论公共行政的起源
1.研究公共行政起源的意义
公共行政学作为一门独立的学科体系，其产生在该学科领域已经是一个毋庸臵疑的命题，十九世纪末二十世纪初，欧美主要资本主义国家已经基本上完成了产业革命，机械化的复杂劳动代替了简单的手工工场劳作，大规模的社会化生产模式也已经代替了独立的小规模的手工工场的生产模式，这一切促使管理学的产生，相应的，在政治经济文化等一系列因素的影响下，管理学被应用到公共行政领域导致了公共行政学的产生。科学技术的进步和社会化大生产的为公共行政学的产生奠定了物质经济基础，‚行政国家‛的出现、政府规模的扩大、行政人员的增长和政府职能的扩大为公共行政学的产生提供了需求平台，‚文官制度‛的改革特别是公务员制度的建立为公共行政学的产生奠定了实践基础，同时，这一时期，政治学、法学、管理学、经济学等多门学科的确立与发展为公共行政学的产生奠定了学科理论基础。1887年，威尔逊在《政治学季刊》上发表的《行政之研究》一文，主张行政不同于政治，行政管理是事务性的，是臵于特定政治之外的一种技术性问题，而政治则是政治家的特殊范畴，姑且不论这种观点是否具有科学性、真理性，抑或是否在未来的学术发展中始终值得参考，威尔逊的这个提法第一次明确地提出行政管理作为一门独立的学科进行研究，这是公共行政学界内所公认的一个节点——即公共行政学诞生于1887年《行政之研究》的问世。然而，公共行政作为一项管理活动，其缘起具有显而易见的模糊性与不确定性，这主要是因为：首先，公共行政作为一项管理活动与人类产生以来的生产活动密不可分，这就涉及到其他学科诸如人类学等学科的广延性与不确定性，以及缺乏肯定的科学验证而带来的诸多不便；其次，公共行政并没有一个公认的广泛接受的定义，应为公共行政的范围太过广泛，比起给它下一个清楚明朗的定义，做出解释性阐述往往要简易的多。这就直接导致公共行政作为管理活动的范畴无法清晰界定，从而为追溯其缘起带来诸多困难。作为一门新兴的年轻学科，公共行政学与政治学、管理学之间有着千丝万缕的联系，想要在人类历史活动中界定公共行政并追溯其产生的根源，比起追溯法的起源、国家的起源等问题具有相对较多的麻烦。同时，公共行政学作为一门实践性较强的学科，公共行政学家们注重的更多的是公共行政的要素、原则，公共政策的研究，政府职能的探索与改进等一些更加‚入世‛的选题，因此，公共行政的起源在大多数公共行政学家那里都只是只言片语的顺带一提，而缺乏大量深入的研究与探讨。
研究公共行政的起源是公共行政学的一个基础性问题，对于公共行政学的发展具有重要的理论与实践意义。
首先，公共行政的起源是公共行政学的逻辑起点，研究公共行政的起源对公共行政学具有基础性的重要意义。公共行政的具体本质是在时间和空间中生成的，是由内外条件通过相互作用发展起来的，为了把握公共行政学的整体发展态势，必须通过一定程度的逻辑抽象，这种抽象必须围绕着公共行政的具体本质来展开，而不能超过事物的具体本质。例如，从蛋白体的抽象出发可以说明生命现象，而从原子的抽象出发，则不能说明生命的现象。因此，研究公共行政的起源能够从基础上把握好公共行政学这门学科所要研究的主题。同时，在研究公共行政的起源过程中，必须注意到其严格的历史性，即公共行政的概念规定和逻辑关系从属于一定历史发展阶段的具体总体。因此，需要在研究人类行为的过程中抓
住那些与公共行政密切相关、蕴含着公共行政萌芽的具体历史现象，抽象出与历史过程相一致的一般原则，追溯公共行政的起源。另外，历史的综合并不是认识的唯一手段，在注重运用史料的同时也要注重概念的综合，这就要求在研究公共行政的起源中，要注重对前人研究理论的正确运用与把握，只有遵循一定的规范，才能够在国际学术界拥有对话的基础，也才能够在公共行政学的研究道路上走得更远。公共行政的起源是公共行政学的逻辑起点，只有从源头上探讨公共行政的产生于发展才能为公共行政的未来发展夯实基础，同时也有利于更加明确的研究公共行政学科领域中的研究主题。
其次，研究公共行政的起源可以更加清晰的界定公共行政学的范畴。作为一门以政府管理与服务的有效性、规律性为基础研究对象的学科，公共行政学一方面在学科对象与学术方法方面已经逐步走向成熟具有了独立特征，另一方面它其他许多社会学科有着紧密的关联。例如，公共行政学在产生之始是作为政治学的一个分支而存在的，政治学通常以政党制度、国家权力与政治权威为研究对象，而公共行政学以政府的组织与功能为基础性研究对象，因此，公共行政可以说是在一定的政治制度下运作的。另外，从公共行政学的发展历程来看，管理学是公共行政学联系最为紧密的一个学科，公共行政学是在不断吸收、借鉴管理学的理论、方法的基础上发展起来的。除此之外，公共行政学同公共政策学、社会学、历史学、地理学、环境学、心理学等诸多学科都存在着程度不同的联系，因此，明确公共行政的起源，对于区分公共行政学与其他社会学科的边界，更好的把握公共行政学的研究范畴具有决定性的重要意义。只有从本源上将公共行政区分开来，公共行政学作为一门独立学科的学科地位才能真正得以巩固，同时也有助于从更加细致、微观的层面对公共行政的有关现象进行深入研究与探讨。
最后，探究公共行政的起源有助于我们更好的理解学习公共行政学的意义并掌握正确的学习方法。从本质上将，公共行政学是有关政府管理与服务有效性的一门学科。研究公共行政的起源能够以史为鉴为处理政府管理与提高服务有效性带来不同的解决途径，借鉴有用的历史经验能够在发挥政府职能适应现代政府有效管理与服务的需求等方面走得更远，而这些价值追求正是公共行政学的价值内核。同时，公共行政学又是一门实践性应用性很强并不断变化发展的学科，墨守陈规的方法论是不利于公共行政学的发展的，研究公共行政的起源需要综合运用理论推导法、比较分析法等多种研究方法，有目的的拓宽知识结构，寻求跨学科的亚牛思路与方法，这些方法的运用为研究公共行政学的这门入世的学科提供了丰富多样的方法论借鉴，为公共行政学的研究注入新的活力。
2.公共行政的定义
2.1公共行政的词源涵义（public administration）
行政一词在中国最早见于春秋《左传》‚行其政令‛、‚行其政事‛，战国时期的《纲鉴易知录》记载：‚召公、周公行政‛行政意为执行政念、推行政务。英文行政为administration，源出于拉丁文administrare，意为执行事务，在某种意义上与管理是同义词，而当今国际更为普遍的称法则是‚公共行政‛，即public administration，意指政府事务的管理以区别于私营企业的管理。日语中的‚公共行政‛表述为‚恥骨管理‛，日本初期引入‚行政‛一词主要是受斯坦因影响较大，即与行政法相对应的‚行政学‛。
《布莱克 维尔政治学百科全书》上对于公共行政做出如下定义：‚当词首字母小写的时候，它是指提供公共服务的制度性设臵，当词首字母大写的时候，则是指
对这些制度性设臵的研究。‘制度性设臵’是一个统称，指各种机构、当局和企业、正式统治机构以及提供公共服务的行动工具和行为惯例的集合体。‛而在《行政学》词典中，公共行政更加倾向于一种政府管理视角的理解：‚公共行政学就学科论述而言又称为行政学，是用以管理政府部门的一门学问，以政府的运作和管理为研究主体。长久以来，公共行政的学科论述都是以追求‘效率’为核心价值，这种定向固然反映出政府应以‘效率’为善治的管理理念，但是自1918年新公共行政运动倡导‘公共组织之公共性’‘规范公共行政的目标’‘追求公共行政的质量’，自此公共行政的定位或学科认同的品质与企业组织相比，公共行政更加强调公共性的重要、重视公共利益、以服务人民为导向的公平正义之价值，而较不以市场利益为重。‛《中国大百科全书(政治学)》将行政等同于公共行政，具体解释如下：‚行政亦称国家行政管理或行政管理，指国家事务的管理。‛《不列颠百科全书》对于公共行政的定义受到公共行政模式‚英国体系‛的影响：‚公共行政是执行政策和计划的各种活动，近代的公共行政管理包括决定政府决策的某些责任，但它主要负责政府工作的计划、组织、指导、协调和控制，公共行政管理是一切政府体制共有的一种事务范畴，因为一切国家都需要推行政策的机器，在单一的国家中，公共行政管理是由中央和地方政府实行，在联邦体系内，则有行省和州实行。近代的公共行政管理是民族国家从欧洲封建社会中出现的副产品。‛
2.2 公共行政概念的产生与发展
在国际规范上，‚公共行政‛（public administration）是一个普遍接受的规范表达。‚行政学‛最早是由德国学者斯坦因在其1865年撰写的《行政学》一书中提出的，是同行政法有关的而不是现代意义上的公共行政学，而最初真正给行政学下定义的当推威尔逊：‚行政的范围就是公务的范围，研究行政学的目的是要免除单靠经验而发生紊乱与浪费的执行方法，达到建立在强国的原理之上，因此，行政就是执行缜密而有效的准则。‛1947年至1970年是附属于政治学的公共行政学时期（public administration as political science），威尔逊以来的政治与行政的分离在学者们中间有所诟病，在理念方面。公共行政学界开始重新寻求与政治学之间的关系，例如，达尔指出，行政学不能排除规范性价值，他认为公共行政领域与其它领域的不同在于它涉及了伦理问题和政治价值，公共行政研究必须以人类行为研究为基础。同一时期内还存在附属于管理学的公共行政学（public administration as management），这一时期出现了系统组织理论、行政生态理论、行政决策理论和行政责任理论，如赫伯特⋅西蒙认为行政即是决策，倡导以动态为核心的行政活动，伦纳德⋅D.怀特则认为公共行政学是完成国家各个目标过程中对人和物的管理。1970年‚全美公共事务与公共行政学协会‛（The National Association of Schools of Publicaffairs and Administration，NASPA）成立，越来越多的学者认为公共行政学应当是一门独立的学科，公共行政学开始独立成熟起来，这一时期公共选择理论、民营化理论、质量管理理论、法律与善治理论等理论的相继出现，为公共行政重新界定了内涵。比较经典的有美国行政学者多蒙布鲁姆的界定：‚公共行政乃是应用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法的指令，为整个社会或社会的局部提供所需的管理与服务的功能。‛至此，公共行政大体上有了一个较为明晰的轮廓：是指以国家行政机关为主的公共组织管理公共事务和提供公共服务的活动，其目的是为了维护和实现公共利益。
2.3现代的解释
公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括： 首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。 其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。 第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。公共行政的功能：1. 提供公共产品。公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并且提供给不同的个人是根本不同的。公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。2.实现社会公平。社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，第二是需求标准，第三是机会均等标准。3.实施管制。政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。3.实施管制。政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。
3.国家产生以前的管理行为的萌芽
公共行政的起源主要是指原始社会中人类的社会组织和行为规则有什么特征，在什么条件下产生了管理行为。自从人类出现以后，解决公共问题、管理社会公共事务的实践也同时出现了，在史前社会中，同样存在着公共权威，以及通过特定的组织运用公共权威去处理氏族部落内外部事务的活动，当然，重点是组织生产与分配，保护部落不受外地的攻击。从运用公共权威对公共利益的维护与实践、对氏族成员权力的尊重、对公共问题的解决和公共事务的管理的角度来看，史前社会这些实践活动，反应着公共行政的精神，蕴含着公共行政的萌芽。
考古学和历史学的研究表明, 随着完全形成的人的出现, 人类社会也就产生了。 最早出现的人类社会就是原始社会。原始社会作为人类第一个社会，社会生产力发展水平极端低下，没有私有制、剥削和阶级，也没有国家和法。那时虽有以血缘关系为基础的氏族组织，但那时的氏族并不是阶级社会中的国家，氏族首领也不是阶级社会的国王或总统，那时有调整人们行为的规则，即习惯，它与图腾、道德、宗教规则融合在一起。而原始社会又可以分为原始群居和氏族社会两段。氏族社会是人类选择的区别于纯自然的、 人为的社会, 是原始社会最典型的组织形式。 由于生产力水平的限制, 那时的人们需要互相协助来共同抵御动物的侵袭和大自然的威胁。所以个人利益与集体利益高度地融合在一起, 氏族社会内部没有普遍的利益差别和利益冲突, 自发形成的氏族习惯代表着全体成员的共同要求和共同利益。习惯规范的实施靠氏族首领的道德感动和威望, 依靠每个人的自觉, 依靠社会共同的道德信念和宗教观念, 依靠强有力的舆论力量，违反这种规则也会受到很严厉的制裁。正如恩格斯在 《家庭、 私有制和国家的起源》 中描述的那样:‚这种十分单纯质朴的氏族制度是一种多么美妙的制度呵！ 没有军队、 宪兵和警察, 没有贵族、 国王、 总督、 地方官和法官, 没有监狱, 没有诉讼, 而一切都是有条理的。 一切争端和纠纷, 都由当事人的全体即氏族或部落来解决, 或者由各个氏族相互解决; …… 一切问题, 都由当事人自己解决, 在大多数情况下, 历来的习俗就把一切调整好了。 ‛在氏族社会, 正如上面描述的一样, 没有种种复杂的象征国家权力的机构存在, 但它是一个 ‚历来的习俗就把一切调整好了‛ 的社会。这种调整的力量就是原始社会规范,
或称原始习惯。 那么这种没有成文的社会规范还有原始的对社会的管理行为是否就是公共行政的萌芽？
张金鉴认为：原始时期的行政与神权密不可分。在人类社会组织第一时期的草昧时代，穴居野处，茹毛饮血，断发纹身，知有母而不知有父，过着逐水草而居的生活渔猎畜牧生活，人民生活简单，知识未开，政治受神权所支配，即所谓神权政治，政府行政则以迷信为基础，因为当时的人，对于一切自然现象如风、雨、晴阴、雷、电、声、光、画、夜、寒、暑；人生现象如生、老、病、死、吉、凶、祸、福等；既无知识予以了解，又无力量加以控制，以为其生活完全受着伟大的神秘力量所支配。至于一天打猎的收获多少与有无，固然要靠运气的好坏，就是其圈养的牛羊鸡畜，是否生殖滋繁或会因一疫而全数死亡，亦是系于天命。因之，当时的人遂不得不摄服于自然的威力之下，向其屈膝低头而求其庇护了。如何与天神交通，获知神意，于是有‚知天通神‛的巫师之类的人乃应运而生，用卜巫、祷祝、念咒等方法以听取神意，指导社会，慰藉人生。事实上，这司卜巫祭祝的巫师便是统治者，有类今天的官吏，卜巫与祭祝便是国家大事。由此足见，最初的政府行政乃是以神权与迷信为基础的卜巫与祭祝，统治阶级的巫师直接对天神负责，与天神交通，人民对其只有敬畏与服从。
4.国家产生以后的公共行政
随着社会生产力的发展，社会分工以及生产与交换发展的同时， 社会也出现了私有制、国家与阶级。 从此也就产生了奴隶与奴隶主的划分以及两者之间的斗争。 作为统治阶级的奴隶主，利用国家和法律来维护自己的统治，这是对管理行为的进一步发展，这种行为有法律的保障。 再有，随着社会经济的发展，社会公共事务也比以往原始社会愈益复杂和增多。为了处理这些事务，原始社会中的极为简单的习惯已不再适应， 因而就需要不同方式的管理行为和社会规则。同时，随着社会经济的发展，人的独立意识的成长也促进了公共行政的产生。概括地讲，公共行政的产生，除了经济、阶级根源外，也还有其它人文、地理等因素的影响。 因此，世界上不同原始社会转变为阶级社会的具体形式必然存在着差别。
张金鉴认为：当人类知识逐渐进步，社会生活日趋改善，生活技术由畜牧进为农业耕作。初期的农业社会尚是以土地为基础，栗帛为交易的自然经济时代。这时期的农业生产乃是为消费而生产的，不是为交易而生产的。因之，这可被称为自给自足的地方经济。为适应初期的农业耕作需要，轮耕和集体耕作是必要的。为适应这种需要，使耕者和其耕种的土地，发生一种不可分离的固定关系。使之‚生于斯‛‚长于斯‛‚耕于斯‛‚老于斯‛，永远离不开其土地而生活，所谓‚死徒不出乡‛是也。土地在当时成为生活上最重要的慿籍，谁掌握着土地，谁便是实际的统治者。公侯伯子男的诸侯是大地主，公卿士大夫是较小的地主，都是实际的统治者。庶民只是以劳力进行耕作的被统治者。诸侯贵族各受领有一定面积的土地，以领主或地主的资格驱使庶民努力耕作，在奴隶耕作制与徭役制下维持其政治统治和经济特权，这便是所谓的封建国家。所谓‚礼义‛‚宗法‛在当时实在是‚习惯‛的别名。封建国家的行政内容是以习惯为基础。‚礼义‛‚宗法‛为前代所规划的典制，知礼义，受宗法的贵族则对其祖宗负责。
4.1论国家的产生
‚尝观政治史，可知国家起源说有自然说、契约说、武力说、私有制说、氏族说等。据自然说之倡导者亚里士多德所言:‚人生来就是政治的动物。‛其国
家之起源，即由于人类繁殖所需的一对男女以及生来就为主人与奴隶的相互保全欲求，自然而然地构成家庭，由此逐步形成一个自然村。人类天性向往美好生活，为了满足这种本性欲望，继而在自然村的基础上自发地建立一个共同体。这一顺其自然发展形成的共同体，就是国家。"(亚里士多德《政治学》第一卷第二章) 契约说之代表人物有格老秀斯、霍布斯、洛克、卢梭等，就中又以卢梭著之《社会契约论》最为典性，概言之，即‚一切社会之中最古老的而又唯一自然的社会，就是家庭‛，各个家庭成员，一经成年脱离家庭依附关系后，为了维护各自生来具有的自由和平等，确保自身生存的利益，理智地于社会生活中发生一种约束，当社会发展需要人们共同协作，‚以全部共同的力量来保障结合的人身和财富时‛，亚里士多德《政治学》说，‚每个结合者及其自身的一切权利将全部转让给整个集体‛，而原来的约束就转化成了‚社会契约‛。结合行为产生的道德与集体之共同体，‚过去称为城邦，现在则称为共和国。当它是被动时，它的成员称它为国家;当它是主动时，就称它为主权者‛(卢梭《社会契约论》第一卷)。武力说认为:‚国家起源于古代游牧民族对农业民族的军事征服，此说近代较为流行，论者遍及欧洲各国。" 私有制说见于恩格斯著《家庭、私有制和国家的起源》。氏族说则为我国现代旧史家代表人物梁启超之主张，任公曰:‚凡国家皆起源于氏族，族长为一族之主祭者，同时即为一族之政治首领。‛(梁启超《历史上中国民族之观察》，载《新民丛报》第六十五号) 余以为自然说将政治与国家一体论之，实则政治先于国家存在。古代氏族、部落社会之初民集体生活中实行一定的政治规则与措施，并不一定要有国家之组织，两者非能同日而语。契约说将国家与社会混为一谈，实则两者有所区别。武力说将军事与国家相提并论，实则军事只是国家建立之手段，而非为国家起源之因。氏族说者任公先生不知国家政体与氏族原始公社制之本质区别所在。卢梭《社会契约论》认为，在古代社会，国家与氏族之分，在财产方面，表现在一为财产私有，一为财产公有;在产业方面，表现为一以农业为主，一以渔猎畜牧为主;在生活方面，表现为一以在一定的领土范 围内之共同体生活为主，过着相对安居生活，一以血统为缘的集体生活为主，过着游居不定的生活;在社会方面，一为有阶级之存在，一为无阶级之存在。相对历史而言，国家是一时的统治政体，而氏族演化为民族后则是长久的血统集团。氏族内部之政治机构若要演变为国家政体之统治组织，多需通过经济关系变革来转化。本质上，国家政体实非氏族政治组织的继承和照搬，两者有实质性区别。依据客观实际，而非主观论之，余以为国家成立之私有制说较为符合中国古代社会实情......。‛（摘自黄现璠著《古书解读初探——黄现璠学术论文选》,广西师范大学出版社,2004年7月第1版）
4.2论西方国家产生以后的公共行政
西方的国家产生于古希腊。
4.3论中国的公共行政