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论国家助学贷款补贴政策的生成基础
王萍
季俊杰
＊
摘要：助学贷款是一种具有公益性的金融产品，市场并不能对其起到充分的调节作用，其突出表现是助学贷款的“贷款难”和“回收难”问题。在这种情况下，公共财政对助学贷款进行补贴，不但可以推动助学贷款发展，而且可以优化教育资源配置，促进收入再分配和宏观经济发展。因此，公共财政对助学贷款进行补贴，既是助学贷款发展的现实需求所致，也是公共财政履行自身职能的必然要求。
关键词：助学贷款；补贴；公共财政；生成基础
学贷款补贴政策的“问题基础”；二是赢得财政部门的支持与配合，这是助学贷款补贴政策生成的外部条件。只有同时具备这两个条件，助学贷款补贴政策的生成才具有合理性和合法性，其发展才具有稳定性和长期性。因此，下文将通过分析这两个条件，揭示助学贷款补贴政策的生成基础。
二、国家助学贷款发展中的主要问题
国家助学贷款补贴政策所针对的公共问题，与国家助学贷款的发展状况有关。1997年，高等教育成本分担制度开始在我国全面推行，目标是要建立一个由国家、社会、学校和个人合理分担高等教育培养成本的机制。这一机制固然弥补了国家对高教投入的不足，但同时也使贫困生问题日趋严重，严重影响了教育公平。在这种背景下，国家助学贷款的推行，在制度上保障了家庭经济困难学生获得资助的机会，为保障高等教育公平做出了巨大的贡献。另一方面，助学贷款在发展过程中也暴露出一些问题。
第一，助学贷款供给不足，学生“贷款难”。近十年来，随着高等教育规模的扩张，高校中的经济困难
一、前言
国家助学贷款补贴是我国政府给予助学贷款供求双方的经济补偿。它是一种有效的教育资助方式，也是一项重要的公共财政政策，对于分散贷款风险，促进助学贷款发展和教育公平具有重要的作用。我国助学贷款补贴从1999年试点之初的贴息和利率补贴两项，发展到目前包括贴息、代偿、风险补偿金、税收优惠等多种形式在内的补贴体系。与此同时，补贴规模也在不断增加。据统计，从1999年至2006年6月，全国财政累计支付贴息6.82亿元，累计支《关于建立健全付风险补偿金2.07亿元。[1]2007年
普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》实施以后，国家助学贷款补贴的规模进一步增长。据统计，2008年仅贴息和风险补偿金两项补贴，各级财政总共支付了10.43亿元。[2]
助学贷款补贴政策是一项公共财政政策，所以国家助学贷款补贴政策的产生，至少需要两个条件：一是助学贷款在发展过程中存在某些问题，这是助
作者简介：王萍，女，江西鹰潭人，江西财经大学高等教育研究所助理研究员，硕士，主要从事教育管理研究（南昌３３００１３）；季俊杰，男，江西南昌人，江西财经大学高等教育研究所助理研究员、博士，主要从事教育经济与管理研究（南昌３３００１３）＊基金项目：本文系江西省教育科学规划课题“江西省学生资助反周期供给机制构建”（０９ＹＢ２８５）和教育部人文社科课题
“中国学生资助的反周期供给研究”（１０ＹＪＣＺＨ０５６）的研究成果之一。
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王萍季俊杰：论国家助学贷款补贴政策的生成基础
24.96%，远高于新加坡的10%、秘鲁的17%、澳大利以及瑞典的4%。[8]因此，我国学生还亚的3%-6%、
款负担率总体偏高，这又加剧了违约现象和“回收的出现。截至2005年12月底，全国累计审批国难”
合同金额172.7亿元，而同家助学贷款206.8万人，
期助学贷款违约率已高达28.4%。[9]
国家助学贷款的贷款供应不足和还贷负担重，造成了学生“贷款难”和贷款机构“回收难”的两难困境，严重影响了国家助学贷款的健康发展，威胁着高等教育公平的实现。而世界学生贷款的理论与实践已充分表明，助学贷款补贴可以扩大助学贷款规模，因此，国家助学贷款补贴可谓解减轻学生还贷负担。
决我国助学贷款发展瓶颈的良策。
三、助学贷款补贴的资源配置功能
公共财政学认为，市场经济有市场和政府两只手发挥作用，前者对资源配置起基础性作用，后者负责弥补“市场失灵”。根据马斯格雷夫（Musgrave,R.A）对公共财政职能的经典概括，在市场失灵领域，公共收入分配、经济稳定与发展三大财政具有资源配置、
助学贷款补贴政策要真正实职能。[10]在这种情况下，
施，除了可以解决助学贷款发展中的问题，还要看助学贷款补贴是否与公共财政的理念与职能相适应。
资源配置是公共财政的首要职能。在现实中，由外部效应、信息不对称等诸多原因，市场于公共产品、
在微观领域会出现失灵，导致资源配置的无效率。因此，市场需要公共财政的介入，以实现资源优化配置，在资源配置领域，这一规律同样适用于助学贷款产品。
公共财政补贴助学贷款主要是基于以下两个原因：
第一，助学贷款补贴有利于矫正助学贷款外部性。外部效应是市场失灵的重要原因。现代经济学认为，外部效用是由于私人的边际收益或成本与社会收益或成本的差异所致，必将导致产品的供给不足或过度生产。因此，公共财政对外部性商品进行干预，是其资源配置职能的必然要求。在“内化外部性”的各种公共财政手段中，“庇古税”是其常用手段之一。
助学贷款补贴是对“庇古税”理论的运用。助学贷款是一种具有外部性的金融产品，它不仅能保证经济困难学生的教育机会，而且通过学生日后的发展，还能给社会带来正的外部效应。因此，在没有补
学生大量增加。2007年，我国普通高等教育在校生达
[3]
1738.8万人，研究生110.5万人，若按教育部划定的
经济困难学生占在校生人数的20%口径计算，在校经济困难学生已达350万人左右，助学贷款的需求由于助学贷款风险大，利率低，单笔规模巨大。然而，
成本高，众多商业银行对该业务抱消极态度，助学贷款供给很有限，远不能满足经济困难学生的需要。
截止2004年6月底，助学贷款累计发放52亿
[4]元，获贷学生约80多万人，而同期全国普通高校]在校生人数为1174万，按20%的贫困生和8%的特
困生比例计算，仅此一年，在校贫困生就达234.8万人，特困生为93.9万人。可见，国家助学贷款1999-2004年五年内的供给总规模尚无法满足特困生一年的贷款需求，更不用说满足所有贫困生的需新的高校学生资助体系加求。即使是2007年以后，
大了资助投入，但“获贷难”问题依然存在。据统计，从2007年至2008年6月底，全国获贷学生占在校生总数的平均比例仅为11.2％。[5]
由于贷款供给不足，“贷款难”就日益凸现，成为横亘在经济困难学生面前的“拦路虎”，在部分地区，甚至有学生为此辍学。可见，助获贷率还不到10%，
学贷款供给不足长期以来都是困扰助学贷款发展的头号难题，它严重制约了教育资助水平的提高，影响了高等教育公平的实现。
第二，学生还贷负担重，贷款机构“回收难”。还贷负担是影响国家助学贷款可持续发展的重要因素。学生的还贷负担通常用还款负担率来反映，它是指学生的单位期限偿还额与预期收入的比例关系。根据世界学生贷款的实践经验，还贷负担率一般在5%—15%之间比较合理。[6]然而，由于还款期限和工资收入水平的原因，国家助学贷款的还贷负担较重，远超过其他国家。
根据沈华等人2004年的研究，我国助学贷款四年还贷期的还款负担率最高可达29%~42%，远超过国际上10%的平均标准。[7]2004年以后，最长还贷期限延长至6年，学生还贷负担率虽有所下降，但总体依然偏高。对此可以做一个简单测算。假定本科四年借款的总额为24000元，又在六年内还清，即便不这相当考虑利息，年均还款金额至少也要4000元，于当年全国职工平均货币工资水平16024元的
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贴的情况下，如果仅由市场对助学贷款消费进行调节，则贷款规模必然小于社会最佳规模；相反，若财政给予贷款补贴，则能够内化助学贷款外部性，扩大贷款规模，优化资源配置。
第二，助学贷款补贴有利于培育国家助学贷款市场。公共财政补贴国家助学贷款的另一个原因，是由于助学贷款市场的不健全。
国家助学贷款是一项新兴的贷款业务，而且风险大，成本高，利率低，社会影响突出，因此要经营好助学贷款殊非易事。若按照市场成熟度划分，国家助学贷款市场无疑处于“市场成长期”。因此，无论是贷款机构的经营理念，还是相关的风险管理技术和还款机制建设，都尚在发展之中。若由市场自行发育，则助学贷款市场可能要经历很长的时间和付出很大的代价才能成熟，甚至会因交易成本过高而面临市场解体。在这种情况下，若公共财政给予助学贷款补贴，则可以减低贷款风险，调节贷款供求结构，达到保护、引导和催化助学贷款市场的目的，为助学贷款市场的成熟奠定基础。因此，从保护和培育助学贷款市场的角度看，公共财政也应对助学贷款进行补贴。
可见，由于助学贷款具有外部性，且市场发育不完善，如果仅由市场自发调节其资源配置，必然导致经济无效率，危害高等教育公平。而助学贷款补贴可以内化助学贷款外部性，促进助学贷款市场发育，因此从优化资源配置的角度看，公共财政必须对助学贷款提供补贴。这既是促进助学贷款发展的需要，也是公共财政履行资源配置职能的必然要求。
四、助学贷款补贴的收入分配功能
收入分配是公共财政在微观经济领域的另一职能。公共财政理论认为，收入分配的目标是实现公平分配，在市场经济条件下，由于个人的先天禀赋、机遇和能力的不同，初次分配的结果必然是非常悬殊的。这在客观上就要求公共财政介入收入再分配领域，建立一种以社会公平为核心的收入再分配机制。
在公共财政的收入再分配机制中，对特定产品进行补贴，是公共财政实行转移支付，实现公平分配的重要方式。由于补贴可以降低产品实际价格，并通过收入效应提高消费者的实际收入，因此产品补
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贴就成为了公共财政履行收入分配职能的常用手段。同样，助学贷款作为一种具有“扶贫”性质的贷款，其消费群体主要是来自低收入家庭的经济困难学生。若公共财政对助学贷款提供补贴，有助于降低贷款实际价格，其后通过“收入效应”和“替代效应”作用，增加学生购买力，改善收入分配。因此，从履行收入分配职能的角度看，公共财政也应该对助学贷款提供补贴。
五、助学贷款补贴的宏观经济功能
宏观经济稳定与发展职能是公共财政的宏观经济职能。公共财政理论认为，市场的自发调节具有盲目性、自发性和滞后性，这就在客观上要求公共财政通过自身的收支活动，影响宏观经济的供求关系，从而稳定与发展宏观经济。通过对特定领域提供补贴，以此扩大总需求和解决经济增长中的瓶颈问题，是公共财政的常用手段之一。
国家助学贷款对宏观经济的稳定发展具有重要作用，这主要表现在三个方面：
第一，国家助学贷款可以增加人力资本存量，从而推动经济发展。助学贷款作为一种人力资本投资型金融产品，能够提高高等教育入学率，进而增加劳动力的技术素养，从而对宏观经济产生巨大影响。尤其是在中国“人口红利”优势逐渐下降的背景下，助学贷款对于增加教育投资，推动技术升级，建立新的核心竞争力更有着强烈的现实意义。因此，助学贷款的人力资本投资功能是有利于技术进步和国民经济发展的。
第二，国家助学贷款还具有拉动内需，直接促进经济增长的功能。国家助学贷款是一种重要的消费信贷方式，它既能使学生通过借款增加即期购买力，提供更多的消费需求，促进当期GDP增长，而且随着消费的流转，在乘数效应作用下，GDP还将加倍增长，进而带动就业、税收。因此，它是扩大生产和消费，促进经济增长的重要手段。
第三，作为向社会贫困群体发放的贷款，国家助学贷款还具有优化经济增长结构的独特功能。这主要表现在：首先，国家助学贷款有利于调节需求结构，促进经济增长模式转型。国家助学贷款有利于扩大经济困难群体的消费需求，缓解经济增长的结构
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王萍季俊杰：论国家助学贷款补贴政策的生成基础
综合上述分析，助学贷款补贴政策充分具备了公共政策的两个生成条件：其一，国家助学贷款发展过程中存在贷款供给不足和还贷负担重的现实问其二，助学贷款补贴政策符合公共财政职能的理题。
因此，国家助学贷款补贴政策充分具备了念和要求。
生成条件，它的产生是合理的、必然的，其发展也是具有长期性和可持续性的。这也是对国家助学贷款补贴政策生成基础的完整解释。参考文献：
［１］宋镜：助学贷款，财政贴息知多少［Ｎ］，中国财经报，２００６－１１－２１．
［２］教育部２００９年第５次新闻发布会，［ＥＢ／０Ｌ］，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｘｓｚｚ．ｃｅｅ．ｅｄｕ．ｃｎ／ｓｈｏｗ＿ｎｅｗｓ．ｊｓｐ？ｉｄ＝１７９０，２００９－０８－０７．
［３］发改委：我国普通高等教育在学人数居世界第一［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｊｒｚｇ／２００７－１２／２０／ｃｏｎｔｅｎｔ＿８３９６２３．ｈｔｍ．
［４］国家助学贷款：政策变现不易［Ｎ］经济参考报，２００５－９－２．［５］李润文：生源地信用助学贷款模式将全国推广［Ｎ］，中国青年报，２００８－０７－２４．
［６］马经．助学贷款国际比较与中国实践［Ｍ］．北京：中国金融出版社，２００３：４．
［７］沈华、沈红、黄维．学生贷款偿还负担的国际比较及我国的实证研究［Ｊ］．比较教育研究，２００４（１０）：３９．
［８］刘建民等．完善国家助学贷款偿还制度的实证分析［Ｊ］．湖南涉外经济学院学报，２００６（１２）：１６．
［９］季谭．大学生助学贷款违约率２８．４％欠费高达数亿元［Ｎ］．第一财经日报，２００６－０９－１５．
性矛盾。其次，贫困生边际消费倾向高，消费时滞短。经济困难生是个特殊群体，他们收入有限，且各项支出呈刚性，因此贷款将全部转化为消费。就启动消费的效果而言，发放助学贷款更好；同时，由于贷款主要用于缴纳当年学费和住宿费，因此国家助学贷款的消费时滞短，见效快，有利于迅速扩大当前消费和优化经济增长结构。
上述分析表明，国家助学贷款对经济发展具有巨大的推动作用，尤其在当前消费萎缩，低收入阶层购买力短缺的背景下，助学贷款对于启动消费，优化经济增长结构，促进国民经济协调发展，有着“四两的作用。因此，从履行宏观经济职能的角度拨千斤”
看，公共财政也应向助学贷款提供补贴，进而起到间接调控宏观经济的作用。
六、结论
从上文的分析可以看出，国家助学贷款补贴政策不但可以分散助学贷款风险，缓解助学贷款的贷款难和回收难问题，而且可以优化教育资源配置，促进收入再分配和宏观经济发展，因此它的实施必将获得公共财政部门的认可和支持。同时，在公共财政职能、国家助学贷款的特点与补贴依据之间，存在着某种对应关系，具体联系见表1。
表１：公共财政职能、助学贷款特点与补贴依据的联系