农村公共物品
构建和谐社会是全面建设小康社会的重要目标之一，它的内在要求是城乡协调发展，社会经济协调发展。#$%&年以来的以家庭联产承包责任制代替公社制度的农村改革，在解放和促进农村劳动生产力的同时，也由于家庭联产承包责任制内在的制度缺陷，造成了
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&()的村不通自来水，#()的村不通公路，"()的村不通电话，$()的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有!*%个县无公共图书馆，+%,$)的乡镇没有文化站。公共医疗保健服务供给极为落后，政府在疾病预防项目的投资占-./的比例
逐年减少，公共卫生服务更多依赖收费，使许多乡村基本医疗保健服务指标难以达到国家规定的最低标准。我国的绝大多数农民还排除在社会保险体系之外。各级政府虽然承担了绝大部分农村所需要的公共物品的供给，但是所提供的这些公共物品无论层次和质量都较低，与城市相比差距较大。
以农村公路这种典型的公共物品为例，据统计，!**#年全国共完成公路建设投资!+%*亿元，其中县乡公路建设完成投资("&亿元，只占公路建设总投资的#()。从资金构成看，县乡公路完成投资中，中央投资占#,&)，国债资金占(,+)，国内贷款占%,$)，利用外资占*,0)，地方自筹及其他资金占&(,+)。农村公路中二级及以上公路仅占全国二级及以上公路总量的!0)，大部分公路路面坑洼不平，严重制约了农产品运输。
从城乡基础教育发展水平来看，城乡之间的差距非常明显。由于国家对农村义务教育阶段的投入严重不足，导致农村的义务
教育普及率远远落后于城市。
农村公共卫生体系、社会保障体系滞后。城乡在基本公共卫生服务上存在较大差距。据!**0中国统计年鉴，!**(年农村卫生院就诊+,$#亿人次，城市各种医疗机构就诊#!,#(亿人次，农村医疗机构就诊人次为城市医疗机构的
农村公共服务供给的严重不足。这已经成为影响农村进一步发展的障碍或“瓶颈”。事实上，困扰党和政府的农村、农业与农民问题即“三农问题”之所以长期得不到有效解决，与农村公共服务的落后和短缺有着必然的联系。#$$&年以后国家采取积极的财政政策加快了公共基础设施建设，但是这些资源却大部分流向工业及城市，使本来就存在的城乡差别进一步加大，“三农问题”成为制约我国建成小康社会、实现社会和谐发展的问题，是当前社会发展面临的突出问题，也是政府的工作重点。因此，加大财政资源对农村的倾斜力度、加快农村的经济发展，不仅对于构建和谐小康社会，而且对于我国经济的可持续发展都具有重大的现实意义。
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一、农村公共服务供给的基本现状
本文所指的农村公共服
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国农村及公其共原服因务分存析在的问题
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务，是指政府为农村经济和社会发展所必需而提供的公共服务或公共物品，主要是满足农民公共需要的公共设施和服务。从全国的情况看，目前，农村公共服务的基本状况是供给严重不足，公共产品供给远远不能满足农民的生产生活需要。据调查，全国仅#’(的乡镇有供水站，
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农村公共物品
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但是乡镇卫生机构占有的各项公共卫生资源最高仅为城市卫生资源的&#’()%。另外，长期以来我国城乡社会保障制度处于分割状态，农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。
二、农村公共服务供给不足的原因
造成中国农村公共服务供给严重不足、公共产品匮乏的原因是复杂的、多方面的，究其根源主要有两方面。
（一）历史原因。刘易斯的二元经济发展理论认为，发展中国家经济由两类性质不同的部门构成：一是传统生产部门，主要是农业部门；二是现代工业部门。二元制经济结构是发展中国家走向工业化和现代化必经的过渡形态。在改革开放前!(多年，即计划经济时代，国家以工农产品价格“剪刀差”这种形式从农业中提取经济剩余价值。这种严重的扶持工业倾向必然使财政资金更多地流向工业、流向城市，加强了二元制经济结构，忽略了农村经济建设、农村公共物品的提供。
（二）税费制度不合理、乡镇基层政府财政不足。&))*年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，一方面初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，但另一方面也加剧了农村的贫困。这主要是由于这个财政体制存在内在的明显的缺陷。据统计，我国县乡两级政府财政收入只占全国财政总收入的!&%，但其财政供养人员则占到了全国的$&%。在财权不断上移的同时，事权却不断下放，财权与事权严重失衡，许多应该由中央、省一级政府承担的、其收益由整个社会共享的公共产品和公共服务，如义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障，却由县、乡政府来负担，导致了县乡财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。&))#年，全国!&#)个县级政府绝大部分都能实现财政平衡，而到了!((!年，我国减去市辖区后的!(+(个县级区划中，共有赤字县$("个，财政补贴县)&*个，二者相加&"!(个，占总数
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的近,(%，还不包括那些存在隐性负债的，学者们形象地形容我国多数县的财政是“讨饭财政”。这样，由于缺乏足够资金，本来应该由政府提供的农村公共物品或服务，最后却只能由农民自己承担。以农村义务教育为例，根据国务院发展研究中心的一项调查表明，我国九年义务教育的经费投入中，,%由乡镇负担，中央财政负担仅占!%不到，乡统筹中$(%-,(%的经费用于教育开支，但同时一些政府却把有限的资金放在企业上。
三、对农村公共服务供给问题的建议
经济的发展并不仅仅是工业、城市的发展，它应是一个包括农村经济发展在内的社会协调发展，而农村公共物品在一定程度上影响了农村经济的发展，因此有必要改变农村公共物品提供匮乏的现状。
（一）改变重工业轻农业、重城市轻农村的发展战略，适当重点解决农村发展中存在的实际问题。当前制约我国农村发展的一个重要的因素就是与农村、农业发展和农民生活水平、质量提高息息相关的公共物品和公共服务严重匮乏。因此要加强农村公共物品的提供，必须改变重工业轻农业的传统思想，加大对农村的投入，统筹城乡经济社会发展是实现城乡经济良性循环的必然要求。
（二）理顺财政体系，加大对农村的财政支持。财权与事权相统一，即财政收支范围必须与政府职能相联系，是公共财政理论的基本要求。现有的财政体制，只对中央与地方的财政关系作出安排，对地方各级政府之间的财政关系则没有进行具体划分，由各省自己处理。在我国的政治体制下，财权和事权是自上而下进行分配的，只就容易造成财权逐级向上集中、事权逐级向下分解的局面，而“市管县”的体制实际上也使这种可能成为现实。目前我国乡镇政府的事权远远大于其所拥有的财权，乡镇政府承担了大量应由中央或上级政府负责提供的公共物品，例如农村道路、教育、水利设施……，这种集权式政体和分权式经济体制造成了农村公共物品的匮乏。税费改革以后，农村基层政府自身筹集制度外财政资
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金的途径丧失，这虽然有利于避免基层政府乱收费、乱摊派、乱集资等影响政府形象、损害农民利益现象的发生，但是其后果是基层政府的财政收入大幅减少，无力提供公共物品。虽然有中央及省级政府的财政转移支付，但是其对于税费改革后农村财政的刚性减少的补充作用不大。以安徽省长丰县为例，在实行税费改革以后，即使算上当年中央和省下拨的支持税费改革的转移支付资金，全县的财政缺口也只有大约一半左右能够得到弥补。因此必须重新划分中央与地方以及地方各级政府之间的事权和财权范围，深化分税制改革，明确中央政府和地方各级政府在不同农村公共物品上的提供职责，根据各级政府在提供不同公共物品上的职责进行财政资源的分配，在制度上确保地方政府财政来源，使地方政府有充足的财政收入。
（三）加强中小城镇建设，降低农村公共物品提供成本。截至!##$年底，我国共有乡镇$%#!%个，行政村&"%’%(个，人口居住非常分散，平均每个乡镇负责管理)"*%+个行政村（如果按照自然村计算则会更多）。虽然政府的一项重要职责是提供公共物品，但是在我国总体财力有限的情况下，提供公共物品要考虑到提供成本问题，人口居住区域过度分散、人口密度低不但会形成较高的公共物品提供成本，并且公共物品的总体社会收益率也不会很高，性价比不高的公共物品在成本—收益核算上得不偿失，政府不会愿意提供，也没有动力提供。在中小城镇建设上，日本出现过“并村运动”，韩国实行过“新农村运动”，日韩两国通过合并邻近的乡村、迁移农村人口，相应地加大人口居住密度，提高了公共资金的使用效率，更有效地提供了公共物品。因此为了提高基层政府提供公共物品的积极性、更为有效地提供农村公共物品、促进农村经济发展，我国应该加强中小城镇的建设，提高农村人口密度，改善目前农村人口过于分散的现状，以此减少公共物品的提供成本，使规模经济效应在农村公共物品的提供上发挥作用，高效率地利用有限的财政资金提供公共物品，提高公共物品的使用效率，提高农村生活水平，促进农村
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经济发展。另外，以中小城镇的建设为契机精简农村基层政府机构，减少财政负担，建立简洁高效的政府运作机制。
四、结束语
农业问题曾是我国加入世界贸易组织谈判的一项重要议题，引起了国内外的广泛关注，加入,-.以后中国农业的市场竞争由国内市场走向国外市场。与国外的农业相比，我国农业经营规模小、成本高，不利于市场竞争，因此大部分经济学家认为中国入世以后受到冲击最大的部门将是农业。但是我国目前正处于从计划经济向市场经济转型的过程中，虽然在过去的!#年中经济高速发展、财政税收增加，可是在整体上财力有限，公共财政体制在不断完善之中，因此农村公共物品提供也是一个渐进的过程，我们对农村公共物品提供应该有一个正确的认识。“三农”问题是一个系统的、全局的问题，是国民经济的一个重要组成部分，涉及到社会各个方面，要逐步解决不能够一蹴而就。城乡差距是客观存在的，形成的原因很复杂，形成的时间也较为久远，不可能在短期内消除这种差别，公共物品提供涉及到很多政府部门以及配套的政策、法律支持，不能够简单地要求在短期内使农村公共物品的提供水平与城市相当。
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4作者单位：暨南大学54责任编辑：许宏大5
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