市中心区的集体建设用地，可以通过制度安排引导农民与开发公司合作开发商业、居住区，通过进入阳光市场发现土地的市场价值，再通过谈判确定分成比例。让农民以集体土地置换与市场价值相当甚至更高的集体产权的物业，在保障土地使用效率的同时，集体经济也可以得到持续发展；而开发商获得开发权的那部分集体土地则缴纳土地出让金，进入国有化程序。
改进土地征用制度，可以适度增加工业园区土地征收的留用地比例，在空间上落实好留用地，完善全征地农民的社会保障体系，试行“征地年薪制”，构建“城市政府—农村集体—企业”等围绕土地的利益共同体。只有这样，围绕土地的争利才会平息，城乡才会逐步走向和谐。
进一步完善法律法规体系，目前有关土地使用的法规长期滞后于实践，并且改革方向具有较大的不确定性。中央土地主管机构与地方政府都存在大量“可做不说、可说不做”的
潜规则，影响了土地相关法律的权威性。例如，涉及到集体建设土地出租给私营企业经营就没有相关的法律法规，集体经济组织的收益权根本没有法律保障。《广东省集体建设用地流转办法》的意义就在于把集体建设用地中存在的大量潜规则显化，既规范行政行为，又可避免政治风险。
坚持走提高城市化质量的道路，实行支付一代人城市化成本的政策，培育市民社会；保持强势政府的行政优势，保证城市发展的公益性用地需求，尝试开展“市地重划”，推动城乡混杂地区的土地整合。走精明增长、紧凑型的城市发展道路，提高土地使用效率，推动旧村改造和农村工业用地的整合；规划先行，启动城乡综合规划，划清城乡利益边界和物理边界，维护城乡生态安全，平衡各阶层和地区的利益，构筑共建共享共赢的“利益共同体”；强调规划执行的严肃性，加强空间管制执法力度，建立统筹联动的土地利用和规划的跟踪管理制度，限制闲置土地和低效利用土地。［参考文献］
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袁奇峰，中山大学地理科学与规划学院教授，博士生导师，中国城市规划学会学术委员会委员、青年工作委员会委员。
杨 廉，中山大学城市与区域规划系２００７级博士研究生。
邱加盛，硕士，现任职于中国社科院产业经济所。
魏立华，博士，华南理工大学建筑学院讲师。王 欢，中山大学城市与区域规划系硕士。
［收稿日期］２００８－１０－０３
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“不求所有，但求所在”的政策，与农