摘要：随着我国中国特色社会主义法治水平的不断提高，人民群众的法制意识不断完善，消防部队在灭火救援过程中所涉及的法律问题越来越引起人们的关注，消防部队与人民群众的法律纠纷问题将不断增多。增强公安消防部队灭火救援队伍的行政执法规范意识，提高灭火救援行动的科学化、规范化、法制化水平，合理规避在灭火救援过程中可能出现的法律纠纷，是学习贯彻十八届六中全会精神的重要举措，符合消防部队正规化建设的题中之义。
关键词：灭火救援行动 行政执法纠纷规避
十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为法治中国的建设奠定了基础，这是中国法治发展历程中具有里程碑意义的事件，必将推动中国法治跨越到更高的水平和层次。随着我国中国特色社会主义法治水平的不断提高，人民群众的法制意识不断完善，消防部队在灭火救援过程中所涉及的法律问题越来越引起人们的关注，与人民群众的法律纠纷问题将不断增多。增强公安消防部队灭火救援队伍的法制意识，提高灭火救援行动的科学化、规范化、法制化水平，合理规避在灭火救援过程中可能出现的法律纠纷，是学习贯彻十八届六中全会精神的重要举措，有利于公安消防部队长期稳定发展、更好地履行职责，符合消防部队正规化建设的题中之义。
消防部队灭火救援行为，是指公安消防部队依据《中华人民共和国消防法》，履行自身职责，开展的包括扑救火灾和应急救援等方面的行为。从程序上来看，消防部队的灭火救援行为包括包括从接警出动开始，到灭火救援作战乃至灾后火灾事故认定的行为。本文主要探讨的灭火救援行为，不包括火灾事故认定行为。
一、 公安消防部队灭火救援行为的法律性质
目前，公安消防部队灭火救援行为性质尚不明确。根据我国现行的消防组织体制，公安消防部队属于中国人民武装警察部队序列，是国家武装力量的组成部分，属于现役部队，同时接受公安部领导。公安消防机构及时消防行政执法机构又是武警现役部队的“双重主体”身份，导致法理届对公安消防部队所实施的灭火救援行为的法律性质定性存在分歧，目前主要流行三种观点：
第一种观点是认为其是行政服务行为与行政救助行为。依据行政法学的原理，行政救助是指在特定的情况下，行政机关对需要救助的公民或组织实行救助行为。根据急救的情形，把行政救助行为分为两类，一类是日常救援行为，一般是指救助对象较固定的常规救助活动；另一类是紧急救援行为，是指对处于非常紧急状况下的对象进行及时救助的行为。行政救援在行政法学的理论中是一项授益性行为，行政权利在这个过程中基本隐去，强调为公民提供相应的服务。灭火救援行为完全符
合行政法学对紧急救援行为的界定。抢险救灾也可理解为行政救助的一种形式，即在特定情况下，如发生水灾、旱灾等自然灾害时，行政机关对受困对象进行的救助。
第二种观点认为消防部队的灭火救援行为其实是带有公益性质的军事作战或着说是公益性质的国防行为。即消防部队作为国家军事力量的组成部分，是一只高专业化的现役制暴力机关，无法承担行政责任，所以不是行政机关。各消防总队、消防支（大、中）队，在灭火救援和训练执勤任务中，执行中国人民武装警察部队的条令条例。各基层单位实施的灭火救援作战行为，其性质死带有国家救助性质的，是某种军事作战行动，从某种意义上讲，该种军事作战行动与解放军在战斗中实施军事作战的行为在本质上是相同的。灭火救援行为是公安消防部队作为国家的武装力量服从国家调动参与的特殊军事任务（如灭火救援和抢险救灾等），履行消防法赋予的职责使命和义务，而非履行行政职能和行政职责，行为的整个过程并不牵扯到行政法律关系的产生、变更、和消灭。
第三种观点明确，灭火救援行为在通常情况下并不属于行政行为，但是存在特殊情况：《消防法》第四十五条所规定的六种行为符合行政行为的法律特征和构成要件。《消防法》第四十五条规定，火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要，有权决定下列事项：（一）使用各种水源；（二）截断电力，截断可燃气、① 魏彤，消防队灭火救援行为可诉性分析 ①
液体的传输，限定用火用电；（三）圈定警限区域，对局部进行交通管控；（四）利用临近建筑物和有关设施；（五）为救人和挽救物资，制止火势扩散，破拆或者损坏火场周围的建、构筑物或设施等；（六）协调供气、通信、环境保护、供水、医疗救护、供电、医疗救护、交通运输等有关单位协助灭火救援。
消防行政强制，是指消防行政主体为实现消防行政的目的，对相对人和相关物及行为等予以约束与处臵的强制性行为，包括为实现消防行政决定所确定的内容而实施的执行性强制和紧急情况下实施的即时强制。比对消防法第四十五条，第1、4、6条属于消防即时强制中的强制排险，第3条属于消防即时强制中的强制警戒。这六种行为符合强制执行的法律特征，属于消防行政强制。
二、 灭火救援行动中易产生法律纠纷的典型案件及分析
【案例1】：2014年10月24日，邱某驾驶浙JXXX号小型普通货车从苏州驶往天台，17时45分许，行使至G15W高速公路往台州方向276KM+700M处，与有朱某驾驶的WJ10-X6441号火险救援车在履行职务时发生侧面碰撞，造成邱某车上等六人受伤，及车辆损坏。本起事故经交警部门作出的责任认定，邱某因超速行驶、未对执行紧急任务的消防车让行，承担事故主要责任；朱某驾驶消防车辆过程中未尽到安全义务，应该负该起事故的次要责任。
【分析】：在消防部队出警时，因灾情紧急需要迅速赶往火场，难免会发生道路交通安全事故，虽然此种在法律上有明确规定②，但是消防车驾驶员仍然有在出警途中保证行驶安全的义务，忽视这一法定义务，在交通事故责任认定时就会承但相应的法律责任，甚至以交通肇事罪论处。
【案例2】：2016年12月3日下午，廊坊市广阳区一小区的地下室发生火灾。廊坊消防应警出动，派遣消防车3辆，十四名消防官兵奔赴火灾开展灭火救援。在火灾扑救过程中，各消防官兵严格按照火场分工积极灭火，一名火场文书被一名围观人员指责并加以谩骂，在场的两名战友闻讯立即进行劝阻，李某等4人见状，上前对上述我消防官兵进行殴打。在场消防官兵确认劝阻未果后，拨打了110向公安机关报警。在整个过程中，共有一名消防战士颈部受伤。目前，李某等4名打人者以涉嫌寻衅滋事被公安机关依法刑事拘留。
【分析】：在灾害发生时，因出险单位、个人，或在场的围观群众由于险情关系自身人身、财产安全，或因被现场火情所惊吓，心情容易出现过分紧张和焦虑，情绪波动剧烈易激动，自身对于排除险情的期望十分迫切，即使消防部队严格按照消防法规定的程序和时间内到达火场进行处臵，也难以达到群众的② 《中国人民共和国道路交通安全法》第四十三条规定：同车道行驶的机动车，前车为正在执行紧急任务的警车、消防车、救护车、工程救险车的，不得超车；第五十三条规定：警车、消防车、救护车、工程救援车在执行紧急任务时，可以使用警报、标志灯具；在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶车辆、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当避让。违反以上规定的，处200元罚款，记3分。
《消防法》第四十七条规定，消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，在确保安全的前提下，不受行驶速度、行驶路线和信号灯的限制，其他车辆、船舶以及行人应当让行，不得穿插超越；收费公路、桥梁免收车辆通行费。交通管理指挥人员应当保证消防车、消防艇迅速通过。
心理期望值，因此产生的利益相关人或围观群众妨碍消防部队灭火救援，甚至殴打消防队员的案件。
3、【案件3】：2012年11月27日中午12时30分左右，重庆市某轮胎胶粉厂发生火灾，企业老板陈某在组织员工开展自救无法抑制火势后，拨打119报警电话进行报警。合川消防支队接警中心于当日12时39分接到报警，12时42分左右派遣8辆消防战斗车前往救援，接警中队于13时23分报到场，开始进行灭火救援行动。由于消防车自身携带的水源有限，无法满足现场的火灾扑救需求，在场指挥考虑到现场水源离供水消防车较远，超出了车辆携带的吸水管长度，于是借用现场的抽水工具进行供水，但是效果并不理想。指挥员立即将情况上报指挥中心，由消防支队紧急抽调战备抽水设备运送至现场，继续抽水开展灭火救援战斗。当日17时30分，现场指挥员上报信息表示火势已经基本控制。在接下来的战斗中，在场的消防官兵为了阻击火势，保护火场周围的相邻建筑，利用破拆工具对被火势危险严重的陈某厂房所属墙壁进行了破拆，开辟出了一道防火隔离带。当日21时40分，在场指挥员报熄灭。轮胎胶粉厂主陈某认为，第一，合川消防支队在接警后赶赴火场的过程中延后拖沓，战备装备准备不全，抽水设备不能满足现场火灾扑救需求，导致火灾现场火势迟迟不能控制，使自身财产蒙受了损失。第二，合川消防支队在未经毗邻厂房厂主陈某许可的情况下，对其厂房的墙壁进行了暴力拆除，造成其财务的大
量损毁。针对上述行为，陈某认为请求法院认定合川消防支队的灭火救援行为不合法。
法院认为，第一，合川消防支队接警中心于当天12时39分接到报警人报警，3分钟后便派遣装备完备的消防车辆赶赴现场救援，期间间隔不超过4分钟，出动的消防车辆于当日的13时23分到场，距离报警时间相隔44分钟，完成了40公里的路程，由于路况属于不可控因素，这次时间内到场符合情理，显然符合《》中华人民共和国消防法》第四十四条第四款之精神。第二，合川消防支队派遣的救援车辆是武警消防部队按照政府财政预算统一配臵的特种车辆，根据合川消防支队递交的消防车辆配臵证据，消防车辆均配臵有车载消防泵，实施情况是，因火场火势猛烈，现场消防车自身携晕的车载水源战斗殆尽，需要利用现在的消防水源就地取水，现场的地形条件无法满足消防车利用随着吸水管吸水的战术要求，现场指挥为了能够顺利扑灭火势，协调当地政府紧急抽调民用抽水机械为消防车供水，上述行为均由现场客观条件所致，并非消防支队主观刻意为之，根据以上不能认定合川消防支队违法操作或未带抽水泵所致。第三，对于陈某厂房的拆除是出于开辟隔离带，防止火势进一步蔓延之目的，消防支队官兵在破拆墙壁时，处于火灾③③ 根据《中华人民共和国消防法》第四十四条第四款“消防队接到火警，必须立即赶赴火灾现场，救助遇险人员，排除险情，扑灭火灾”的规定，合川消防支队接到火情报警后，应立即赶赴火灾现场。
的控制阶段，火势并未完全熄灭，确有蔓延危险。为了避免火势对人民群众的生命财产安全蒙受更大损失，现场指挥命令在场官兵对墙壁进行了破拆，这行为符合《中华人民共和国消防法》第四十五条第二款第（五）项之规定，该行为属于紧急避险行为，确由于现场消防官兵进行紧急救援的需要，其行为符合法律规定。因此，对陈某的观点不予支持，合川消防支队在2012年11月27日的火灾救援行为系依职责实施，所有实施行为并未超越法律规定的权限，其救援行为事实清楚、合法，其救援中的处臵行为并无不当。据此，一审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陈某要求确认合川消防支队在2012年11月27日火灾的救援行为违法的诉讼请求。本案诉讼费50元，由陈某负担。
【分析】：本案中原告陈某提起行政诉讼的主张有两个方面：一是以消防队到场慢、装备故障等原因为由起诉消防队行政不作为；二是因消防队在灭火救援作战过程中为完成灭火救援任务采取的断电、破拆行为损害自身利益，要求法院确认消防队行为违法并赔偿相应损失。合川消防支队积极应诉，提供了接警记录文件截图及录音记录、消防中队值班记录、指挥系统行④ 《中华人民共和国消防法》第四十五条第二款第（五）项“为了抢救人员和重要物资，阻止火势进一步扩大，现场指挥有权破拆或爆破火场周围的建、构筑物或者设施等”
⑤ 《陈友容与合川区公安消防支队行政赔偿二审行政赔偿行政判决书》.重庆市第一中级人民法院裁判文书 ⑤④
车路线截图、居民委员会出具的证明、合川支队特勤中队交接班车辆器材情况登记表、当日作战力量部署图、火场现场作战照片、消防车辆标牌照片、火灾现场灭火录像视频、接警录音DVD等多项证据和依据，并被法院采纳，主导了案件的走向并最终成功胜诉。
三、 关于合理规避相关法律问题的建议。
（一）完善灭火救援处置程序，增强官兵法制意识。制定灭火救援行动法定程序规范，规范出警单、值班记录等可以成为“呈堂证供”材料的记录和保存机制，让官兵在战斗中有“章可循，有规可依”，在法律诉讼时“有据可拿”，为消防部队具体灭火救援行为提供法律依据。同时加强对官兵的法制教育，强调不能因为身处部队就能臵身于法律之外，杜绝把针对消防部队个别的“保护性条款”当做“尚方宝剑”思想，切实做到“知法、懂法、守法”，从根本上减少法律纠纷事件的发生。
（二）制定法律纠纷应诉规程，强化消防机构应诉意识。在灭后救援灾后救济途径比较单一的背景下，不排除会出现类似“医闹”性质的“火闹”、“灾闹”等利益投机群体出现，消防部队在面对此类法律纠纷时，要克服畏难、畏繁、畏“影响”的心理，积极利用法律武器维护自身权益，树立法律尊严和消防部队执法威信。
（三）加强火场纪律和战斗作风，加强官兵纪律意识。良好的火场纪律和战斗作风不仅是提高战斗力的重要保证，更能
展现消防部队良好的社会形象，从而有效化解社会戾气，争取公众支持和保护。同时严格执行火场纪律和战斗作风，如严格火场警戒，可以有效避免现场无关人员的骚扰和围观群众的“直播”，从而形成相对真空的“安全区域”，减少不必要的法律纠纷。
（四）加强多种形式宣传，树立公关意识。自媒体时代背景下，一条负面舆论的形成到爆发的时间越来越短，应制定出台消防部队舆情应对、新闻发言人制度，运用多种手段夺取宣传“高地”，主导舆论走向。在12.3廊坊广阳区地下室火灾消防员被打事件中，可以侧面证明围观群众并不了解消防队的火场人员分工，不明白火场文书的作用，针对这一情况可以配发、佩戴表明消防员火场分工的明显标识，便于受灾群众理解和配合。
（五）积极探索法律救济途径，提出“导流”意识。由于存在不确定性，灭火救援过程中不可避免地会发生损害相对人或第三方利益的情况，必然会产生利益补（赔）偿的需求。对此，应积极探索多种法律救济途径，如申请政府建立相应的行政补偿基金，让政府参与进来。或者参照“机动车交通事故责任强制保险”机制建立“强制火灾险”机制，让保险公司带着市场参与进来，合理通过多种法律救济途径将需求导向别处，从而达到减少、规避法律纠纷的效果。
参考文献：
[1]李佑标，灭火救援涉法问题释解与应用[M].北京：中国人民公安大学出版社。
[2]李佑标、屠国华，消防行政执法概论李[M].北京：中国人民公安大学出版社。
[3]牛刚，公安消防队灭火救援行为所涉及的法律问题探讨[J].武警学院学报。
[4]魏彤，消防队灭火救援行为可诉性分析.中国优秀博硕士学位论文全文数据库。
[5]陈某容与合川区公安消防支队不履行法定职责二审行政判决书.中国裁判文书网
[6]《中华人民共和国消防法》