从教育政策原理分析“小升初”免试就近入学政策
20110211 25 何柳青 为贯彻十八届三中全会精神，落实义务教育免试就近入学要求，健全科学、明晰、便利的小学升入初中制度，规范招生入学行为，提高治理水平，促进教育公平，根据《义务教育法》规定，教育部在1月14日公布了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，提出了如下实施意见：1.合理划定招生范围；2.有序确定入学对象；3.规范办理入学手续；4.全面实行阳光招生；5.逐步减少特长招生；6.做好随迁子女就学；7.大力推进均衡发展；
8.试行学区化办学；9.加强组织领导；10.加强政策引导
(一)含义及功能
“小升初”免试就近入学作为一项教育政策，它是一项针对政府而言的确保适龄儿童均等接受义务教育权利的义务规定,它取消了传统的“小升初”入学考试,使小学生一毕业后就近进入户籍所在地的初中就读。
教育政策具有价值引导、实践引导的导问功能，控制功能，协调功能。“小升初”免试就近入学政策的价值选择的内容之一是以人为本，即保证教师和学生能够得到最大限度的发展。政策确保适龄儿童的受教育权与确保适龄儿童均等的受教育机会，在政策文本上符合了教育平等的价值取向，这体现了教育政策价值引导的功能；许多家长利用“权、钱、势”,为孩子选择优质学校，而就近入学政策合理划定招生范围，有序确定入学对象，规范办理入学手续，全面实行阳光招生，做好随迁子女入学，帮助他们解决实际困难，融入城市生活。政策的出台在一定程度上控制教育不公平现象的滋生。同时，就近入学政策指出各地要因地制宜，试行学区化办学，实行校长教师交流轮岗，推进学校联盟或集团化办学模式，统筹协调义务教育资源的均衡配置，这体现了教育政策的协调功能。
（二）特征
教育政策的特征有利益倾向、目标倾向、合法性与权威性、功能多样性、价值相关性、过程及阶段性。“小升初”免试就近入学政策是经过特定的法律程序，有法可依，有据可寻的。它的主要法律、政策依据是《义务教育法令》和《关于
在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》，这体现了教育政策具有合法性和权威性的特征。
所有政策的一个共同特征是，有一个明确的待实现的目标；所有政策的执行，都是要直接促进目标的实现。就近入学政策的所有实施意见都是为了健全科学、明晰、便利的小学升入初中制度，规范招生入学行为，提高治理水平，促进教育公平，保障儿童平等受教育的机会，这体现了教育政策的目标倾向特征。
教育政策指向的行为会涉及社会的方方面面，因而功能也是多样的。既有教育政策的制定者、推行者所期望出现的正功能，也有其不愿意看到的负功能。要想每项教育政策都有得无失、有利无弊，是不现实的。因此“小升初”就近免试入学政策同样符合了政策的功能多样性，它既有利，又有弊。“小升初”就近免试入学政策在一定程度上维护了全体学生的利益，维护了每一个学生平等受教育的权利，让每一个学生都享受公平的教育机会和教育条件，提升义务教育的质量，改善差校的面貌,促进义务教育的均衡发展。但是，又由于我国教育资源配置不均，优质教育资源不能满足社会需求，小升初择校一直屡禁不止，各种隐性择校依然存在，不能根本上解决教育公平的问题。
（三）评价
教育政策的评价是依照一定的教育价值准则，对教育政策对象及环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种因素所进行的价值判断。教育政策的评价标准是多方面的，执行情况的评价看是否按原定的教育政策方案实施；执行机构是否健全；所需教育资源是否充足；是否照顾了大多数人的利益；是否适应了本地的需求。执行后结果的评价看是否有利于教育的发展；是否达到的预期的目标，程度多少；达到目标付出了多大的代价；社会对成果是否满意等。教育政策的评价是教育政策运行过程中的重要环节，对推进教育政策的良性运行具有十分重要的意义。
（1）“小升初”免试就近入学政策的利
从义务教育整体发展角度来看，它能提升义务教育质量，改善差校面貌,促进义务教育均衡发展。在一些基本达到办学标准的地区,就近入学是促进义务教育均衡发展的关键环节。只要从实际情况出发,逐步扩大“就近入学”的比例,有利于逐步改善差校面貌。义务教育阶段，应该让学生健康快乐的成长和发展，
就近入学不会因为使优质的儿童进入质量较差的学校,本身基础较差的儿童却进入了较高质量的学校,从而出现使“前者吃不饱,后者吃不消”的现象，它有助于提高高质量的义务教育。
从“就近入学与择校对立关系”角度来说，就近入学政策，维护了全体学生的利益。许多家长利用“权、钱、势”,为孩子选择优质学校。而就近入学政策合理划定招生范围，有序确定入学对象，规范办理入学手续，全面实行阳光招生，维护了每一个学生平等受教育的权利，让每一个学生都享受公平的教育机会和教育条件。
综上所述，“小升初”就近入学政策一方面在把所有适龄儿童从过早的考试竞争中解放出来,为他们提供一个健康、全面的素质教育环境。另一方面为所有适龄儿童提供均等的受义务教育,普及并提升我国义务教育质量。就近入学政策是我国义务教育发展的关键措施,旨在维护全体适龄儿童的利益,维护全体学生平等的受教育权利,在一定程度上拉进了校际间的差距，对促进教育公平具有重要作用。
（2）“小升初”免试就近入学政策的不足
从义务教育整体发展角度来说，就近入学的作用并不如人们想象的那么完美,它并不能完全实现教育机会均等,并不能一定提高教育教学质量。就近入学与择校行为都是以公平为核心理念的,而公平的就近入学应以教育资源分布相对均衡为前提,而公平的择校应以程序正义为前提。然而，我国在优质资源稀缺并且资源分配不均衡的背景下,就近入学形式上的公平早已被教育资源不均衡的实质所替代,而禁止择校只能实现就近入学形式上的公平。
从项目验证、情景确认、社会论证和社会选择四个维度来评估就近入学政策，就近入学政策从经济角度来看可降低教育成本；从政治角度来看旨在实现社会公平。但我国就近入学政策运用是教育资源分布不均,优质教育供需矛盾十分突出的现实国情下运用实施的。再加上其执行外部环境发生很大变化,使得就近入学政策开始从为适龄儿童提供平等、方便的教育慢慢变成严重阻碍适龄儿童获得平等教育资源的障碍,使得其入学平等权利思想即使在一个省内也无法赋予实现。
从公平价值来说，就近入学违背了市场角度出发的教育公平,不能保证适龄儿童绝对的教育公平。我国农村一直实行就近入学,而城市基本上实现了义务教
育,义务教育的普及率和质量都已达到较高水平,公平判断的第一个标准得到满足,但无法满足第二个标准,原因在于:就近入学不利于国家对优秀人才的选拔和培养；就近入学使一些能力较强的学生失去了接受较好教育的机会；就近入学不会给重点学校的学生带来任何好处,还会最终使重点学校逐步丧失其优势；就近入学使重点学校的收入减少,使国家的收入减少,进而使国家对条件相对较差学校的投入减少。
（三）制定与执行
教育政策的制定过程受政治、经济、文化、国际环境等因素的影响，我国是社会主义性质的国家，国家制定政策的最终目的是为了人民的利益，“小升初”就近免试入学政策的最终目的是为了实现教育的均衡发展，维护学生的利益，实现教育公平。教育政策通过行政、法律、经济手段对政策进行宣传、计划组织与实施。“小升初”就近入学政策根据《义务教育法》规定，以文件的形式下发到各地教育局，
教育政策的执行过程是执行者与政策施行对象的互动过程，也是一种原则性与灵活性有机结合的过程，在执行过程中同样深受诸多因素的影响。在政策执行中会产生各种各样的问题，有时会受到传统教育意识与观念的制约与阻碍，有时又由于社会风气不良，资源不足，政策利益与政策目标群体的利益冲突，以及政策本身存在的缺陷都在一定程度上妨碍了政策的执行，使得在执行过程中问题重重，矛盾多多。
从我国就近入学政策的实施情况来看,在广大农村地区,就近入学政策推行得较为顺利；在大中城市,尽管中小学校在主流上实现了“就近入学”,但由于各种原因,当前就近入学政策的实施已经遇到了重重挑战,并已演化为整个社会的第二热点教育问题。
上海区域间经济和社会发展很不平衡,家长对子女期望值过高,使得就近入学政策在实施的过程中矛盾重重——社区内学校落差大、条子生的出现，使就近入学政策在家长面前丧失了公平性；学校过于明显的“好、中、差”档次使得就近入学政策在部分重点学校初中教师中产生消极影响。又因为初中招生范围划定的不规范,缺乏公正性,使得就近入学实质上成为一种政策性不公正分配方式。
在现实基础教育生态中，由于教育资源配置不均，优质教育资源不能满足社会需求，尽管教育部禁止择校，但是“上有政策，下有对策”，各种隐形择校并未停止。比如，户口空挂；比如，学生把学籍挂在生源所在地学校，然后到好学校借读；再比如，公办学校打着公办民助的旗号，举办校中校、校外校，一所学校，两块牌子等。如果教育部与地方政府一直没有拿出切实可行的解决办法，没有配套监督问责机制跟进，小升初禁止考试，不允许拿证书和考级证明做入学依据，而学校又有好坏之别，那只有凭关系、靠金钱择校了。如此一来，小升初免试就近入学，很可能会成为一张空头支票。
（四）对策
因此，为了减少教育政策执行问题，需要加强政策研究，力求政策本身的科学性与合理性；加强政策执行的监督与评估，加强政策执行机构的作风建设和执行人员的素质建设；深入宣传教育政策，增进目标群体对政策执行的理解。
在“小升初”就近入学政策实施意见中，提出了合理划定招生范围，有序确定入学对象，规范办理入学手续，全面实行阳光招生，逐步减少特长招生，做好随迁子女就学，大力推进均衡发展，试行学区化办学，加强组织领导，建监督制度和责任追究制度。教育行政部门“一把手”要求负总责，明确岗位职责，加强协调配合。加强宣传引导，倡导科学教育理念，让各界明白就近入学有利于适龄儿童少年健康成长，努力营造小升初工作良好社会环境和舆论氛围。这些实施意见都是为了健全科学、明晰、便利的小学升入初中制度，减少“小升初”免试就近入学政策的执行中遇到困难，解决小升初择校问题，，提高治理水平，促进教育公平。
均衡义务教育资源，解决择校问题不会一蹴而就。这既需要中央与地方财政保障教育投入，也需要地方政府与教育部门拿出诚意、付诸行动，在教育资源配置的问题上把一碗水端平。如果政府热衷打造名校品牌、忽视薄弱学校发展，如果教育评价机制与教育政绩观不改变，即便教育部出台了小升初免试就近入学指导意见，地方教育部门与学校仍有可能“上有政策，下有对策”，用各种办法掏空教育部小升初新政的政策善意。
“小升初”免试就近入学政策是党和国家普及义务教育的重要措施之一,如果教育投入跟上了发展的步伐，义务教育资源配置比较均衡，学校的利益冲
在现实基础教育生态中，由于教育资源配置不均，优质教育资源不能满足社会需求，尽管教育部禁止择校，但是“上有政策，下有对策”，各种隐形择校并未停止。比如，户口空挂；比如，学生把学籍挂在生源所在地学校，然后到好学校借读；再比如，公办学校打着公办民助的旗号，举办校中校、校外校，一所学校，两块牌子等。如果教育部与地方政府一直没有拿出切实可行的解决办法，没有配套监督问责机制跟进，小升初禁止考试，不允许拿证书和考级证明做入学依据，而学校又有好坏之别，那只有凭关系、靠金钱择校了。如此一来，小升初免试就近入学，很可能会成为一张空头支票。
（四）对策
因此，为了减少教育政策执行问题，需要加强政策研究，力求政策本身的科学性与合理性；加强政策执行的监督与评估，加强政策执行机构的作风建设和执行人员的素质建设；深入宣传教育政策，增进目标群体对政策执行的理解。
在“小升初”就近入学政策实施意见中，提出了合理划定招生范围，有序确定入学对象，规范办理入学手续，全面实行阳光招生，逐步减少特长招生，做好随迁子女就学，大力推进均衡发展，试行学区化办学，加强组织领导，建监督制度和责任追究制度。教育行政部门“一把手”要求负总责，明确岗位职责，加强协调配合。加强宣传引导，倡导科学教育理念，让各界明白就近入学有利于适龄儿童少年健康成长，努力营造小升初工作良好社会环境和舆论氛围。这些实施意见都是为了健全科学、明晰、便利的小学升入初中制度，减少“小升初”免试就近入学政策的执行中遇到困难，解决小升初择校问题，，提高治理水平，促进教育公平。
均衡义务教育资源，解决择校问题不会一蹴而就。这既需要中央与地方财政保障教育投入，也需要地方政府与教育部门拿出诚意、付诸行动，在教育资源配置的问题上把一碗水端平。如果政府热衷打造名校品牌、忽视薄弱学校发展，如果教育评价机制与教育政绩观不改变，即便教育部出台了小升初免试就近入学指导意见，地方教育部门与学校仍有可能“上有政策，下有对策”，用各种办法掏空教育部小升初新政的政策善意。
“小升初”免试就近入学政策是党和国家普及义务教育的重要措施之一,如果教育投入跟上了发展的步伐，义务教育资源配置比较均衡，学校的利益冲
动得到了有效遏制，择校现象也会逐步退出教育历史舞台。“小升初”免试就近入学政策持续稳定的实施,将会成为国家保障适龄儿童享有义务教育的基本权利,实现个人平等、社会稳定、教育公平的重要途径。