作者简介：景跃进，清华大学社会科学学院政治系教授，博士生导师。
始
到目前为止，海内外对当代中国利益政治的重视源于两个重要的经验事实：一是以信访潮和群体性事件为标志的社会震荡以及成本越来越高的维稳实践；二是随着市场经济转型而登上历史舞台的工商企业，依凭经济实力，试图影响政府政策以实现自身利益的最大化。③通常情况下，前者体现的是弱者在利益受损时的抗争；后者表现的是强者如何致力于追求更大的利润空间，或如何避免被市场大潮所吞没。弱者的抗争由于直接与社会稳定和政治秩序有关，构成了媒体、公众和学界的聚焦点；后者由于发生在宾馆宴席、高尔夫球场或旅游胜地而相当程度上躲避了公众的目光。尽管这两种事实对于本文的话题都具有重要的意义，但考虑到诸多因素的限制，我们的讨论将集中在第一个方面，不过论域将有所拓展。
一、当代中国的利益矛盾与冲突
(一)社会结构与利益格局的大变革
经过上个世纪50年代的社会主义改造，中国的社会结构由工人、农民两大阶级以及干部(包括知识分子)阶层所组成。这一社会结构很大程度上是国家政治结构的副产品，政府主导下的计划经济使中国呈现出总体性社会的特征。④
市场导向的经济体制改革改变了这一切。在相当短的时间内，改革开放极大地改变了中国社会的面貌。单位体制的解体、政府机构的重组、新社会阶层(阶级)的出现、新社会空间的产生、利益分化与贫富差异的扩展、分权改革而导致的地方政府自利化……这一切快速变化令人目不暇接。无论是从传统的阶级观点看，还是从社会阶层的角度考察，当今中国社会结构的复杂性已今非昔比。
与社会结构变迁相伴随的是利益格局的大变化。据官方人民网提供的消息，改革开放以来，在分配领域我国不同群体之间的收入差距呈现不断扩大的趋势。从城乡之间看，城乡居民收入比从1978年的2.36:1，扩大到2009年的3.33:1。从区域之间看，东西部地区城镇和农村居民收入差距较大。2009年浙江城镇人均可支配收入为24611元，而贵州的数字是12862.53元；同年，浙江农村居民人均纯收入为10007元，贵州只有3000余元。从不同群体之间看，高收入阶层的财富和消费能力增长较快，中国已成为世界第二大奢侈品消费国；而另一方面，我国绝对贫困人口超过4000万人，低收入群体还有2.7亿人。基尼系数是国际社会通行的衡量收入差距的重要指标。一般认为，当基尼系数处于0.4—0.5时，表示收入差距过大，超过0.5则意味着该社会出现了两极分化。据有关方面测算，目前我国基尼系数约为0.47。[1]
上述变化为当今中国的利益政治提供了一个全新的生态背景和宏观结构。它意味着传统的利益政治格局已一去不复返，利益协调与平衡必须在新的舞台上展开。2006年10月中共十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，以四个深刻来描述和把握这一历史性的变化：“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。”
(二)利益矛盾和冲突的多发期
社会转型、利益分化、治理危机的叠加，使当今中国处于一个利益矛盾和冲突的多发期。2004年时任国家副主席曾庆红坦言：“随着我国进入人均国内生产总值从1000美元向3000美元跨越的关键时期，我们既面临‘黄金发展期’，又面临‘矛盾凸显期’。”⑤尽管“矛盾凸显期”尚未出现在党的重要文件中，但已经成为中国朝野及媒体的通用词。
矛盾凸显期的判断包含着双重意义：一方面它在经济发展的特定阶段(人均国内生产总值从1000美元向3000美元跨越)与社会矛盾之间建立起了一种相关联系；另一方面，它提醒国人，中国现在已经进入了这一阶段。⑥这一判断的潜在意义是，社会矛盾和冲突是一种不以人的意志为转移的客观现象，从而为建立相应的维稳机制、加大维稳投入提供了理论(政策)上的依据。
尽管存有不同看法，但多数学者显然赞同这一判断，而且经验事实也支持这一命题。据有关方面提供的资料，自1993年以来，全国群众来信来访总量出现回升，一直持续了10多年。[2]中国社会科学院的信访调查报告(2004年)显示，国家信访局每年接待的接受上访人群和信件100万人次以上。2003年被中国媒体称为“信访洪峰年”，而2004年的形势更加严峻。是年，国家信访局受理群众来信比2003年上升11.7％，接待群众来访批次、人次，分别比2003年上升58.4％和52.9％。[3]
在官方公布的数据中，2005年是一个转折性的年份。据说信访工作呈现出“三个下降一个好转”，即信访总量下降、集体上访下降、初信初访下降、信访秩序好转的良好态势。[4]2006年继续保持了这一趋势，中国信访总量继2005年出现12年来首次下降后，2006年再次下降15.5％。然而，国家信访局局长王学军指出，尽管“全国信访工作发生了积极可喜的变化，但信访总量仍在高位运行”[5]。
与信访现象紧密相关的是近年来频发的群体性事件，表1给出了一个大致的情况。可以预料，在今后一个相当长的时段内(与信访情况类似)，我国的群体性事件将处于频发期。
与客观数据相对应的是人们对当今中国社会利益矛盾的主观认识与社会心理。据2008年中国社会科学院发布的《中国社会和谐稳定研究报告》，只有16.3％的人认为“我国各个社会群体间没有冲突”，而67.9％的人持相反的观点。这表明，不同群体之间存在的利益矛盾正在逐渐被人们意识到，并成为公共话语的一个重要主题。⑦而近年来发生的“朗顾之争”、“宝马事件”、“通钢事件”以及初露苗头的仇富心态，在相当程度上就反映了不同利益群体之间的紧张关系和情绪对立。
(三)利益矛盾和冲突的复杂性
1.人民内部矛盾的基本定性
到目前为止，所发生的各种社会抗争主要围绕物质利益展开。2003年，时任国家信访局局长周占顺在接受媒体采访时指出：“在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80％以上反映的是改革和发展过程中的问题；80％以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80％以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80％以上是基层应该解决也可以解决的问题。”[2]中央政治局常委、中央政法委书记周永康也强调：“信访和群体性事件背后反映的大多是因利益诉求而引起的人民内部矛盾，是改革发展过程中的问题。”[6]
这一“去政治化”的判断，对于中国政治的善治非常重要，因为它直接影响到政府采取何种手段来处理矛盾。⑧由于众所周知的原因，1989年风波之后，将问题消灭在萌芽状态已成为许多官员的一种定势思维，而人民内部矛盾的基本定性有助于人们用理性和合法的手段来解决问题，而不是动辄使用警力。⑨
不过，对利益协调机制的构建来说，停留于人民内部矛盾的定性还不够。从理论上看，人民内部矛盾与敌我矛盾的区分乃出于政治斗争的需要，而构建新的利益协调机制需要的是一种基于治理的区分。时代背景的转变要求人们在人民内部矛盾分析的基础上，作出进一步的区分。对于本文的写作而言，区分官民矛盾与劳资矛盾是相当重要的。尽管两者都属于人民内部矛盾的范畴，且非绝对分离，但解决它们的思路和方法是不同的。在构建新的利益协调机制过程中，需要区别对待，分类处置。
2.官民矛盾与劳资矛盾
经验显示，信(上)访和群体性事件的矛头所向基本上是基层/地方政府机关及其官员。⑩官民矛盾并非现代社会的产物，在中国历史上它的出现和存在颇为悠久。不过，当代中国的官民矛盾和冲突具有诸多时代的特征，而且有着不同的表现形式。
在大量事件中，官与民争利是导致矛盾和冲突的直接原因。分权改革使地方政府有了自身的独立利益；在许多情况下，这种独立利益又与政府官员的私人利益纠缠在一起。这种利益混淆常常使政府无法履行为民众提供公共服务的职能，而且在许多情况下，政府还会利用公权力来侵犯民众的利益。例如，一些地方政府在城市化过程中，借发展的名义，打着公共利益的旗号，赤裸裸地侵犯普通民众的利益，在拆迁、征地补偿等方面克扣补偿金，降低安置标准。在遭遇民众抗议时，毫不犹豫地与开发商站在一起，并不惜动用警力来解决纷争。在这方面，政府部门的乱收费也是一个可与之媲美的经典例子。
政府部门中存在的官僚主义是导致官民矛盾的另一个主要原因。行政权力的不当使用、工作失误和一再失误、对群众诉求的漠视、处理问题的简单化、对待群众态度的飞扬跋扈、粗暴执法、信息不公开等，使平时的官民关系处在一种紧张和不满累积的过程中；官场的腐败又加剧了民众的不满状态，一遇到某个事件，这种积蓄已久的不满便成为爆发冲突的火山口。
官民矛盾也有体制性的原因。中国的经济转型是在各级政府的主控下进行和完成的，即使在已经确立了市场经济体制的今天，也不能用西方政府的角色来想象中国政府。无论是“压力型体制”还是“政治锦标赛”，(11)都反映了一个基本事实：不少地方政府用行政手段来搞市场经济，政府不但是球场上的裁判员，更是抢球的运动员。这种大包大揽、无处不在的超级运动员造成了一种角色气场，将矛盾与冲突直接引向自身。
当然，我们也可以从相对乐观一点的角度来看待官民矛盾与冲突，因为其中一部分是经济发展过程中的阵痛，如经济体制转型中产生的下岗和失业，社会转型过程中产生的诸种不适应，等等。随着时代的进步和国家的发展，它们终究会成为历史的记忆。此外，从宏观角度看，官民矛盾的类型随着形势的发展而变化。例如，2003年导致上访浪潮的八大焦点问题分别是企业改制、劳动及社会保障、“三农”问题、涉法涉诉、城镇拆迁安置、反映干部作风不正和违法乱纪、基层机构改革中的问题、环境污染、部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇等。到了2007年，土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉等成为群众反映强烈的突出问题和信访工作的重点。[2]这一方面表明，官民矛盾的产生原因、利益冲突的性质等不能一概而论，需要具体情况具体分析；同时也意味着它既是可以解决的，又是不断生成的。
与官民矛盾相比，劳资矛盾具有自身特定的逻辑。改革开放以来，中国社会结构的最大变化莫过于新社会阶层的出现以及相应的劳资关系的再生。在相当一段时间内，不少地方政府在GDP主义的驱使下，只重视招商引资，为资本提供各种有利条件，而在劳工权益的维护方面却缺乏对称的努力。[3]在城乡二元结构与户口制度的约束下，作为外来流动人口的农民工则处境更糟。图1和图2分别从不同角度反映了日益激化的劳资关系。
图1：劳动仲裁委员会受理的劳动争议(1996-2008)
资料来源：《中国劳动统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2009年版。
图2：法院受理并结案的劳动争议案件(1994-2009)
资料来源：1995-2010年最高人民法院工作报告。1996、1997、1999、2002、2007年的数据缺失。
劳资关系的出现为中国的利益政治带来了两个必须面对的持久议题：第一，由于现代社会的经济逻辑，政府与工商业之间的关系变得日益重要起来。在这种情况下，政府在制定公共政策时，如何维持自身的自主性？第二，在全世界范围内，劳工在就业、工资、福利、劳动条件等方面相对于资本的弱势地位是一个普遍现象，中国也不例外。在这种情况下，作为一个以社会主义为官方意识形态的国家，如何保障弱势群体的利益？
二、体制瓶颈与转型压力
(一)原有的利益协调机制遇到瓶颈
改革开放之前，利益矛盾和冲突同样存在，但处理机制和协调手段明显不同。在国家垄断资源和再分配体制下，“整个社会对利益冲突进行协调与整合是基于一种以国家为主体的、自上而下的‘决定性’关系和机制”[7]。向市场经济的转型使这种机制遭遇了前所未有的挑战。急剧上升的上访浪潮和频发的群体性事件，意味着原有的利益协调机制已经失去了常规的功能。
我们可以以信访制度为例来说明这一点。从政体机理的角度看，以下三个原因使得信访制度的存在成为必要：第一，集权体制内不存在独立的司法渠道和分权机制，一旦发生官民之间的利益冲突，公民或集体只能依赖于行政渠道。在这一意义上，信访制度客观上成为对司法功能的一种替代。第二，自下而上的信访具有信息传输的功能，借此，中央政府能够克服或缓解集权体制中存在的信息不对称现象，有助于对基层和地方政府(官员)实施有力的政治控制。第三，信访制度为百姓的申诉提供了机会(希望)，从而强化民众的这样一种认知：中央政策是好的，但基层政府在政策执行的过程中违反了中央的精神。(12)就此而言，信访制度有助于维护中央政府的合法性。
因此，民众的上访动机得到了这个体制的鼓励(肯定或默许)，这并非一种伪善。然而，这只是故事的一半。聆听故事的另一半，必须将耳朵转向民众。从百姓的角度看，上访实践必须考虑到以下两个因素：(1)官员通常很难纠正自己的工作失误(在既有制度下，纠错是一项得不偿失的事情)，在官员腐败的情形下，则根本不可能；(2)官场中存在着一张官官相护的网络关系。因此，克服上述两个障碍的(理性的)上访策略是：越级上访，并且是“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”。
越级上访带来了新的问题，因为这个体制所提供的通道容量是有限的。当越级上访的规模超过一定程度时，这个体制的另一个逻辑便开始发挥作用。它需要将越级上访的数量限制在其认为适可的范围内，以避免机构运作的瘫痪。为此而采取的举措是压制性的，包括“零指标”、“一票否决制”这样的责任承包制，以及配套的遣送制度(常常是隐性的)。中央对地方政府实施的这种问责，在地方政府的层级内依次传递，而且为了求得保险系数而不断加码；到了直接治民的基层干部那里，为了实现这一目标则不惜采取各种机会主义的举措。(13)
由此可见，在这个体制内部存在着两种背向的动机激励：一方面是百姓的“闹事逻辑”(闹得越大，解决问题的可能性越大)；一方面是压力型体制下官员对百姓的越级上访采取压制的激励(如果不实现相关的责任承诺，有可能丢乌纱帽)。而相当比例的百姓面对官员的压制，不是屈服，而是成为专业上访户(在许多情况下，当初上访的理由变得不重要，在上访过程中遭受的苦难反而成为上访的理由和行动的信念)。由此，在一个依赖信访制度来保证官僚机器正常运作的国度里，有可能出现令人啼笑皆非的“截访”现象，以及上访人员与政府官员之间玩耍的一圈又一圈的猫捉老鼠游戏。
这一体制性的悖论很大程度上是逻辑的。它是否发生，何时发生，以及程度如何是一个经验问题。“矛盾凸显期”的判断意味着我们开始遭遇了这一瓶颈，理论上的悖论开始变成现实生活中的悖论。
(二)社会秩序基本稳定，但维稳压力越来越大
尽管现有的利益协调机制遭遇了史无前例的挑战，而且出现了诸多严重失衡的症状，但总体而言，当下中国社会是稳定的。这一方面是因为大多数群体性事件是孤立的，本身也缺乏组织性(工厂是例外)，而且其利益诉求是非政治性的，处理起来相对容易；另一方面，也与政府方面的因素有关。例如，既有体制依然具有强大的动员能力，采用运动方式来解决利益矛盾和冲突仍然是一些地方政府在必要时刻的选择；(14)政府也在实践中学习如何处置群体性事件，以提高应对能力；既有的维稳体制虽然问题重重，但并未完全失去效能；在涉及民众利益的决策上，一些地方政府亦开始认真对待，作决策、上项目，不仅要进行经济效益评估，而且要进行社会稳定风险评估，(15)等等。
与此同时，也必须看到，中国政府面临的维稳压力正越来越大、支出的维稳成本也越来越高。在“一票否决制”下，各地政府将维稳作为第一要务，除了设置相关机构(诸如“维稳办”、“综合治理办”、“应急办”等)，处理维稳事务之外，在敏感时期更是动员众多部门乃至社会力量一齐上阵，层层承包，分头负责，力保本辖区内平安无事，为此而付出的人力、物力、财力可谓不计成本。据估计，上海金山区1996-2006年政法总投入124609万元，占财政总支出的5.6％，财政拨款年均增幅17.34％。广州市2007年社会维稳支出高达44亿元，远远超过当年社会保障就业资金的35.2亿元。[8]其他地方的情况可谓大同小异。
在全国层面，图3显示了2000年至2009年我国公共安全支出的增长趋势。
由此可见，虽然2005年被官方视为上访发生率的“拐点”，但我国用于维护社会稳定和公共安全的费用却不但没有减少，反而持续增长。这从一个侧面说明，目前的社会稳定具有相当程度的刚性特点。用它于守成，尚勉强可力，但若想构建和谐社会，则无从谈起。因此，构建新的利益协调机制是既有体制必须面对的一大挑战，也是当今中国社会转型的一个有机环节。
图3：中国公共安全支出(2000-2009年)
资料来源：国家财政部网站公布的各年国家财政支出决算表格，以及《中国财政年鉴》，北京：中国财政杂志社出版，2001-2005年版。需要说明的是，2000-2006年的数据由“公检法司支出”与“武装警察部队支出”两项相加而得。从2007年开始，国家财政部采用“公共安全支出”的统计指标。
三、型构中的具有中国特色的利益协调机制
组织和体系对环境的适应是一个普遍的过程，政治体系也不例外。改革开放以来，中国政治的演化涉及众多的层面和过程。对于我们讨论的主题——建立一个与市场经济和开放环境相适应的利益协调机制来说，最有意义的是两个方面：第一，公共政策过程的优化；第二，探索协调劳资关系的新手段和新方法。
(一)公共政策领域的优化
在公共政策领域的优化方面，涉及以下两个基本维度：
1.高层文件政治过程的优化
上个世纪90年代，有学者描述了中央高层的文件政治过程。(16)虽然这一过程至今没有摆脱黑箱的性质，但一些微妙而重要的变化正在展露。通观15大以来党的报告起草过程，文件政治的制度化程序已初步成型：在事先调查、确立若干重大课题的基础上→成立起草小组→围绕课题从事调研→听取不同部门和基层的建议→在调研的基础上确立报告主题→高层通气→正式起草→进一步调研→报告稿审议→下发征求、听取党内外意见→党代会审议→通过(发表)。(17)一些事关全局和涉及民生的重大政策也以这种方式出台。以涉农的“一号文件”为例，参与起草的陈锡文这样描述道：“新世纪5个‘一号文件’的出台……建立在调查研究和广泛征求意见的基础上。每个‘一号文件’形成草案后，要经历科学严谨的讨论、报送周期，我们称之为‘过五关斩六将’的程序：中央农村工作领导小组审核—国务院常务会议—中央政治局常委会会议—中央政治局会议—中央农村工作会议讨论稿—‘一号文件’。说实话，只有每年12月31日文件进了印厂，文件起草组的同志才如释重负。这个征求意见和最终定案的过程，实际就是认识升华、达成共识的过程。如文件中给农民‘真金白银’的表述，必须和许多相关部委协商。中间要多次沟通、反复论证，也要考虑财政承受能力。”[9]
上述高层文件政治过程的优化集中体现在两个“化”上：第一，经由课题设置和调查研究的科学化；第二，听取/征询意见范围的扩大化。经由这一决策程序，执政党的重大决策能够凝聚众人的政治智慧，尽最大可能综合方方面面的不同利益，大大降低了决策随意性的风险。改革开放30年来中国能够取得如此大的成就，与这一历史性的进步紧密相关。
2.渐进开放的公共政策
如果说文件政治过程的优化依然具有强烈的精英色彩，那么，在中国政治体制的中下层，公共政策的变化特点则是开放性，它是自下而上的压力与自上而下的应力两者合成的结果。
所谓自下而上的压力主要来自以下几个方面：民众日益增强的主体意识和权利意识(18)、缘于高科技尤其是通讯技术而拓展的表达空间、合法的抗争手段和灵活的表达艺术、基于现代媒体而形成的公共空间，以及正在变化的政治文化和观念(对个人利益正当性的承认，对利益政治的肯定)，等等。
所谓自上而下的应力主要来自中央政府的积极作为。在一系列文件中，中央要求各级政府推进决策科学化、民主化；完善决策信息和智力支持系统；深化政务公开，增强决策透明度和公众参与度，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权；在制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策时，原则上要公开听取意见；拓宽社情民意表达渠道、搭建多种形式的沟通平台，等等。
两者的合成促进了诸多制度创新的实践及其制度化过程，例如听证会、民主恳谈会、协商对话、民意测验、信息公开、办事透明、开门决策等。由此，传统的公共政策制定模式正在经历一个渐进的但不可逆转的重要变化。(19)王绍光教授从公共政策议题设置的角度，辨析了六种模式：
公共政策开放性的意义在于，利益政治的重心从政策过程的末端转向政策过程的初期，从利益受损时的被动维权转向实现和增进利益的积极参与。这一变化对于未来中国政治过程的影响将至深巨远。
(二)型构中的劳资利益协调机制
2006年10月，中共十六届六中全会作出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次以中央全会文件的形式显凸劳动关系的重要性，强调要发展和谐劳动关系，完善劳动关系协调机制。2008年3月，温家宝总理在十一届全国人大一次会议的《政府工作报告》中首次提出了“推动企业建立工资集体协商制度”的要求。国家层面的决策变化构成了劳资关系发展中的一个转折点。(20)
劳资关系涉及诸多层面，一般认为，劳动合同制度和工资集体协商制度是协调劳动关系的两项基本制度。在劳动合同关系存续的条件下，劳资关系的核心是财富的分配。对于工人而言是工资的多少，对于企业而言则是利润的大小。在既定条件下，两者之间存在一种此长彼消的关系。在劳动力供应相对充足的背景下，企业居于明显的强势地位。因此，劳资关系的处置必须有政府的介入。2008年实施的《劳动合同法》明确规定：“县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表，建立健全协调劳动关系三方机制，共同研究解决有关劳动关系的重大问题。”在三方关系中，政府虽然不是当事人，却是协调劳资关系的主导者。
“三方机制”将政府、企业和工会(代表工人)联结在一起，既是政府解决劳资关系的一个基本框架，也是工会与企业进行平等谈判的一个平台。作为协调劳资关系的主导者，政府鼓励企业推行工资集体协商制度，强调工会和企业是工资集体协商的两个平等的主体。这一制度设计对工会提出了严峻的挑战。众所周知，在计划经济时期，中国的工会是一个福利机构；在经济体制转型之后，无论哪种性质的企业，在发生劳资纠纷时，工会通常不是代表工人的利益，而是替老板说话。显然，中国的工会必须经历一个脱胎换骨的转型，只有在解决“御用工会”、“裙带工会”、“牌子工会”的问题后，[10]才有可能承当起“三方机制”中应当扮演的角色，否则工会组织的覆盖率再高也是无济于事。
这方面的实践虽然还不令人满意，但实质性的变化已经开始。在思想观念上，全国总工会提出了中国特色社会主义工会维权观，即以职工为本，实现主动维权、依法维权、科学维权。在分配目标上，致力于促进企业建立规范合理的工资决定机制、正常增长机制与支付保障机制。在工作重点上，以开展工资集体协商要约行动为突破口，把工资集体协商作为推行集体合同制度的重要内容。在具体方法上，鼓励各地大胆实验，已取得一些初有成效的方法，诸如：(1)主动向尚未建立或拒绝建立工资集体协商制以及工资协议到期的企业发出协商要约，对拒绝或变相拒绝要约、不按期响应要约等行为，下达整改建议书。(2)由上一级工会代行企业工会部分维权职责机制。上级工会可以受基层工会的要求，派员作为企业工会的代表参与工资集体协商，以解决部分基层工会不敢谈不会谈的问题。(3)强化工会主席的核心角色。有的地方实行民主选举工会主席。为避免角色串位，一些地方规定经营管理者不得兼任工会主席、副主席职务，解除工会领导的劳动合同需征询上级工会意见。(4)工会干部职业化。(5)加强工资集体协商职工代表和指导员队伍建设，提高协商谈判技巧能力，解决职工与企业在工资协商中面临的“地位不平等”、“力量不均衡”、“素质不匹配”、“信息资源不对称”等问题。(6)增强法律维权的意识和能力，2006年全国总工会决定建立工会公职律师制度。2010年全国首支劳工法律服务队在广州成立。(7)利用舆论监督的力量。广东省正在制定《广东省企业民主管理条例》，其草案修改稿规定“两成职工要求可提工资集体协商”，并以法规形式把企业纳入舆论的公开监督之中。(21)
在政府的帮助下，一些地方的工会组织在经历了重构之后，开始发挥积极的作用，正在扭转“劳方不敢谈、不会谈，资方不愿谈、拒绝谈”的局面，改变了工资由企业单方决定的现状，提高了普通劳动者的收入，维护了普通劳动者的合法权益。一个由企业经营者和劳动者通过工资集体协商来确定劳动报酬的共决机制，一个“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”的企业工资分配体制，一种“党委重视、政府主导、依托三方、工会力推、劳资互动”的推进工资集体协商工作格局正在形成过程之中。
当下，中国正面临经济结构调整的挑战，从出口导向到发展内需的转型为普通劳工争取自身权益提供了一个良好的环境。在沿海发达地区，一些地方政府的角色也在经历一个微妙的变化。(22)我们有理由期待中国的劳资关系将逐渐朝向良性互动的方向发展。
(三)现有实践的若干基本特点
1.执政党的“与时俱进”
中国共产党人对利益协调问题的系统重视是从十六大之后新一代领导人开始的。从公开发表的文献看，2004年9月中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》是一个重要的分水岭，该《决定》提出了两个重要观念：一是“引导群众以理性合法的形式表达利益要求”，二是“建立健全社会利益协调机制”。前者承认了普通民众的利益表达权，后者在承认利益矛盾和冲突的基础上，重视以制度化方式协调利益关系。
这一新思路在2006年10月中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中得到了进一步的发展。该决定第一次明确提出了公民“表达权”的概念，提出要“拓宽社情民意表达渠道”。面对多元的利益关系和各种复杂的利益矛盾，《决定》指出，要“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”。
需要指出的是，这种新思维是在坚持既有政治原则的前提下作出的适应性微调，并没有放弃中共在利益政治问题上所持的根本立场。这一根本立场体现在两个相辅相成的方面：首先，通过不断重申的“三个代表”理论，坚持的全方位利益代表观，即执政党不但能够正确反映最广大人民群众的根本利益和现阶段群众最现实、最关心、最直接的共同利益，而且能够正确反映和兼顾不同群体的特殊利益。其次，坚持集体主义的价值观，要“教育引导广大干部群众正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，增强主人翁意识和社会责任感”。换言之，当长远利益和眼前利益、根本利益和非本质利益、整体利益和局部利益、集体利益和个人利益发生冲突时，有充分的理由要求民众以长远利益、根本利益、全局利益和集体利益为重。这两个方面的结合可谓一张一弛，使中国当下的利益政治具有父爱主义式民本政治的特征，从根本上区别于西方国家的以个人为本位、多元竞争的利益政治。
2.改革的路径依赖
上述经验维度的变化具有两个重要的向度：一是自上而下与自下而上的相互作用；二是公共政策变化与结构性调整(劳资关系)的相互配合，它们成为构建新的利益协调机制的支撑框架。其中，执政党正处于一个应对新问题、更新老办法、寻找新举措、“摸着石头过河”的实验阶段，其所主张建构的利益协调机制既包括了传统的政治原则和工作手段(它们占据了绝大部分)，也包容了新的理念和尝试。在变与不变之中，始终存在一个明确的边界，即不主张西方的多元主义，强调的是党和政府主导的维护群众权益机制。
这一特点不是孤立的，它同样体现于中国改革实践的其他维度。例如，30多年来中国的经济体制经历了从计划经济转向市场经济的根本性变化，但在政府与市场关系的问题上，“看得见的手”有形而粗大，中国政府依然是一个“大政府”。在国家与社会关系问题上，类型的现象也很容易辨析。虽然改革开放以来国家直接控制之外的社会空间一直在成长，它们与政府的相互促成关系以及在社会治理中的作用也得到了普遍的承认，但是国家主导的局面一直没有改变。(23)
如何看待这些“变中不变”的事实？笔者以为，它们体现了改革实践对于体制逻辑的路径依赖，笔者称其为“体制逻辑制约改革逻辑”，即使是改革者本身也不能摆脱这种逻辑的制约。(24)这一点对于我们正确把握和理解中国政治的现实变化及其未来走向具有重要的认识论意义。这一意义集中表现在两个方面：第一，执政党的这一学习-适应策略在很大程度上制约了其他新生变量的作用范围和政策选择的空间边界。例如，弱势群体的利益组织化程度和自主表达程度低下，是当下中国政治的一个现实。许多学者主张开放结社、工会独立性及媒体自由，一个重要的考虑便是赋予社会弱势群体话语权，提高其在利益博弈过程中的谈判能力，以实现不同社会利益的大致均衡。(25)这一设想在理论上非常自洽，但在现实政治中很难被采纳，因为其所体现的政治逻辑与党国体制的政治逻辑具有内在的矛盾性。
第二，与体制所遇到的问题分析相比，其如何回应是更为重要的研究议题。换言之，我们不但要关注这个体制具有哪些结构性或体制性的弊端，在新的环境中遭遇了哪些问题，面临着哪些持续的挑战，而且更要关注这个体制是如何回应这些挑战的？它是否具有弹性空间？是否具有适应和创新能力？对体制回应的考察要求学者不能停留于外部批评/批判，而必须切入这个体制的内部，考察其复杂运作机制如何渐进演化，如何将新变量吸纳到自身的结构-过程之中，以及这一过程的天然边界在哪里等等。(26)
3.发展的不平衡性与经验现象的复杂性
到目前为止，发展的不平衡性与经验现象的复杂性主要体现在两个方面：第一是发展中的空间差异。众所周知，作为一个幅员广阔的国家，中国拥有丰富的地方多样性(自然条件、资源禀赋、历史文化、经济发展水平、开放程度等)，市场导向的经济改革又扩大了地区间的不平衡。这意味着各地虽然同处一个时间序列，却居于不同的发展阶段。这一事实的政治学意义是，在任一既定的时空点，地方政府握有的资源是不同的。在发达地区，地方政府在利益协调和矛盾冲突处置方面，握有更大的回旋余地。例如，在公共政策领域，发达地区的政府有可能为民众提供更大的参与空间，降低与民争利的发生概率；在公共治理方面，它们通常能为当地居民提供较多的公共服务，并在公共服务均等化方面走在前面。因此，农民负担、信访压力、群体性事件的出现频率不但在时段上有所区别，而且在空间分布上也是有差异的，即使都发生群体性事件，其类型和性质亦有所不同。
发展的不平衡性与经验现象的复杂性的第二种表现是矛盾或悖反的经验事实共时并存，人们可以从经验现象中方便地找到佐证相反观点的材料。这一点不但在日常生活，而且在学术研究中比比皆是。
经验现象的复杂性为我们提出了诸多的认识论问题：如何避免盲人摸象？如何力戒各取所需，做偏向性论证？如何能够得出一种比较切合实际的总体性判断？等等；更为重要的是，如何从不同的趋势中去判断和把握历史发展的流向？无疑，这些都是经验世界对学界智慧的一个巨大挑战。
四、开放性讨论
(一)发展模式与体制适应力
作为一个赶超型的后发现代化国家，在面临国内资源稀缺和国际环境压力的情况下，不得不将有限的资源投放到选择性的关键领域之中。以不平衡发展来追求长远的平衡，以暂时的局部牺牲来换取整体的发展，是这种发展战略的一个基本特征。这一特征对中国利益政治格局的影响是非常明显的。在计划经济时期，城市化和工业化的发展是以牺牲农村和农民的利益为代价的，由此形成的城乡二元结构以及围绕着户籍制度而生成的利益结构到今天依然难以彻底撼动。改革开放并没有改变这一发展逻辑，在这一意义上，当今中国社会不同阶层和集团的资源配置和利益格局，很大程度上是由国家的发展战略决定的。在不同时期，国家的政策重点和资源分配的策略不同，社会各阶层的利益格局和利益实现过程也有所差异。以“三农”问题为例。1994年中央与地方实行分税制，地方和基层政府苦于财政压力，不得不以成本高昂的代价来汲取乡村资源，直接导致了农民负担的加重(虽然政策目标本身并非如此)。反过来，2002年开始试行的税费改革，以及2004年决定彻底废除农民的税费负担，其目的在于铲除由负担过重而引发的一系列上访和群体性事件的根源。目前，中国的发展战略正处在一个关键的转型期，公共财政、服务型政府、公共服务均等化、社会保障、福利政策、公民权利等术语在政府文件和公共领域中的出现频率日渐趋高，新的话语及其相关实践对于中国利益政治将发挥深刻的影响。
对于认识当下中国的利益政治以及把握其未来的演化趋势而言，这一观点具有以下三个方面的重要性：第一，由于采取现代化的不平衡发展战略，利益失衡是这一体制在发展过程中的必然伴随物。第二，由发展策略带来的利益失衡问题，是有可能通过公共政策的调整而得到解决的。第三，“矛盾凸显期”既意味着党国体制所面临的挑战，也意味着它有可能熬过这一艰难时期。(27)
能够走出困境、通过不平衡达致相对平衡的愿景，体现于如下一个动态过程之中：这一发展战略的阶段性成功，带来了新的经济资源；这些新创造出来的资源，有助于补偿或减轻因发展战略而产生的利益失衡。确实，许多人坚信只要能够保持持续的经济增长，由资源紧张而导致的利益冲突便有可能得到相对改善。随着政府掌握的公共资源的增加，为发展经济而侵害民众利益或与民争利的情形将逐渐趋少，因官民矛盾而起的群体性事件大规模爆发的概率也将随之降低。许多曾经看起来觉得无法解决的冲突，经由公共政策的调整可以缓解甚至基本解决。在连续不断的成功系列中，有望形成一种良性的互动机制，一方面使政府有更多的资源用于协调利益矛盾和冲突，另一方面促使国家发展战略本身的转型，即不平衡发展策略作为一种发展工具逐渐失去合理性和必要性。在这一动态过程中，国家如何在发展压力与父爱主义仁慈的关系张力中寻找一个平衡点，不但是一种高超的领导艺术，更是一种政治智慧。
如果将政府发展战略的动态转移、公共政策过程的优化以及新型劳资关系的构建这三个方面，以及自上而下与自下而上两个过程结合起来，人们是否可以期待，在今后某个时段内，一种相对稳定的、具有弹性的利益表达与协调机制将会呈现，并实现由目前的“刚性社会稳定”向“柔性或弹性社会稳定”的转化？
下图体现了这一设想的逻辑结构。
图4 演化中的中国利益政治的可能性
图中曲线B代表利益冲突事件的数量，随着时间的推移，它由低趋高，经历某个时段后，呈现下降趋势。直线A是传统利益协调机制(信访制度、调解制度等)的制度容量，一旦超越其容量(D点)，它便开始失去常规效用，闹事悖论和信访怪圈成为显著的现象；当E点来临时，制度的作用空间及其功能趋于恢复，负面效应开始下降。DE两点之间的区隔便是所谓的“矛盾多发期”。曲线C是既有体制通过政府过程优化和制度建设等举措而实现的扩容能力，可以理解为利益协调的新方法和新机制要素。
尽管到目前为止，经验本身尚不能为我们提供明确的定论，但笔者以为，不能排除这样一种可能的前景。
(二)制度化的选择空间
从制度建设(制度化)的角度来思考和从事改革是中国改革开放的一个基本特点。(28)在利益协调机制的构建方面，亦是如此。一如孙立平所说：“那种想把利益矛盾、利益冲突消灭在萌芽的状态的做法是没有可能的，只能走一个制度化的道路，而制度化的道路意味着两个方面：第一，增强制度对于利益矛盾、利益冲突的容纳能力。第二，增强用制度化的方式去解决利益矛盾、利益冲突的能力。”[11]现在的问题是，可以在功能上满足上述两个方面的制度结构是否是唯一的？
应当承认，发展中国家在现代化过程中不可避免地受到现代化先行者的示范影响。后者在解决现代化过程中遇到的问题时所采用的制度和方法，也就很自然地被视为是普遍有效的。只有在遭遇挫折时，人们才会进行认真的反思，从而在普遍性与特殊(本土)性关系的问题上，达成新的认识。现代化的历史经验表明，普遍性的确立是一个不断接受实践检验的过程，因而也是一个开放的过程。至少到今天为止，我们在这个问题上的认识还未终结。
从学理上说，“制度建设”或“制度化”本身是一个中性词。(29)这意味着制度建设的方向不是单一的，制度化的空间也可以是多元的。在利益协调机制构建的问题上，西方社会已经建立起来的制度和方法确实值得我们借鉴，但不一定是全部照搬的对象。正是在这一意义上，我们不妨将中国共产党人在新时期的实践，视为辨析普遍性和特殊性关系的一种探索。目前，一种依稀可辨的经验类型或许已经呈现。在《当代中国利益传输机制的转换》一文中，笔者曾对当下中国正在型构的利益政治模式与西方社会做了一个简要的对照。西方的多元主义利益政治模式(以美国为蓝本)可用下图来表示：
图5 西方多元主义利益政治模式
而当代中国利益政治模式的型构是在党国体制的框架内进行的，呈现出明显不同的特征(参见图6)：
图6 正在型构的中国利益政治模式(30)
这一模式面临的挑战是，它是否能够最终成型，以及是否具有可持续性？对这个问题的理论考察，将我们的目光引向下一个问题。
(三)一元与多元
此处，所谓“一元”指的是共产党的长期执政，不允许存在政治上的反对派，所谓无产阶级专政或人民民主专政便是这个意思。“一元化”既是一种政治现实——政治学中“党国体制”便是描述这一政体类型的专用术语；也是执政党的一种政治诉求——通过适应环境，与时俱进，提高自身的执政能力，保持长期执政的地位。
所谓“多元”，在本文特定的语境中，不是指政治多元化(以多党制为典型特征)，而是指在市场经济和开放环境下，社会结构和利益结构的多样化。不管存在多大的差异，在下面这一点上，人们的认识是高度一致的，即中国正在建构的“和谐社会”是一个多元社会。(31)
所谓一元与多元的关系，其实质是这样一个疑问：在经济基础和社会利益结构多元化的背景下，能否维持政治上的一元性？换言之，从结构构造的角度看，经济基础和社会利益的多元化与政治上的一元化是否相容？
显然，提出这样一个问题是因为政治学的既有知识主要基于西方社会的发展经验，在那里社会多元与政治多元相匹配。中国的经验似乎给人们提供了另一种想象的可能。如果说，列宁主义政党与市场经济的结合是人类社会历史上的一大奇迹，那么，在既有的政治体制框架内，如何协调多元化利益格局与一元化政体的关系，是中国共产党人正在致力于应对的(人类历史上从来没有遇到过的)巨大挑战。在某种意义上，从革命党到执政党的转型——执政能力建设、执政方式改变、“三个代表”、构建和谐社会、吸纳新的社会阶层、科学发展观、建构新的利益表达机制和社会治理机制、对两新组织和其他新生社会空间的渗透、以公选为特征的干部制度改革、政务公开和信息公开等等，可以视为从不同的角度所作出的尝试。
一种观点认为，共产党与市场化社会之间存在着一种内在的冲突：“随着社会结构的多元化发展，‘党—无产阶级—人民’的简单政治社会结构事实上不复存在，复杂的利益结构不可能在党内得到一致的反映。”“在多元化趋势愈益显著的社会形势下，社会中复杂多样的利益要求不可能通过一个政党来表达。共产党不可能像它过去所做的那样代表全社会的(即人民的)根本利益，它代表了某一部分人的利益，就必然失去代表另一部分人利益的机会。这是一种不可改变的两难处境。”[12]
从现实层面看，依据既有理论所做的推论很容易将问题简单化。在利益代表问题上，“三个代表”所包含的是两个基本假定：一是根本利益代表问题上的排他性，二是代表的整体性。前者体现了政治上的一元化主张，后者诉求民族和国家的长远利益与根本利益。它们从不同角度为国家自主性(政府自主性或政党自主性)提供了制度上和道德上的依据。因此，就逻辑而言，“三个代表”的主张并不排斥社会中存在其他的利益代表，更不否定各种具体的利益表达机制。中国政府面临的现实问题，是如何将“三个代表”理论与不断变化的社会现实结合起来，在新的利益格局中维持政府自主性与利益表达充分性之间的内在平衡。
余论
与既有研究一样，我们的讨论是从“社会问题”开始的。这一分析视角虽然有着不可避免的局限性，但抓住了当今中国利益政治中最为关键的部分。因为能否发展出一套妥善处理利益矛盾和利益冲突的制度化方法，不但关系到中国的经济能否持续发展，社会秩序能否维护，而且也关系到中国政治今后的基本走向。这一瓶颈如果无法突破，中国的现代化事业就有可能中兴而衰，半途而废。
如果说对转型期利益矛盾和利益冲突的关注是本文思考利益协调机制的基点，那么，对利益矛盾和利益冲突的正确认识则是我们讨论利益协调机制的方法论前提。据此，本文区分了两种不同性质的利益冲突类型：官民矛盾与劳资冲突。导致前者的原因从体制到方法复杂多样，本文突出了转型过程的特点，强调其产生和存在形式与国家采取特定的发展战略、资源配置方式以及政策执行过程紧密相关。在这一意义上，许多官民矛盾可以被视为“发展中的问题”，有望在发展的过程中得到缓解。劳资关系则具有不同的复杂性，除了上面提及的因素外，它还存在结构性的维度。相比于官民矛盾，劳资关系的潜在冲突更具持久性和必然性。
与两类矛盾的区分相对应，转型期的利益协调也应区分不同的方面。在既有体制内，官民矛盾可以通过发展战略的适时调整(资源配置方式的变化)、公共政策过程的优化、治理机制的改良等手段来加以调整。在缺乏利益组织化的条件下，可以大力发展公共领域，鼓励不同形式的公民参与，使各级政府的决策能够符合民众的最大利益，减少官民争利的发生概率(至少将其降低到这个体制可以承受的范围之内)。对于劳资关系的处置，还必须增添新的治理形式，政府应当具有充分的独立性和自主性，通过三方机制，发展出以劳资协商为主的利益协调新机制。
对上述两个方面的经验考察，为我们提供了观察30多年来中国政治所发生的变化的一个窗口。如何看待和评价这些变化，学界见仁见智，且褒贬不一。在此，笔者想强调的是，虽然改革开放极大地改变了中国政治的过程，但并没有从根本上改变它的体制结构和基本运作逻辑。我们可以很容易地发现党国体制在改革前后的连续性，无论是利益冲突的现实，还是利益协调机制的构建，都是发生在这个总体框架中的事件，它为正在型构中的利益协调机制提供一个具有很强制约力的模板。用某学者的话来说，“不同的制度背景造就了不同的协调与整合利益冲突的体制和机制”[7]。
这一事实提醒我们，处在这样一个转型期，有必要保持一种开放的心态，包括对经验世界的开放以及对理论(想象力)的开放。实践是检验真理的标准，也是检验政治学现有理论(它们大多来自西方)是否具有普遍性的准绳。在这方面，构建与市场经济相适应的利益协调机制，是一个重要的实践场域。
文章来源：《江苏行政学院学报》(南京)2011年4期第74～88页