前言
随着我国改革的不断深入，社区的地位和作用越来越重要。2006年，民政部为了贯彻落实党的十六届六中全会精神，针对社区工作做了七个方面的工作部署，要求：
一） 社区民主 切实完善居民自治，推进基层社会民主
二） 社区管理 切实加强社区管理，提高基层治理水平
三） 社区服务 切实拓展社区服务，提高居民生活质量
四） 社区治安 切实搞好社区治安，促进社会稳定
五） 社区文化 切实繁荣社区文化，促进社会进步
六） 社区环境 切实改善人居环境，促进人和自然和谐发展
七） 社区党建 切实搞好社区党建，为建设和谐社区提供保证
第一章 社区与社区管理
学习目标：掌握社区的概念以及它的功能和分类
掌握社区管理的概念、特征以及社区管理应遵循的原则
导入案例：阅读10分钟，见书第三页
1.1 社区的含义与构成要素
1.1.1 社区的含义
1、社区概念的由来
社区自古以来被认为是人类生活的基本场所。作为社会学的一个基本概念，首先是由德国社会学家腾尼斯最早提出，他认为，社区是指那些价值取向相同、人口同质性较强的社会共同体，其体现的人际
关系是一种亲密无间、守望互助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系。
20世纪30年代，费孝通先生首先使用中文“社区”一词。
2、社区的含义
2000年11月3日，国家民政部颁发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”
综合多种解释，我们将社区定义为：社区是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体。这个定义具有下列4个特点：
1）强调了居住在社区内的居民是社区人口的主体，这也使社区得以保持相对稳定的人力资源；
2）强调居民之间在居住环境、卫生、文化活动、教育、治安和社区参与等方面的互动关系；
3）强调了文化维系力的作用，即居民之间因相同的利益和社会分层而导致的对社区的认同感和归属感；
4）强调了地域共同体和地缘关系的特征。
3、社区与社会的联系
联系：社区是地区社会，是社会的缩影。
区别:
1）社会关系：差异性、共同性
2）地域性：注重、不注重
3）内联性：紧密、松散
4）外联性：封闭、自给自足；开放，相互依存
5）功能：明确、专门化；广泛
6）价值取向：单一、多元
7）地位：感情和身份；理性与角色
1.1.2 社区的构成要素
1．自然环境
社区自然环境既包括社区所处的自然环境(如地理位置以及这一地理位置上的地形、地质气候、土壤、山林、水系、矿藏、动植物的分布等) ，又包括一定的生产和生活设施。
2．社区人口
社区人口通常涉及人口的数量与质量、人口的结构、人口的分布于流动状况等。
3．组织结构
社区的组织结构是指社区内部各种社会群体和组织相互联结构成的关系。当前我国城市社区中的组织和群体主要有党政机关、服务企业、生产企业、学校、医院、科研单位、政府职能部门的派出机构、居民委员会、业主委员会、家庭、邻里等以及社区居民自发的各种群众团体(如书画社、京剧票友会、舞蹈队、合唱团、读书会、拳操队
等各种文化、体育与娱乐性群体) 等。
4．社区文化
社区文化指社区行为规范、社区特色文化、社区心理意识等内容。
1.1.3 社区的功能
1、政治功能
社区是人们参与社会生活和政治生活的主要场所。社区的政治功能主要体现在：第一，社区居民享有选举权、监督权，通过其选举、监督行为参与社会政治生活。第二，社区自治组织是代表群众监督政府依法行政、社区依法自治的组织机构，是推进政府决策的科学化和民主化建设的载体。第三，社区管理是在党和政府领导下的人民群众的依法自治管理，社区自治管理水平的高低，是实现“小政府、大社会”政府改革目标的主要标志。随着社区的发展、社区地位的提高，社区的政治功能将不断被强化。
2、经济功能
经济功能亦即生活、分配、交换、消费的功能，表现为社区通过生产或进口为其成员提供衣、食、住、行等基本的生活必需品和服务，并为社区成员提供就业与谋生的机会。担负这一功能的主要是社区的各个经济组织，如社区的工厂、商店、旅店、餐馆以及第三产业等，能为居民提供生产、流通、消费、娱乐、文化等服务。一个大的社区产品的生产和消费不仅在本社区内，同时还可以流通到邻近社区，辐射到其他社区。
3、控制功能
社区的社会控制功能是指社区在维护社会秩序、解决社会问题、化解社会矛盾与冲突、控制各种非稳定因素等方面，具有自身特色的结构、地位和作用。社区的社会控制功能主要体现在：第一，社区拥有一套政府行政管理与社区组织相结合的社会控制体系及运作机制；第二，社区拥有一套社会帮困、社会救助与社会保障的体系与运作机制；第三，社区的社会控制功能还蕴含在社区文化与精神文明建设、社区参与和民主管理、社区服务、人的社会化、社区生态建设与环境保护等社区发展任务之中。社区的社会控制功能有助于促进和维护全社会的秩序与稳定。
4、服务功能
社区的服务功能是指社区通过基础性保障和福利性照顾，来满足社区居民的日常生活需求。目前我国社区已普遍建立起社区服务中心，如卫生保健、职业介绍、图书阅览、家政服务、救助中心等各类服务机构，对社区居民提供优抚、家政、治安、就业、文化等各方面的服务活动。同时，社区的各种志愿者服务队，充分利用社区的人力资源优势，发挥其技术专长，为社区居民解决生活中遇到的各种疑难问题，也是社区服务功能的一大重要表现。随着社区的发展，社区的服务内容、服务方式将不断丰富和完善。
5、参与功能
社区为居民提供经济、政治、教育、康乐和福利等方面活动的参与机会，促进社区内居民的相互交往与互助，使居民对社区有更多的
认同感和更强的归属感。社区通过开展各种社会公益活动、文体娱乐活动，提高社区居民们的参与意识。让他们在参与社区活动中发挥自己的潜能，同时可以充分挖掘社区资源，促进社区的繁荣与发展。
1.1.4 社区分类
随着社区研究的深人和社区本身的历史演进，社区分类标准呈现出多元化状态，我国学术界对社区的分类方式大致可分为以下几种：
(一) 按社区功能分
1．经济社区
经济社区是指社区内的劳动者多数从事生产经营活动，其功能主要为经济功能的社区。经济社区还可以根据经济活动的种类细分为工业、矿业社区(如沈阳铁西工业区) ，农业、林业、牧业、渔业社区，商业社区等。
2．政治社区
政治社区是指各级行政区域的领导机关、管理中心所在地。城市中各类行政管理机构、政府各种机关聚集的社区，可视为政治社区。
3．文化社区
文化社区主要指教育、科研、文化艺术等单位比较集中的区域，如北京的中关村，英国的剑桥等。
4．军事社区
军事社区是指以军营、军事基地、军事院校或科研院所为主体的社区。
5．特殊社区
特殊社区是指以实现社会某种特殊目的为活动内容的区域，如福利社区、精神病院、监狱、劳改农场、传染病隔离区等。
(二) 按区域特征分
1．城市社区
城市社区是指以非农产业即第二、第三产业为主的居民所聚居、达到一定人口密度和规模、由国家批准设立市建制的社区。其主要特点是：人口集中，异质性强；经济和其他活动频繁；具有各种复杂的制度、信仰、语言和多样化的生活方式；具有结构复杂的各种群体和组织；家庭的规模和职能缩小，血缘关系淡化，人际关系松散；思想、政治、文化相对发达；社区服务设施、物质条件相对齐全。
2、农村社区
农村社区是指以从事农业生产为主要谋生手段的人口为主，人口密度和人口规模相对较小的社区。农村社区的主要特点有：人口密度低，同质性强，流动性小；组织结构、经济结构单一；风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大；家庭的社会影响作用较强；社区成员关系密切、血缘关系浓厚；社区服务设施、物质条件等相对落后。
3．城镇社区
城镇社区即介于城市和乡村之间的、居民主要不从事农业生产劳动，人口达到一定规模的社区。城镇社区是城乡连续体中的一个特殊类型，是农村社区向城市社区转型的过渡型社区，因而它兼有前两类社区的特点：在人口要素上，它与城市社区较接近；在组织和经济结
构上，它又与农村社区的特征相类似；在服务设施、物质条件和管理水平上，它又介于前两类社区之间。
(三) 按空间特征分
1．法定性社区
法定性社区即通常所说的地方行政区。它的界限可以明确地标示在地图上，并以法律形式加以规定。如城市中各个区、街道所辖的地域范围形成的社区，以及农村乡、镇、村等行政单位所辖的地域范围所形成的社区。法定性社区由政府或政府授权的行政派出机关来充当管理主体，对社区进行综合管理。这样的社区，政府功能的发挥相对直接、有效，有相对完备的政府管理网络和相对完备的服务设施，社区功能齐备，服务全面，社区居民与社区关系密切。
2．自然性社区
自然性社区即人类在生产和生活中自然形成的定居区。如农村的自然村落、集镇和城市等。自然性社区与法定性社区有时是重合的。例如，农村中的许多自然村落同时被划定为“行政村”，一个小城镇同时也是建制镇，等等。与法定性社区相比，在自然性社区中，社区成员的血缘、亲缘、地缘关系更为密切。
3．专能的社区
专能的社区是指人们从事某些专门活动而形成于一定地域空间上的聚集区。加大学城、军营区、矿区等都是一种专能的社区。
(四) 按社区内部组织形式分
1．整体社区
整体社区是指具有相对独立意义的，基本上具备了人类社会生活所包括的主要方面，并且能够解决大多数社区居民主要需求的比较完整的社区。这样的社区既有供人们进行生产活动的设施，又有供人们进行政治、文化活动以及其他社会生活所需要的设施、服务行业等，且大多数社区成员的经济、政治和文化活动都是在本社区范围内进行的。如一个城市、一个独立的村落，都是整体社区。
2．局部社区
局部社区是整体社区的一部分，如城市中的一个街区。这样的社区，虽然也有构成社区的主要因素，但不能解决绝大多数成员的各种生活需要，不能完整地反映社会结构体系，尽管也有生活服务设施，但社区成员要到社区以外从事生产活动。
1.2 社区管理的基本概念
1.2.1 社区管理的界定
20世纪90年代以后，为适应我国的社会转型，社区建设逐步在大中城市兴起。我国的社区管理是在社区各项建设工作取得初步成效后才提出来的。陶铁胜在其主编的《社区管理概论》中对城市社区管理的内涵进行了界定：“社区管理是指在街道范围内，由街道党工委、街道办事处主导的，社区职能部门、社区单位和社区居民积极参与的区域性、全方位的自我服务和自我管理。”这一概念强调：
第一，社区管理的范围和人群基本上就是以前街道所管辖的范围和在此区域内生活的居民；
第二，社区管理机构呈多极化态势，既有街道党工委、街道办事处，又有社区职能部门、社区单位和社区居民；
第三，社区管理的性质是群众性的自我服务和自我管理。
从管理的一般规则看，社区管理是现代管理的一个重要领域。不管是哪个领域的管理，都是由管理者在一定的环境条件下，对组织所拥有的资源(人力、物力和财力等各项资源) 进行计划、组织、领导、控制和协调，以有效地实现组织目标的过程。由此出发，我们可以对社区管理概念作如下的界定：所谓社区管理，就是在一定的社会条件下，社区基层政权组织与社区居民、住区单位等，为维护社区整体利益、推进社区全方位发展，采取一定的方式，对社区的各项事务进行计划、实施和有效调控的过程。
由此可见，从管理的基本要素出发，社区管理的定义应包括如下基本内涵：
1．社区管理的范围主要是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会辖区，有时也指街道辖区。
2．社区管理的主体是多元的，又是双向的，包括：社区基层的政权组织、住区单位、社区居民等。社区的政权组织包括城市社区的街道、居委会，农村社区的村委会等，它们在社区管理中发挥着方向性主导作用。社区内的企事业单位，如学校、机关、商店、企业等，它们的存在与社区发展息息相关，是参与社区管理的重要力量。广大的社区居民，随着民主参与意识的增强和现代社区管理模式的转变，
日益发挥着主体作用。但社区管理中人所扮演的角色具有双重性，当其作为管理主体的代表对社区事务进行管理时，扮演着主体角色；同时，任何一个社会人都存在于一定的社区，成为管理者的服务对象，此时又扮演着客体的角色。
3．社区管理的客体，即社区管理的对象，是社区内的各项事务。主要包括：地区性事务，即社区中对所有成员而言具有共性的事务；社会性事务，即涉及各成员间相互关系的事务；群众性事务，即涉及群众利益，需要广泛参与的事务；公益性事务，即有利于整个社会，而不限于任何特定成员的事务等。
4．社区管理的目的是维护社区的整体利益，推进社区的全方位发展，或者说是为社区发展提供全方位的服务。社区管理是一种特殊的管理，其主要目的是营造社区氛围，整合社区发展力量。因此，社区管理应以服务为先导，确立服务的宗旨。
5．社区管理是动态的，是随着社区管理环境的变化而不断调整和灵活选择的。以社区管理方式的变革为例，在计划体制下，社区管理方式主要是服从命令的行政方式。在市场经济体制下，社区管理方式是在相互尊重、平等的基础上，各管理主体以协商，讨论，加强沟通，相互理解，达成共识，并采取共同行动的方式进行管理。
1.2.2 社区管理的特征
从社区管理的含义中，可以看出社区管理具有区域性、群众性、
综合性、规划性、层次性等特征。
(一) 区域性
社区是具有一定界限的地域，换句话说，社区是地域性社会，是一定的社会关系空间与地域空间的结合体。
(二) 群众性
社区管理是一项群众性工作，应本着以人为本的原则，维护社区居民的根本利益；社区居民的参与是提高社区管理水平的坚实基础，社区居民的参与热情越高，社区管理工作越易于开展；社区居民对其生活的社区所形成的认同感、归属感的强弱，是社区管理工作好坏的重要标志。因此，密切社区群众之间的关系，才能增强社区居民对社区的向心力和凝聚力；解决社区的矛盾和困难所采取的主要方法之一，是依靠群众力量，发挥社区成员的互助作用。
(三) 综合性
社区管理的综合性主要体现在：社区管理工作涉及面广，包括社区服务管理、环境管理、治安管理、文化管理、卫生管理等多项工作；评估社区管理工作绩效的指标不是单一的，具有综合性；提高社区管理水平，社区管理主体需掌握社会学、人口学、心理学、经济学、管理学、法学等多学科的知识；社区管理主体需运用经济的、行政的、法律的等多种手段和方法，并综合利用各方面的力量，才能有效地达到预期的管理目的。
(四) 规划性
规划是对社区发展进行总体部署，其目的是为了有效地利用社区
资源，全面协调社区关系，提高社区的整体效益。
1.2.3 社区管理的功能
1、社区管理有助于社区经济的发展
2、社区管理有助于社区文化的繁荣
3、社区管理有助于社区环境的美化
1.2.4 社区管理的基本原则
社区管理是一项有计划的实践活动，社区管理的复杂性要求我们在管理中必须以一定的基本原则为指导，使管理工作更有针对性，更能突出重点。陶铁胜提出社区管理应坚持的原则有：
(一) 全体利益原则
全体利益原则强调：社区管理的目标是满足社区内全体居民、组织、团体、单位的共同需要和利益。一切手段、做法都必须紧紧围绕着这个根本目标，而不能偏离，它是衡量社区管理有效与否的最直接的标准。
(二) 自治和自助原则
自治和白助原则强调：社区管理的方式是由政府向社区的放权和授权，通过各职能部门向社区延伸的机构及社区居民和单位的共同参与，明确社区管理主体的地位(既是管理者，同时又是被管理者) 及其责、权、利，明确社区自我组织、自我管理的管理方式，充分调动社区成员参与社区管理的主动性、积极性和创造性，利用社区内的人力
和物力资源，发挥社区居民的特长和潜能，以自动、自发、自助、自治的精神，来实现社区的管理和发展。
(三) 组织和教育原则
组织和教育原则强调：实现社区管理目的的方法，是通过社区教育，提高社口居民的综合素质；
(四) 协调性原则
协调性原则强调：社区管理不能仅仅局限于社区这个小区域，要注重社区与整个外部大环境的协调，以及组织与功能之间的协调，以保证管理的及时、有效。
(五) 前瞻性原则
前瞻性原则强调：在社区管理过程中，要注重预见性，要有长远的目标，要充分考虑社区管理的根本出路问题，将影响社区发展的不利因素化解在萌芽状态。
在此基础上，娄成武和孙萍认为我国的社区管理还应坚持系统管理原则制管理原则和渐进创新原则。
(六) 系统管理原则
系统管理原则是指在管理过程中，对社区的各被管理要素进行统一计划、组织、协调、监督和控制，以期获得最佳的整体效益。根据系统管理原则，首先，要将社区管理纳入社会大系统中，与社会发展同步进行。社区是社会大系统中的子系统，社区虽具有地域性特征，但社区不是封闭的，社区与社会有着千丝万缕的关系，社区发展必须符合社会的整体规划，要服从社会发展的整体需要。同时，社区问题
的解决必须依靠全社会的力量，仅靠社区自身的力量难以解决所有的问题。其次，社区本身也是由若干要素构成的系统，社区的教育发展、卫生状况、治安管理、环境建设、设施配备等是相互联系、相互作用的，社区管理需从社区整体出发，进行综合性的统筹管理，社区的卫生管理、教育管理、组织建设、环境建设等专业化管理要服从社区系统发展的总目标。
(七) 法制管理原则
依法治理社区是现代社区管理的必然要求。法制管理原则要求社区各管理主体应在法律赋予的权限内行使管理职能，不可超越职权或滥用职权；社区的各项管理活动、管理行为，要有法律依据，符合法律规定。以我国城市社区管理为例，城市社区管理的基本原则、组织构造、管理体制和主要内容，主要依据的法律是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。
（八）渐进创新原则
渐进创新原则是适应中国国情的一条基本管理原则。因为：第一，由于中国人口众多、幅员广阔，各个社区存在着很大的差异性，特别是在计划体制下，以“单位人”身份形成的老社区，与改革开放后以“社会人”身份形成的新社区相比，具有明显的差异性。第二，我国真正意义上的社区管理才刚刚起步，还未形成一种经验模式，与国际接轨还有一定的差距。因此，考虑我国的国情，我们只能本着渐进创新的原则，充分发挥全员的积极性、创造性，创建自身的管理特色。
1.3 社区管理的体制（自习，20分钟）
社区管理体制的含义
社区管理体制主要是指社区管理的组织体系及运转模式，即参与社区管理的管理主体的组织结构、职权划分和运行机制的总和。社区管理体制是社区管理工作的基础和保证。
1.3.1 社区管理体制的构建原则
1.3.2 社区管理体制的基本框架
1.3.3 社区管理机制的运行机制
1.3.4 当前我国社区管理机制存在的问题
从总体上看，当前我国社区管理的水平还很低，与市场经济体制相适应的新的社区管理体制还没有完全建立起来。存在的主要问题如下：
1．大政府、小社会的管理框架还未根本打破，多元主体的民主管理体制还未完善。社区管理中占据主导地位的仍然是政府，社区内部事务大多由各级政府机关一手包办。社区成员对行政任命的社区管理主体缺乏认同感，对社区缺少归属感，积极参与社区管理和活动的自主意识还有待进一步提高。
2．社区管理还存在条块分割现象，缺乏系统性。分工不明、各自为政、管理脱节的现象严重。，难以实现社区整体化、系统化管理，最终导致社区管理的效率低下、功能缺失。
3．社区管理重视短期成果，忽视长远效益；重视硬件管理，忽视软件管理。具体表现在：社区管理中，社区发展缺乏科学的长期规
划，社区管理决策缺乏民主决策的程序与制度规定。另外，社区管理更多偏重于经济建设和对以“物”为中心的硬件管理，相对忽视文化建设和以“人”为中心的软件管理。
4．管理者的“业余”性质与老龄化特征。社区管理者岗位的设置往往是不确定的，居委会成员年龄老化、人员常换和业余兼职是其普遍特征，管理队伍的素质急需提高。
1.3.6 我国现有社区管理模式
伴随着社区建设的蓬勃发展，全国各地开始进行社区管理体制构建的实践，在社区定位、社区划分、社区组织结构等方面获得了许多宝贵的经验，归纳起来有以下几种模式：
(一) 上海浦东模式——以街道为单位，统一规划，政府主导，多方协力的社区共建模式
上海是我国较早探索社区建设管理体制的特大城市，它在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区建设的管理体制。以卢湾区五里桥街道为例，它所构筑的街道社区管理模式包括如下几个方面(p：
1．由街道党工委、办事处和城区管理委员会构成了街道社区建设的领导系统。根据权力下放与属地管理的原则，街道办事处依据法律法规和区政府的授权，履行相应的“准政府”的管理职能，对全街范围的社区建设行使领导、协调、监督等职权，对地区性，、群众性、社会性的工作承担全面责任。同时，建立由街道办事处牵头，派出所、
房管所、环卫所、工商所、街道医院、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。
2．四个工作委员会构成街道社区建设的主要执行系统。设立市管理委员会、社区发展委员会、社区治安综合治理委员会和财政经济委员会四个工作委员会。市政管理委员会对辖区内市容工作实行综合管理；社区发展委员会对辖区内社会发展与建设工作进行管理与协调，通过对街道内社区保障、社会福利、社区教育文化、计划生育、劳动就业、户籍等方面的管理，全方位、多层次解决社区居民的生活需要；社会治安综合治理委员会主要是协助街道党工委、办事处领导辖区内的社会治安综合治理工作；财政经济委员会对辖区内街道财政进行预决算，对有关企事业单位、个体工商户等实行工商、物价、税收等方面的行政管理，对街道企业进行综合管理。四个工作委员会的设立和运转，使街道工作得到了延伸和拓展。
3．辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成了街道社区建设的支持系统。它们通过一定的组织形式，如社区事务咨询、协调委员会、居民委员会等组织发挥各自的作用。
(二) 青岛模式——区、街道、居委会三级组织机构，寓社区管理于社区服务之中的模式
青岛市构筑的社区建设管理体制包括四个相互关联的层次：
1．全市建立社区建设工作委员会
由市委、市政府领导牵头，有关部门领导参加。主要职责是：研
究贯彻省、市以及国家相关部门有关社区建设的决定、．决议和工作部署；审核社区建设的中、长期规划，研究制定年度工作计划、要点；审定向上级报告的有关社区建设重大问题的工作报告和重要文件；对各区、市直有关部门和单位社区建设年度工作目标的完成情况进行督促检查等等。
2．在区级建立社区建设指导委员会
由区委、区政府主要领导担任正、副主任，有关部门领导人参加。是指导i 协调、督促、检查全区范围的社区建设工作。
3．各街道成立社区建设协调委员会(或社区管理委员会) 主要职责
一般由街道办事处党政主要领导任主任，吸收辖区内与居民生活相关的部门及企事业单位负责人参加。负责研究部署、综合协调全街道范围的社区建设工作。
4．各社区组成社区建设管理委员会
一般由社区干部与社区内单位代表及居民代表共同组成，负责组织开展本社区的社区建设工作。以社区主任为主，
在青岛市社区建设的管理体制中，民政部门举足轻重。市、区两级社区建设工作委员会(指导委员会) 办公室都设在了民政局，由民政部门负责日常事务。
(三) 沈阳模式——按自然规模划分社区，实行社区自治、社区内资源共享，部分政府职能交由社区承担的模式
(四) 武汉江汉模式——以社区为依托，构建基层自治组织，提升
社区自治功能，形成败府行政调控与社区白治相结合的、分阶段逐步实施的模式。
五) 深圳罗湖模式——以居住小区为基础，居委会与物业管理公司紧密结合的社区服务市场化模式
(六) 佛山城南模式——以街道为单位，统一规划，政府引导，社区各方携手共建模式
1.4 社区管理同相关领域的关系（自习，20分钟）
1.4.6 社区管理与街道管理的区别
1.4.7 社区管理与物业管理的区别
阅读材料（书27页，20分钟）
应用案例：
杭州出现自行“立法“社区
据《上海经济报》2003年7月4日报道，51幢公寓楼、161个单元、近6000位常住居民，拱墅区大关街道西苑第一杜区在杭州率先试行社区自治。
自治后，街道的管理和监督作用转变成“指导和服务”，放权到杜区，实现民主自治，包括人事自治、财产自治、财务自治、管理自治、教育自治、5良务自治与协管自治。
社区主任鲁宝荣说，社区管理部门以前就像是政府部门，一切听命于街道和上级；现在，社区是个单纯为社区居民服务的机构。由于
没有成文的规定，也没有可依照的范本，西苑第一杜区就自行“立法”，制定了《大关街道社区自治实施细则(试行) 》，把他们的自治理念汇编成了“纲领”。
自治后，首先最彻底的交给居民三个权——选举权、知情权和监督权。上任后的新官，有事要先“请示”社区居民。原本一季度一次的财务公开，现在改为一月一次，治安费、卫生费等开支一笔笔罗列出来，让大家一目了然；所有需要花钱的项目，只要超过2000元，须先征得居民代表的同意，再用大字报公示，最后由社区代表投票表决。
思考题
1．请分析《大关街道社区自治实施细则(试行) 》的制定会给社区带来哪些变化?
2．试析如何帮助社区居民行使好选举权、知情权和监督权。
中国民主，走向基层，走向务实
第二章 社区管理的主体（组织）
[学习目标]
通过本章的学习，应了解社区组织的含义，掌握社区党政组织、社区自治组织、社区中介组织、物业管理公司、业主委员会的合义及功能，懂得如何加强社区组织建设。
第一节 社区组织概述
一、组织的含义及发展过程
(一) 组织的含义
组织，从管理学的角度来说，是管理者建立一个工作关系架构从而使组织成员得以共同工作来实现组织目标的过程。组织过程包括根据人们特定的工作任务将他们分配到各个部门。组织的结果是组织结构的产生，这是一种正式的任务系统和汇报关系系统，通过这种系统，管理者能够协调和激励组织成员努力实现组织目标。组织结构决定了组织能在多大程度上很好地利用组织资源创造业绩和提供服务。
(二) 组织的发展过程
组织的发展有一个周期，即从孕育期、发展期、成熟期到重整期。每个时期组织表现出的特征都是不同的。
1．孕育期
这是一个组织从无到有的时期，或者由内部力量的推动自发形成，或者由外部力量的推动开始建立，更多的是由内外合力共同作用的结果。
2．发展期
组织产生之后，在内部和外部的推动下，组织结构不断健全，制
度和功能不断完善。不过不同时期不同类型的组织发展有快慢之分。
3．成熟期
组织发展到一定程度，本身的结构和各项功能均已完善，进入一个平稳运行的阶段。我们身边的很多组织都处在成熟期，为我们提供各项服务。
4．重整期
随着周围环境和成员需要的变化，组织必须对自己的结构和功能进行重整以适应新的形势要求，否则就可能会被新的组织所代替。
二、社区组织的含义及内部结构
(一) 社区组织的含义
社区组织是指社区内人们为达到共同的目标，有序地形成的一个动态的、系统的社会共同体。具体而言，社区组织应包含以下6层含义：
1．社区组织有一个共同的目标。任何社区组织的最终日标都是满足本社区内居民的生活需要。
2．社区组织内包括不同层次的分工合作，并有相应的权力和责任制度来加以保证。
3．社区组织具有协调能力，能够在上下层次之间、平行层次之间进行有机协调，使组织内全体成员为一个目标而齐心奋斗。 ’
4．社区组织是一个开放的系统，它能够不断地与外界进行信息交流，并且从中获得自身改革与发展的动力。
5．社区组织是一个社会技术系统，它包括结构和技术体系，又包含心理、社会和管理体系。
6．社区组织是一个整合的系统，它建立在组成它的各子系统的相互依存之上，也离不开与环境的相互作用，因此，社区组织整合了各子系统及其与环境的关系。
(二) 社区组织的内部结构
组织结构是指组织各构成部分之间所确定的关系的形式。社区组织结构主要是指社区组织领导者的产生与监察、社区组织的结构特征、资源获得机制、组织间的关系等内容。
1．社区组织的领导者
领导者往往是组织结构内最重要的因素，其产生模式包括：轮流式、外部委派式、固定式和由职员充当模式等。社区组织领导者的产生与监察是社区内部结构的重要组成部分。
2．社区组织的结构特征
组织结构是组织内部各部分的组合方式。不同的社区组织具有不同的结构，对应着不同的功能。
3、社区组织资源获得机制
社区组织的正常运行需要各种资源，包括人力、财力、物力等等，这些资源在一个成熟的社区组织内是通过一套较为完备的机制来获得的。
4．社区组织与其他组织的关系
社区组织与其他组织的关系大致可分为四类：一是交换关系，互
相交换自己的资源来更好地完成组织目标；二是权力依赖关系，即下级组织对上级组织的服从关系；三是授权式关系，即由于法律或政策的限制，社区组织需要与另一组织合作；四是联合关系，即社区组织与其他组织建立联盟，以增加资源，增强服务能力及影响力。
5．社区组织的服务对象
社区组织的服务对象通常是社区内成员，有时也会为社区之外的成员提供某些服务。社区组织在提供服务时，一般会担任以下三种角色：一是服务提供者，即社区组织为成员提供各项服务，如信息咨询，心理辅导等；二是服务生产者，即社区组织直接参与生产，用自己生产的产品来满足社区居民的各种需求，如社区内的糕点屋；三是组织者角色，即组织社区成员自我服务。
三、社区组织体系
社区组织体系，是指存在于社区中的各种组织及其相互配合和相互连接的组织关系。在我国城市社区中存在着政治组织、经济组织、公益组织和文化娱乐组织；并且既有本地居民自身的组织，又有外部组织向社区的延伸等等。所有这些组织加在一起，共同构成了社区中的组织体系。
(一) 社区中的政治组织
与在整个社会中一样，社区中的政治组织如社区党政组织，在社区公共管理、维护社区公共利益等方面发挥着重要的作用。从公共管理和政治体系的角度看，社区具有两重性：一方面，社区是当地人
的社会生活共同体，因此要求社区政治组织首先要代表本社区居民的政治意愿和共同利益；但另一方面，任何一个社区都是一个大社会，或一个国家中的一部分，因此要求社区公共管理体系要纳入整个城市和国家政治体制和公共管理体系之中，并服从后者的管理。所以，从组织体系安排上看，社区的政治组织体现了这两个方面的要求。
(二) 社区中的经济组织
社区中的经济组织有两个层次的含义：一是由杜区主办，属于社区所有的组织；二是其他经济组织坐落在一个社区中的机构。前者一般被称为“社区企业”，而后者则被称为是“驻社区企业”或“辖区内企业”。在城市社区中，经济组织的情况比较复杂，首先，有大量为居民服务的经济组织，它们为社区居民的日常生活提供各种服务；其次，有社区举办的经济实体，它们在促进社区居民的就业、提高居民收入和促进社区经济发展等方面发挥着重要作用；再次，还可能存在有各类大中小型企业，它们产权不属于社区内的组织或个人，其业务活动也可能远远超出了社区的范围，但它们坐落在社区之中，与社区居民及其他组织也在不同程度上发生着关系。
(三) 社区中的社会服务及文化娱乐组织
除了政治组织和经济组织以外，在社区中还存在着大量的社会服务组织。第一，社区中有为普通居民日常生活服务的组织，它们为普通居民提供购物、餐饮、理发、维修、存车等日常生活服务，以及环境卫生、治安保卫、教育、托幼、医疗卫生、心理辅导等方面的服务。第二，在社区中还有一些针对特殊人群的服务组织，如向残疾人、
老年人、儿童等特殊群体提供服务的公益性社会组织。在这些服务组织中，有些是专门性的，即主要提供某种专门的服务，如餐馆只提供餐饮服务；或只针对某些特殊人群，如老人院只为老人提供服务。第三，还有一些是综合性的服务组织，即一个组织提供多项服务。如在许多城市社区中都成立了综合性的“社区服务中心”，为社区居民提供全面的服务。
除了社会服务组织，许多社区中还有居民文化娱乐组织，以满足社区居民文化娱乐方面的需求。文化娱乐组织一般分两种形式，一类是由某些组织或个人举办的文化娱乐设施，供社区居民使用；另一类是由具有共同爱好的居民自发组织的文化娱乐团体，包括棋牌、书法、艺术、健身等方面的组织，这些组织一般具有非正规性的特征。
(四) 社区中的外来组织
社区中的外来组织包括了各种各样的类型和层次。从类型上看，社区中的外来组织有政治组织、经济组织、文化教育体育组织、群众团体、社会公益组织、军事组织、宗教组织等等；从组织的管辖和活动范围或行政级别上看，有本地的组织(区级、市级或省级组织) 、全国性的组织(如中央直属机构) 、甚至外国的或全球性的组织(如跨国公司、国际性的政治、文化和福利组织等) 。
社区中往往还存在一些外来组织，它们居于社区的地域之内，但不属于社区居民。它们可能不直接为该社区居民服务，如城市中的各类机关团体和企事业单位；或者虽然为该社区的居民服务，但这种服务是其更宽广的服务网络中的一部分，例如一个连锁服务企业在整
个城市、全国乃至全球分布其服务网点。从社区的角度看，这个连锁服务企业坐落在社区中的一个服务机构，就属于外来的组织。社区中的外来组织虽然在业务活动方面可能与社区居民没有直接的关联，也不受社区组织的约束，但由于它们居于社区的地域之中，其组织及人员的活动也会以各种方式与社区组织和居民发生复杂的关系，因此，这一类组织也应该被看成是社区组织体系中的一部分。
四、社区管理组织体系
社区管理组织就是指担负社区管理职能的社区组织。按照我国当前的情况，在一个社区内担负社区管理职能的社区组织不止一个，这就使得各种社区管理组织构成了一个社区管理的组织体系。当前我国社区管理的组织体系，是在一定环境中产生的以社区党政组织为核心，由社区党政组织(社区党组织、街道办事处和乡镇政府) 、社区自治组织、业主委员会和社区中介组织共同构成的社区管理组织系统。
社区管理组织体系改革与发展的目标就是正确界定各种社区管理组织在社区管理中的地位和作用，发挥社区党政组织在社区管理中的主导与核心作用，同时大力发展和管理好社区自治组织和社区中介组织，构建“两级政府、三级管理、四级网络”的社区管理新框架。在这里，两级政府，是指市、区(县) 两级人民政府；三级管理，是市、区(县) 、街道办事处(乡镇政府) 对地方事务的管理；“四级网络”即加入了居民委员会这一层面，将居委会纳入微型社区网络结构的中心地位，以促进社区自治空间的生长，变小社会为大社会。在此基础上，
各地政府和有关部门也不断在社区管理实践中总结经验，积极探索如何构建更合理、符合社区发展需要的新型社区管理体系。
五、社区管理组织的功能
社区管理组织的功能是指社区管理组织在社区管理和发展过程中所发挥的效用。综合前文所述，社区管理组织主要具有以下几种功能：
(一) 满足需求功能
按照马斯洛的需求层次理论，人的社会需求是多种多样的，就目前发展趋势来说，社区管理组织正逐步成为满足人们这种多样化的社会需求的社会基本单位。它通过有效的管理和完善的服务满足社区居民的各种需求。
(二) 整合功能
社区内的居民之间和组织之间以及居民与组织之间的关系是非常松散的，一般不具有内在、紧密的社会关系。但由于它们居住在同一社区内，就必然有着要求形成社会生活共同体的共同目标。社区管理组织的整合功能主要表现在：它把松散的个人和单位整合成为关系相对紧密的群体或团体，形成具有共同利益的诉求主体。
(三) 协调功能
社区是人们结成的生活共同体，那么围绕着人们的多层次的社会需求，必然存在众多的社区公共事务和公共空间、私人事务和私人空间，必然存在着多种多样的社区活动。化解因此而产生的各种矛盾，
统一人们的意志，形成有序的行动，协调好各种社区关系，需要充分发挥社区管理主体的协调功能。
(四) 稳定功能
社区是社会的基本构成单位，社区管理组织是杜区管理职能实现的载体，与社区居民生活密切相关，它的职能履行情况直接影响到社区是否能够正常运转和社区以致整个社会能否稳定发展。因此，在社区的建设与管理过程中，要积极运用社区管理组织的稳定功能，保持社区工作的正常运转，消除社区内存在的各种矛盾和不稳定因素，维护社区的稳定。
(五) 个人社会化功能
社区是个人社会化的重要场所，个人可以在社区中习得各种社会规范，融人社会生活。一方面，社区管理组织会直接跟社区中的个人打交道，在这个过程中个人的社会化程度会逐渐提高；另一方面，社区管理组织对社区居民生活的满足，对社区稳定和发展所做的工作，也间接促进了社区居民的个人社会化程度的提高。
第二节 社区党政组织
一、社区党政组织的构成
社区党政组织主要包括社区党组织和街道办事处、乡镇政府，以及政府职能部门在社区设立的延伸机构，如派出所、工商所、税务所等。社区党组织是中国共产党在基层社区常设的组织机构，是社区各项工作的领导核心。街道办事处以及政府延伸机构都要在街道党组织
的领导、指导或协调下开展工作。乡镇政府作为农村社区的基层组织，在性质上讲是一种政府管理。随着城市基层管理体制改革的推进，“两级政府、三级管理、四级网络”的体制框架初步形成，社区党组织、街道办事处、乡镇政府在城市管理体制中的基础地位得以确立。
社区党政组织中，街道办事处是城市社区的最基层政府机构，承担着许多重要的职能和职责，下面将作详细介绍。
二、街道办事处
(一) 街道办事处的组成
1954年，全国人大常委会通过并颁布《城市街道办事处组织条例》，明确了街道办事处的性质，即街道办事处是市辖区、不设区的人民委员会的派出机关。现行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》重申： “市辖区、不设区的市级人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处作为它的派出机关。”
街道办事处一般设有行政办公室、社会治安综合治理办公室(司法科) 、经济管理科、民政科、计划生育办公室、城市管理科、文教科(街道文化站) 、财务科等。
当然；街道办事处是在街道党委的领导下展开工作的，街道党委是区、不设区的市委的派出机关，在社区建设和管理中起核心作用。根据区委的授权，街道党委对本街道的政治、经济、行政和文化教育等各项工作实行政治领导，支持并保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权，保证党和政府的各项方针、政策在社区内得以
贯彻执行。街道党委一般设立党委办公室、纪工委(行政监察) 、组织人事科、宣传统战科、工会、妇联、团工委、武装部等。
(二) 街道办事处的职能与职责
1．街道办事处的职能
作为城市基层人民政府派驻在街道的办事机关，街道办事处具有行政执行性、派出代表性和区域综合性特征，承担着以下5种基本职能：
(1)沟通。联系政府与居民，向下宣传国家的各项政策、法规，向上反映群众对党政工作的意见。
(2)管理。行使政府授权进行的有关行政管理职能，包括市政、福利、经济等。
(3)服务。为居民生活和企事业单位生产创造良好的社会环境。
(4)协调。协调辖区内各行、各业、各部门的工作关系，以及上级业务部门与街道各部门的工作关系。
(5)指导。对居委会的日常工作进行指导。
2．街道办事处的职责
(1)指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作。
(2)开展便民利民的社区服务。
(3)兴办社会福利事业，做好社会救助和其他社会保障工作。
(4)负责街道城市监察管理。
(5)开展计划生育、环境保护、教育、文化、卫生、科普、体
育等工作。
(6)维护老年人、末成年人、妇女、残疾入和归侨、侨眷、少数民族的合法权益。
(7)组织实施社会治安综合治理规划，开展治安保卫、人民调解工作。
(8)开展拥军优属，做好国防动员和兵役工作。
(9)参与检查、督促新建、改建住宅的公共建筑、市政设施配套项目的落实、验收工作，协助有关部门对公共建筑、市政配套设施的使用进行管理监督。
(10)配合做好防灾救灾工作。
(11)管理外来流动人口。
(12)领导街道经济工作。
(13)向区人民政府反映居民的意见和要求，处理群众来信来访事项。
(14)办理区人民政府交办的事项。
三、社区党政组织建设的基本途径
(一) 不断做好社区党员的发展和管理工作
社区要高度重视社区党的工作，加强对社区党员的教育管理，努力使“三个代表”的重要思想充分体现在各项工作中。
1．要把社区中从单位游离出来的党员重新组织到社区党的组织中，同时社区党组织要与社区中各类新经济组织、新社会组织建
立联系。对社区内党员实行分类管理，将离退休党员、服务机构党员、民营企业党员、无业或失业的党员(包括尚未分配工作的退转军人、毕业学生党员) 、下岗职工党员、外来打工者党员，按其居住地、工作性质等编人相应的党总支或党支部。街道党工委把党支部建到商贸办公楼、金融网点、专业市场和特色商业街。有3名以上党员的单位要建立独立党支部，不足3人的参加联合党支部，均隶属于街道党工委。对没有党员的新经济组织、社团和中介组织，街道党工委派党建联络员进行联系，在这些组织中建立工会、青年团等群众组织，培养发展对象，做到有群众的地方就有党的工作，扩大党的基层工作覆盖面。
2．在每个居委会都要建立社区党支部或联合党支部。社区党支部书记与居委会主任同等待遇，并可通过法定程序兼任居委会主任。社区党组织要在社区工作中发挥领导核心和政治导向作用，成为社区工作坚强的战斗堡垒。同时，还要注意培养和吸收优秀的居委会干部加人党组织，不断加强和充实社区党组织的力量。
(二) 进一步改进社区党组织的领导
从适应社区管理体制改革的需要出发，社区党组织的领导方法应从以下3方面做出相应的转变：
1．在领导方式上的转变
要由纵向的行政管理模式向协调、指导服务的方式转变。要以服务社区、服务群众为第一目标，寓管理于服务之中，通过为社区群众办好事、办实事树立党组织的威信，防止和克服社区党的工作机关
化、行政化倾向。
2．在活动方式上的转变
要由过去的以条为主、条块分割向条块结合的网络化方向转变。要充分利用社区党组织熟悉社情民意、善于组织协调的优势和一切可利用的资源，为社区单位和居民群众服务。
3．要进一步理顺党组织与基层组织、居民自治组织的关系 在社区管理过程中，要充分发挥社区党组织的领导核心作用，支持和保障基层自治组织依法开展自治活动，逐步向社会主义市场经济条件下以社区自治为主转变，实现社区群众自我管理、自我教育、自我服务。
(三) 健全街道办事处机构
1．健全依法管理机制
街道内的市、区属机关和企事业单位，分别受各自条口的领导，按条口的指令办事，街道办事处与他们没有行政隶属关系，对他们的管理缺乏政策、法律法规的依据。国家应尽快出台相应的政策和法律法规，对街道办事处的职权范围做出明确的规定，使街道办事处对街道内的市、区属机关和企事业单位行使管理职能时有法可依。
2．一些可由企事业单位承担的作业要引进市场机制
在计划经济条件下形成的城市管理作业由政府直接统揽的状况尚未根本改变。这种垄断经营，不仅助长了行业不正之风，而且也影响了管理效益。可以考虑适当让出部分街道办事处的职能，比如街道内的经济工作，可以引入市场机制，由社会上的专业企事业单位来承
担。
3。形成条块结合的监督运行机制
有关专业管理部门权力过于集中，对他们的工作质量和“吃、拿、卡、要”等不正之风难以进行监督。街道办事处还得靠“面子”“票子”，请他们“帮忙”完成本该是他们的任务。一方面，这需要街道办事处的上级监督部门加强监督工作；另一方面，也需要街道办事处与各专业管理部门的监督部门加强沟通与合作，使各项监督机制结合起来，共同对各个专业管理部门进行监督。