社会组织在社会治理现代化中的作用
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（临海市委党校，浙江 临海 317000）
摘要：政府在社会深刻变化中遭遇社会治理困境，而社会组织在参与社会治理中具有政府不可比拟的优势：有利于弥补国家政权组织治理资源不足的情况，有利于迅速、灵活回应社会问题，有利于实现社会治理理性化、专业化，有利于促进社会源头治理等。同时社会组织的外生性使其在社会治理中仍存在一些问题。要恰当定位政府的主导作用和社会组织的主体作用，加强政府对社会组织的引导和监管作用，才能促进社会组织更好地发挥社会治理作用。
关键词：社会组织；社会治理现代化
我国是人口众多、发展不平衡的社会主义大国，其治理面临复杂挑战。随着市场改革、信息化建设，社会快速发展、复杂多变，信息日益透明，部分中产阶级的政治文化诉求日趋明显，而部分贫困阶层对公正、公平的诉求日趋强烈。为应对治理困境，十八届三中全会指出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”①。党和政府逐步肯定社会组织在社会治理现代化中的作用和地位。笔者认为社会组织在改善政府社会治理困境、促进社会治理现代化方面具有独特优势。
一、政府在社会治理方面的困境
首先政府治理仍带有“运动式”、“指标式”特点，长效治理机制不足。如政府扫黄打黑、整治黑车、专项检查网络网吧、重大安全事故等，往往集中在特定时期，甚至量化指标，带
②有革命时期泛政治动员惯性，呈现出“运动式”、“指标式”特点。虽短期内有威慑效果，
但难以根治。有时被监管对象摸清了规律，与监管人员“躲猫猫”。有时会产生权力寻租现象，如执法人员向被监管对象索贿。有时为达标可能引发钓鱼执法，如上海司机被钓鱼执法事件。
其次政府治理资源有限，难以有效、灵活应对动态复杂的社会问题。一是小范围事件经新媒体传播易形成关注热点。有的形成刻板印象，如一些媒体不经调查就丑化城管、“倒向”小贩，以致出现小贩装死闹剧；有的产生模仿效应，如多地的连环爆炸案、砍人案等。二是个体问题没有及时排解，历经时空酝酿会引发公共问题，如冀中星案、郑民生案等。可见社会问题已嵌入复杂的经济、文化、群体性诉求、个体性诉求及个体心理等因素，其演变呈现
③出动态性、不确定。这对治理主体的知识、理性、技术等方面提出了更高要求。但党和政
府有限的治理资源很难覆盖到类似微观事件，前置性预警和化解这类矛盾存在盲点。并且党和政府的组织、制度、知识结构等要素的更新具有滞后性，对类似事件的回应往往不够灵活、专业。
再次政府如何避免调控惯性，做到科学引导社会组织规范运行。虽然政府开始容纳社会组织来拓展国家治理空间，但党和政府利用自身的治理遗产、治理技巧、组织资源等引导新
④型社会组织促进社会治理现代化方面仍存在困境。如一些行业组织、社会团体脱离了主管
部门，但有时仍遭遇摊派。同时一些社会组织运营不规范甚至违法违规，如代账公司收受贿赂，帮助客户公司做假账、逃税漏税，一些资格考试鉴定机构，收受金钱帮助客户获取资格①
②中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网，2013年11月16日 杨志军.当代中国政府“运动式”治理模式的解释与反思[R].当代中国政治研究报告，2012年1月31日 ③杨冠琼，刘雯雯.公共问题与治理体系——国家治理体系与能力现代化的问题基础[J].中国行政管理，2014年第2期
④唐皇凤.新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视[J].经济社会体制比较，2009年第5期
证书等。对此政府目前还没有完善的治理手段。
二、社会组织促进社会治理现代化中的优越性
（一）社会组织可以弥补国家政权组织治理资源不足的情况
首先社会组织的服务可以覆盖到政府治理的薄弱环节或盲区。政府的社保体系、社会救
①助体系是兼顾公平的普惠制度，其救助规模很难满足一切实际需求。如交通不便、信息落
后的偏远山区的贫困问题、儿童失学问题，有时政府的资源无法覆盖到。一些公益组织，通过调查或媒体了解其需求，通过基金会、志愿者活动等来帮助困难群众和失学儿童。对政府救助制度外的特殊人群或弱势群体，如患有医保范围外重大疾病的病人，如自闭症、白血病患儿，一些专门的公益组织进行及时干预和援助，有效化解了潜在的家庭贫困风险。
其次在一些突发事件或新出现的公共问题，仅靠政府的资源，往往难以及时解决问题。社会组织可以将分散化的社会力量组织起来，同时也为公众有序参与社会治理提供了有效渠道。多项研究成果表明，人类有帮助弱者的冲动天性，而社会组织为分散力量的集聚提供了
②有效途径，如许多人通过社会组织参与汶川地震救灾，汇聚了大量的物资、金钱，有效地支援灾区人民的生活和灾后重建。
（二）社会组织可以迅速、灵活回应社会问题
首先社会组织植根于社会，能够更加迅速地回应社会问题。中国渐渐进入老龄化社会，养老问题亟待解决。但受养老文化及政府资源的限制，政府还无法及时提供全面贴心的养老服务，社会组织正在发挥重要作用。如宁波海曙区民办非企业社会组织专门为社区老人提供
③居家养老服务，区政府为高龄、独居且生活困难的老人向其购买，有效弥补了政府在社区
居家养老方面人力、物力投入不足和政策迟缓的情况。
其次社会组织可以灵活地满足多样化的社会需求，又能够灵活退出市场。随着社会各阶层收入差距的分化，不同阶层对公共服务质量的需求差异较大。政府提供的普适性的公共产品很难满足所有人的需求，而社会组织能够灵活地调适组织活动，满足公民多样化的需求。如一些家庭对义务教育学校的教学管理、教学质量等有较高的追求，私立学校为他们提供了选择的机会。另外当市场发生变化时，社会组织的退出机制更为灵活。如曾在扩招中兴办的民办高等教育学校，近年来投档率下降，一些学校逐步退出市场，校舍转作其他用途。
（三）社会组织可以提升社会治理理性化、专业化水平
首先社会组织治理的理性化体现在成本控制、资金运用的效率方面。一是社会组织本身是非盈利性机构。社会组织围绕某一特定目的吸纳一定范围的社会成员自筹资金成立，其“所
④获得的‘利润’必须用于为了这一组织的使命所需要的投资，而不得分配给个人”。并且
受资金来源的组织对象或其他机构的监督，有时甚至要向赞助方或委托机构提供资金去向报告。二是一些基金组织、慈善组织，往往通过严格科学的项目管理程序来运营，具有一定的透明性，有利于降低治理成本。
其次社会组织治理的专业化体现在社会组织在某一范围内知识的专业性。现代社会危机和问题嵌入多方面的因素，对专业知识和设备的要求越来越高。政府很难面面俱到，适应社
⑤会所有要求。如一些文化保护、环境保护、减灾和扶贫等组织，他们往往通过专业的调研
报告，表达某一地区、某一群体的利益诉求，从而影响决策或是提供帮助。 ①
②郭长江.加大政府采购服务力度推进社会组织治理现代化[DB/OL].新华网， 2014年3月11日 蔡志海，沈洋.NGO参与社会治理：适应、困境和出路——以L组织参与汶川地震灾后重建为例[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2011年6月
③国宇.有效发挥社会组织在社会治理中的作用——基于海曙区社会组织发展的实证研究[J].宁波经济（三江论坛），2013年8月
④宋健敏.社会组织在国家治理中应发挥更大作用[N].第一财经日报，2014年1月30日
⑤蔡志海，沈洋.NGO参与社会治理：适应、困境和出路——以L组织参与汶川地震灾后重建为例[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2011年6月
（四）社会组织可以促进社会源头治理
首先社会组织贴近社会事务过程的源头，往往可以起到事先规范和预防的作用。社会组织可以从源头上促进市场秩序良性运行、政府权力规范运行。市场经济具有自发性、盲目性，长期以来，人们将抑制市场经济负面效应、实现良好经济秩序的希望寄托于政府。但本质上政府的监管、惩罚是生产过程外的事后治理。政府难以有效深入监管对象的生产运营，在信息资源方面严重不对称，而过多介入市场，必然导致“管理成本增大、效率降低、权力寻租”
①等消极现象。社会组织的非盈利性决定其可以与政府一样成为市场秩序的维护者。近年来
我国一些领域出现了行业协会，这些协会不以营利为目的，利用组织力量进行自律管理、疏通信息、整合市场，有效地规范生产、销售过程中公司、个人的行为，具有源头治理的作用。另外在流动人口中，根据职业、爱好、需求等建立的相关社会组织，有效地将流动人口组织起来，并为之服务，预防了流动人口引发的社会矛盾甚至降低了犯罪的几率。
其次社会组织成员多元化，使社会组织不仅能够包容不同利益诉求，而且更易取得协商一致意见。政府治理的“运动式”惯性，易陷入单向思维、一刀切，可能引发激烈的矛盾。如在征地拆迁、殡葬改革中，地方政府出于政绩或上级压力，有时采取疾风暴雨式的推进手段，极易引发冲突甚至悲剧，如安庆老人畏火自杀事件。若在推进改革前可以通过当地的文化组织向当地村民进行持续的沟通工作，悲剧或许可以避免。如征地拆迁中，具有谈判资质的中介组织可以协调开发商与村民间的关系，更能够考虑对象的全面性，既可以使拆迁补偿过程公开透明，又可以避免双方的直接冲突，有利于从源头上预防和减少社会矛盾的产生。 三、引导并规范社会组织参与社会治理
2013年民政部对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，实行直接登记制度。地方政府也积极主动培育社会组织，如宁波构建社会枢纽型社会组织，温州印发《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》等。社会组织遇到了难得的发展机遇。但我国社会组织是在政府改革、权力外放中发展起来，其外生性导致在社会治理时存在突出问题：社会组织自身能力不足；社会组织的公信力不足；政府对社会组织运营的
②监督管理机制不畅等。因此必须理顺政府、社会组织在社会治理中的关系。
首先恰当定位社会组织在社会治理中的地位。民政部部长王建军2013年12月指出“社会组织是国家治理的重要主体”，上海财经大学副教授宋健敏2014年2月指出“社会组织在国家治理中应发挥更大作用”，红十字会理事长郭长江2014年3月指出“社会组织是社会治理的重要力量”。笔者认为在社会治理领域，应强调政府系统的主导地位和社会组织在治理中的主体地位。政府的主导地位体现在，引导社会组织的发展方向，为社会组织参与社会治理提供政策资源、经济资源、法律资源、制度资源，监督社会组织的治理效果等。对具体的治理实践活动，政府不参与、不干预，放手让社会组织自己经营，在一定条件下提供沟通、协商等辅助性服务。
其次政府应引导社会组织完善治理结构，建立法人或备案人负责制，探索协会竞争制度，围绕项目建立稳定规范的运作流程，建立信息公开与查询制度，培养专业化的日常人才队伍等。同时还应完善对社会组织的宏观管理。对目前的行业协会、商会等组织，在规定时间内从组织上、资金上与行政机关真正脱钩并及时公开信息。完善对社会组织的监管立法。针对中介机构、评估机构的不规范甚至违法经营行为，依法严厉打击，采取有区别的退出机制。同时加强行业自律，以服务对象打分的方式建立社会组织服务星级评价体系。针对基金会、慈善组织资金使用不透明问题，严格规定公益慈善捐助信息公开标准，细化公开形式、内容和程度等。 ① 宋健敏.社会组织在国家治理中应发挥更大作用[N].第一财经日报，2014年1月30日
②臧姗.社会组织参与创新社会管理的路径探析[J].菏泽学院学报，2013年12月
综上，社会组织参与社会治理的优势表明，政府应承认社会组织在社会治理中的主体地位。同时社会组织发展过程中的外生性，需要政府在社会治理过程中发挥主导作用，既为社会组织提供社会治理资源，又监管社会组织的治理效果。