上海勾勒基本公共服务均等化路线图
步行15分钟，学校医院在身边
本报记者 郝洪 姜泓冰 王有佳
《 人民日报 》（ 2013年07月10日 06 版）
核心阅读
在地区发展差距大、城乡之间地区之间社保制度不统一、城市人口承载力有限的情况下，共享城市发展成果不易。如何保证均衡投入？怎样实现有效供给？上海将基本公共服务均等化建设与经济转型发展、政府职能转变结合，创新公共服务管理体制，重塑公共服务供给机制，走出一条基本公共服务质量均衡之路。
7月1日，上海居住证新政《上海市居住证管理办法》正式实施。居住证积分制启动，积分达到标准分值的持证人，其同住子女可按规定在上海参加中、高考。
这只是上海基本公共服务均等化跨越城乡鸿沟的又一制度化探索，这意味着，外来务工人员有更多机会共享上海发展成果。
新中国成立以来上海最大规模公共资源调整
无论城乡，步行15分钟就有医院、学校、图书馆
金山区户籍人口约55万，而外来人口近30万。建于1975年的金山医院，曾是上海郊区惟一的三级医院，门诊容量仅三四百人，排队病人常在门诊楼前围出几个圈。而占地185亩的金山医院新院建成后，门诊容量增加10倍。
去年底，上海陆续在浦东、闵行、宝山、嘉定4个区的城郊结合部建起5家三级医院，对崇明、青浦、奉贤3个郊区县的中心医院升级改造。
这一被上海官方称为“5+3+1”的医疗服务体系工程，是新中国成立以来上海最大规模医疗资源布点调整项目。至此，上海基本实现“1560”就医圈——步行15分钟可达最近的医疗机构，乘公共交通60分钟可到达一所三级医院。
“步行15分钟生活圈”内，还有优质学校和公共文化服务站点。
卫生、教育、文化等基本公共资源大调整、大布局背后，是上海转型发展的必然选择。
近年来，上海郊区人口激增，仅松江区2年人口增长近1.5倍。人口激增带来求学难、就医难，引发城乡矛盾、户籍人口与外来人口利益冲突，阻滞了郊区经济、社会发展。“提高郊区发展水平，是上海转方式、调结构的重大支撑。上海应该有信心、有能力在缩小城乡差距上率先突破。”上海市市长杨雄说。
在上海市副市长、浦东新区区委书记沈晓明看来，基于城乡一体化的基本公共服务规划，以及面向2380万常住人口的制度设计，更符合上海区域经济龙头的地位，是上海服务全国的一种方式。
“转移支付”盘活公共财政这盘棋
郊区县义务教育生均拨款超过全市平均水平
基本公共服务均等化需要大投入。各区县财力不同，中心城区财力雄厚，基本公共服务资源多；郊区财力困难，基本公共服务基础薄弱，需要雪中送炭。如何盘活公共财政投入这盘棋？依靠市区两级财政的统筹转移支付。
对低于全市义务教育生均拨款标准的区县，市财政按照全市平均拨款标准给予补足，并连续安排专项资金，重点支持崇明、奉贤、金山和困难地区；财力雄厚的中心城区支持相对困难的郊区县，2012年黄浦、静安两个区支持郊区教育发展专项资金共计3.4亿元。义务教育财政转移支付制度，使一些财政相对困难郊区县的小学和初中生均拨款已超过全市平均拨款水平。
转移支付之外，卫生部门还探索了管办分离的均衡投入路径。“5+3+1”工程中的4家新建医院，由负责市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的上海申康医院发展中心统一规划建设，再交由市区名医院管理。所有权与经营权分离，4家医院的大型医疗设备、大宗物资、信息系统等，均由“申康”集中采购。
上海还运用考核杠杆，调动区县在基本公共服务投入上的积极性。比如，《上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013—2015年）》落实得好不好，社区卫生服务中心运行评价等7项指标“一票否决”。
从“政府包办”到“社会多元供给”
关闭不合格的农民工子弟学校，轩然大波结果令人满意
上海50万外来务工子女中74%免费就读于公办小学，另外26%学生，则落脚在政府委托的民办小学。
上世纪末，上海涌现了500多所不具法人资格，管理严重缺失的农民工子弟学校。能否将它们择优纳入民办教育管理，再由政府委托民办学校招收外来务工随迁子女？
浦东先行改革，经改造达标的农民工子弟学校转为民办学校，每有一名随迁子女进入民办学校，政府给予基本成本补贴。经过3年改造仍不达标的，坚决关闭。
这项改革实施后，157所基础较好的农民工子弟学校转为民办小学，“民工子弟学校”逐步退出，所涉学生全部妥善安置。一项当年曾引起轩然大波的举措，结果令人满意。
据统计，2008年至2012年间，上海市、区财政共投入10余亿元补贴这些民办小学。每年政府向民办学校购买13万个免费义务教育学位，解决外来务工随迁子女就学难题。
通过公开招标、特许等方式，将一些基本公共服务让渡给市场主体或社会组织，社会多元合作机制既扩大了基本公共服务供给范围，也提高了供给效率。
通过向社会文艺院团购买服务，上海东方宣传教育服务中心将沪剧、越剧等“文化大餐”送入上海街道乡村，甚至远达江苏的上海“飞地”——大丰农场。截至目前，上海已在17个区县的164个社区设立了“东方文体资源配送连锁服务点”。
委托管理模式，从“量的均等”到“质的均衡”
郊区病人手术，市区名院医生一起视频会诊
5月15日8时，住在华山医院北院的田宏坐在病床上，等待接受脚部肿块切除手术。
华山医院北院是“5+3+1”工程之一，医疗半径可覆盖上海北部城郊顾村、大场等10个居住区的100多万居民。
田宏有些紧张。她不知道，刚刚结束的骨科晨会上，北院医生刚通过视频和华山医院总院医生一起讨论过她的手术。“每天早上7时30分到8时，我们有固定的视频晨会，回顾前一天的手术，讨论当日手术。”华山医院北院副院长、骨科副教授吕飞舟说。
“北院90%的医生都是从总院过来的。”主治医生金翔笑称，空气中流动的都是华山医院的气息。
实现基本公共服务均衡化，造硬件易，提升质量难。政府出资建设新医院，委托市区优质医院管理，在相对落后的城郊医院，植入先进的医疗技术和管理理念，提高新建医院的医疗水平——“委托管理”模式将上海基本公共服务由量的均等提升到质的均衡，避免基本公共服务均等化陷入“硬件规模竞赛”的陷阱。
以探索“成功教育”闻名的闸北八中校长刘京海，是教育“委托管理”最早参与者，从2006年接受浦东新区政府委托管理东沟中学开始，他创办的成功教育管理咨询中心已令上海9所农村薄弱学校焕然一新。目前，“委托管理”覆盖到上海所有区县110所学校，受益学生9万余名。
均等化不是平均化的深层含义
让学生充满自信，才是优质教育
基本公共服务均等化还需要避免另一个陷阱——平均化。“均等化不是平均主义、吃‘大锅饭’，而是低标准、广覆盖。”上海市卫生和计划生育委员会主任徐建光说。
上海基本公共卫生服务向老人、孕妇、儿童等重点人群倾斜。迄今已为超过6万名外来贫困孕产妇提供每次800元限价助产服务，所有0至6岁儿童都可免费享受系统保健服务。
在上海市教委副主任尹后庆看来，“均等化不是平均化”另有深层含义。校舍标准可以统一，教育方式却无法统一。“学生不是流水线的产品，重要的是让不同起点的学生都得到尽可能的发展。”尹后庆说。
虹口区公办小学柳营路小学靠近灯具城，有不少进城务工人员随迁子女。老师发现，一位学生作业本总是油腻腻的，就给学生讲要注意卫生，还掏钱给学生买新作业本。可第二天，新作业本又脏了。家访时，老师发现，学生的家就在大饼油条铺，书桌就是卖大饼油条的桌子，老师忍不住掉了眼泪。从此，柳营路小学放学后留一张书桌，让学生做完作业再回家。
老师们还撰写了校本课程《81个好习惯》，自带毛巾、香皂，手把手地教学生们洗脸、洗手。上课时，特别留意不同省份学生容易读错的字，有侧重地进行普通话训练。
在尹后庆看来，柳营路小学老师的行动最接近教育本源。“这样的学校，也许考分会比其他学校低，但是让学生充满自信，养成了良好习惯，掌握了基本技能，这才是我们追求的优质教育！”
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在地区发展差距大、城乡之间地区之间社保制度不统一、城市人口承载力有限的情况下，共享城市发展成果不易。如何保证均衡投入？怎样实现有效供给？上海将基本公共服务均等化建设与经济转型发展、政府职能转变结合，创新公共服务管理体制，重塑公共服务供给机制，走出一条基本公共服务质量均衡之路。
7月1日，上海居住证新政《上海市居住证管理办法》正式实施。居住证积分制启动，积分达到标准分值的持证人，其同住子女可按规定在上海参加中、高考。
这只是上海基本公共服务均等化跨越城乡鸿沟的又一制度化探索，这意味着，外来务工人员有更多机会共享上海发展成果。
新中国成立以来上海最大规模公共资源调整
无论城乡，步行15分钟就有医院、学校、图书馆
金山区户籍人口约55万，而外来人口近30万。建于1975年的金山医院，曾是上海郊区惟一的三级医院，门诊容量仅三四百人，排队病人常在门诊楼前围出几个圈。而占地185亩的金山医院新院建成后，门诊容量增加10倍。
去年底，上海陆续在浦东、闵行、宝山、嘉定4个区的城郊结合部建起5家三级医院，对崇明、青浦、奉贤3个郊区县的中心医院升级改造。
这一被上海官方称为“5+3+1”的医疗服务体系工程，是新中国成立以来上海最大规模医疗资源布点调整项目。至此，上海基本实现“1560”就医圈——步行15分钟可达最近的医疗机构，乘公共交通60分钟可到达一所三级医院。
“步行15分钟生活圈”内，还有优质学校和公共文化服务站点。
卫生、教育、文化等基本公共资源大调整、大布局背后，是上海转型发展的必然选择。
近年来，上海郊区人口激增，仅松江区2年人口增长近1.5倍。人口激增带来求学难、就医难，引发城乡矛盾、户籍人口与外来人口利益冲突，阻滞了郊区经济、社会发展。“提高郊区发展水平，是上海转方式、调结构的重大支撑。上海应该有信心、有能力在缩小城乡差距上率先突破。”上海市市长杨雄说。
在上海市副市长、浦东新区区委书记沈晓明看来，基于城乡一体化的基本公共服务规划，以及面向2380万常住人口的制度设计，更符合上海区域经济龙头的地位，是上海服务全国的一种方式。
“转移支付”盘活公共财政这盘棋
郊区县义务教育生均拨款超过全市平均水平
基本公共服务均等化需要大投入。各区县财力不同，中心城区财力雄厚，基本公共服务资源多；郊区财力困难，基本公共服务基础薄弱，需要雪中送炭。如何盘活公共财政投入这盘棋？依靠市区两级财政的统筹转移支付。
对低于全市义务教育生均拨款标准的区县，市财政按照全市平均拨款标准给予补足，并连续安排专项资金，重点支持崇明、奉贤、金山和困难地区；财力雄厚的中心城区支持相对困难的郊区县，2012年黄浦、静安两个区支持郊区教育发展专项资金共计3.4亿元。义务教育财政转移支付制度，使一些财政相对困难郊区县的小学和初中生均拨款已超过全市平均拨款水平。
转移支付之外，卫生部门还探索了管办分离的均衡投入路径。“5+3+1”工程中的4家新建医院，由负责市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的上海申康医院发展中心统一规划建设，再交由市区名医院管理。所有权与经营权分离，4家医院的大型医疗设备、大宗物资、信息系统等，均由“申康”集中采购。
上海还运用考核杠杆，调动区县在基本公共服务投入上的积极性。比如，《上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013—2015年）》落实得好不好，社区卫生服务中心运行评价等7项指标“一票否决”。
从“政府包办”到“社会多元供给”
关闭不合格的农民工子弟学校，轩然大波结果令人满意
上海50万外来务工子女中74%免费就读于公办小学，另外26%学生，则落脚在政府委托的民办小学。
上世纪末，上海涌现了500多所不具法人资格，管理严重缺失的农民工子弟学校。能否将它们择优纳入民办教育管理，再由政府委托民办学校招收外来务工随迁子女？
浦东先行改革，经改造达标的农民工子弟学校转为民办学校，每有一名随迁子女进入民办学校，政府给予基本成本补贴。经过3年改造仍不达标的，坚决关闭。
这项改革实施后，157所基础较好的农民工子弟学校转为民办小学，“民工子弟学校”逐步退出，所涉学生全部妥善安置。一项当年曾引起轩然大波的举措，结果令人满意。
据统计，2008年至2012年间，上海市、区财政共投入10余亿元补贴这些民办小学。每年政府向民办学校购买13万个免费义务教育学位，解决外来务工随迁子女就学难题。
通过公开招标、特许等方式，将一些基本公共服务让渡给市场主体或社会组织，社会多元合作机制既扩大了基本公共服务供给范围，也提高了供给效率。
通过向社会文艺院团购买服务，上海东方宣传教育服务中心将沪剧、越剧等“文化大餐”送入上海街道乡村，甚至远达江苏的上海“飞地”——大丰农场。截至目前，上海已在17个区县的164个社区设立了“东方文体资源配送连锁服务点”。
委托管理模式，从“量的均等”到“质的均衡”
郊区病人手术，市区名院医生一起视频会诊
5月15日8时，住在华山医院北院的田宏坐在病床上，等待接受脚部肿块切除手术。
华山医院北院是“5+3+1”工程之一，医疗半径可覆盖上海北部城郊顾村、大场等10个居住区的100多万居民。
田宏有些紧张。她不知道，刚刚结束的骨科晨会上，北院医生刚通过视频和华山医院总院医生一起讨论过她的手术。“每天早上7时30分到8时，我们有固定的视频晨会，回顾前一天的手术，讨论当日手术。”华山医院北院副院长、骨科副教授吕飞舟说。
“北院90%的医生都是从总院过来的。”主治医生金翔笑称，空气中流动的都是华山医院的气息。
实现基本公共服务均衡化，造硬件易，提升质量难。政府出资建设新医院，委托市区优质医院管理，在相对落后的城郊医院，植入先进的医疗技术和管理理念，提高新建医院的医疗水平——“委托管理”模式将上海基本公共服务由量的均等提升到质的均衡，避免基本公共服务均等化陷入“硬件规模竞赛”的陷阱。
以探索“成功教育”闻名的闸北八中校长刘京海，是教育“委托管理”最早参与者，从2006年接受浦东新区政府委托管理东沟中学开始，他创办的成功教育管理咨询中心已令上海9所农村薄弱学校焕然一新。目前，“委托管理”覆盖到上海所有区县110所学校，受益学生9万余名。
均等化不是平均化的深层含义
让学生充满自信，才是优质教育
基本公共服务均等化还需要避免另一个陷阱——平均化。“均等化不是平均主义、吃‘大锅饭’，而是低标准、广覆盖。”上海市卫生和计划生育委员会主任徐建光说。
上海基本公共卫生服务向老人、孕妇、儿童等重点人群倾斜。迄今已为超过6万名外来贫困孕产妇提供每次800元限价助产服务，所有0至6岁儿童都可免费享受系统保健服务。
在上海市教委副主任尹后庆看来，“均等化不是平均化”另有深层含义。校舍标准可以统一，教育方式却无法统一。“学生不是流水线的产品，重要的是让不同起点的学生都得到尽可能的发展。”尹后庆说。
虹口区公办小学柳营路小学靠近灯具城，有不少进城务工人员随迁子女。老师发现，一位学生作业本总是油腻腻的，就给学生讲要注意卫生，还掏钱给学生买新作业本。可第二天，新作业本又脏了。家访时，老师发现，学生的家就在大饼油条铺，书桌就是卖大饼油条的桌子，老师忍不住掉了眼泪。从此，柳营路小学放学后留一张书桌，让学生做完作业再回家。
老师们还撰写了校本课程《81个好习惯》，自带毛巾、香皂，手把手地教学生们洗脸、洗手。上课时，特别留意不同省份学生容易读错的字，有侧重地进行普通话训练。
在尹后庆看来，柳营路小学老师的行动最接近教育本源。“这样的学校，也许考分会比其他学校低，但是让学生充满自信，养成了良好习惯，掌握了基本技能，这才是我们追求的优质教育！”
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2013-July-10
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