摘要公共利益这一概念是一个不确定的法律概念，它的含义复杂易变，结果难以测量，导致人们对它的理解常有分歧。对公共利益概念的准确把握关系着社会的公平正义。在参考和借鉴他国在公共利益界定上经验的基础上，结合我国自身的特点，对公共利益做出明确的解释，同时在司法环节上进行有效规制，改变现有的缺陷，更好地确定公共利益的范围，充分地维护私权。
关键词公共利益 公平正义 功利主义
作者简介：张梦夏，南京理工大学。
中图分类号：D08 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-275-02
法，作为法治国家统治社会的公器，追求的是对于大众而言的普遍的利益，而不是任何特定的个人的利益。现代社会，在权利、权力和利益的博弈中，一个词语越来越引起我们的关注――“公共利益”。现行的法律条文中大量地出现了“公共利益”。公共利益也充斥在各种经济建设的政治性宣讲之中，贯穿在我们私权能力范围的评价之中。然而什么是“公共利益”？其内涵和外延都处在一种不确定中。并且近年来，在城市房屋拆迁、土地征收等种种问题中上，公共利益有着被泛化与虚化的倾向，政府常为了推行自己的意志常冠以“公共利益之名”。行政机关对公共利益的解释也呈现出很大的随意性。相对人即便感到政府所宣称的“公共利益”是不正当的，也因没有明确的法律界定而无法通过救济使自己受损害的权益得到有效的补偿。由此引发社会信赖利益受损和社会不稳定等等问题。在公共利益界定不清的情况下，私人权益的保护必然会受到很大程度的威胁。法律只有具备明确性、严谨性才能真正达成其实用性。所以界定公共利益显得具有深刻的意义。
一、公共利益的语义分析
从词源学的角度看，作为一个复合词，“公共利益”是由“公共”和“利益”构成的，因此，要认识什么是“公共利益”，就需要先回答什么是“公共”和什么是“利益”。
（一）“公共”的语义
据学者考证，“公共”的含义：一是意味着对自我(利益)的超越，是人类社会性生活的基础之一；二是“公共”具有“共同”的含义，这就排除了单一主体构成“公共”的可能性。英语“public”一词的涵义来自于希腊语，一方面指一种身体和精神上的成熟，能够超越一己的私利而去关注理解他人的自觉。另一方面指共同的集体的关怀。这种词源学的解释基本揭示了公共利益作为一种精神的伦理学理论与实践的含义。
德国学者洛厚德在19世纪末提出了“地域基础理论”标准。由于“地域基础理论”过于强调地域的区分，显得过于狭隘了，没有考虑在这一地区之外的人也可能会受到此地域的利益。之后，德国学者纽曼提出了“不确定多数人标准”。以不确定的多数人的利益作为公益之基础，这种建立在受益人多寡之上的判断标准符合少数服从多数的民主理念。“不确定多数人标准”因此也成为一种被广泛承认的标准。但是，多数必须以范围确定为前提，不确定怎么会有多数？同时，如果仅仅以人数的多寡来决策，难以考虑到少数弱势群体的利益，可能会造成多数人对少数人的暴政。
（二）“利益”的语义
在西方，利益（interest）一词来源于拉丁文interesse，原义是夹在中间，后来引申为在非报酬性的东西和事件中包含着某些报酬性的成分。古希腊的智者普罗塔哥拉的学说中，具有明显的功利主义原则，而幸福派的伊壁鸠鲁则明确地把正义与利益联系在一起。霍尔巴赫认为，利益就只是我们每个人看作是对自己的幸福所不可缺少的东西；而庞德把利益规定为人们个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望；因而在安排各种人们关系和行为时要将其估计进去。我国学者郭道晖教授认为：“利益，指能满足人们物质或精神需要的事物”。
在各种不同的学说中，普遍承认的一点是利益是对主体与客体的关系的一种价值判断，并且对于不同时间，不同的人而言，其标准也是不一样的，每个人所处的时代、思想意识的喜恶会导致对利益的标准难以确定。
（三）“公共利益”的语义
公共利益是一个不确定的法律概念，具有主观性与时代性。它的含义复杂易变，结果难以测量，导致人们对它的理解常有分歧。在许多中外学者看来，提出一个能被普遍接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的，尤其是不可能用实质性的语句去为公共利益下定义。
边沁认为:“公共利益”不是什么独立于个人利益的特殊利益而是一个社会中所有的人的个人利益之和。国家的目的就是最大程度地促进公共利益,实现社会“最大多数人的最大幸福”。美国学者博登海默认为:公共利益“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限”。也就是说在对每个人的自由权保护的同时注重保障一种社会权。英国学者哈耶克则把其定义为一种抽象的秩序，它以一个整体的形式存在,不指向任何特定的具体目标,而是仅仅提供最佳渠道,使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。这些定义都没有提出一个精确的概念，但提供了不同的思考公共利益的角度。
二、公共利益的法义界定
纵观我国立法，虽有诸多法条引入“公共利益”这一术语。如《宪法》第10条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；《宪法》第13条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收者征用并给予补偿；《物权法》第7条：物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益；《物权法》第42条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但是却极少有对其进行概念界定的，即使有也不甚具体，更不能成为一个标准。初始引入这一概念就是为了使其作为一个兜底条款，从而弥补立法的滞后性，保证其稳定性和可操作性。同时，它的抽象性、概括性特点，使我们很难对其内涵做一个明确的表述；而它的主观性、多样性、开放性、发展性的特点，也使我们试图从外延上穷尽列举的努力成为徒劳。
但是，行政法律法规又需要对一些基本公共利益进行列举。与人民利益直接相关的公共利益以法律条文的形式固定下来，有利于对政府征收等行为进行直接的约束，在发生纠纷时也有利于法院直接进行参照，提高行政和司法的效率。同时，法律规定也要保持一定的开放性，在定义的公共利益的内容之外，为司法机关保留一定的裁量余地。毕竟法律不可能清晰地度量出公共利益的一切内容，保持适度的抽象性和开放性，也是适应时代变迁和环境变化的需要。
三、中外对公共利益的界定比较
世界上许多国家、地区都在立法中试图来更好地界定公共利益，通常使用的是列举或是概括的方法。日本《土地收用法》第3条用了列举的方法在35个大项中列明19种具有公共利益性质的事业可以予以征收；韩国《土地征收法》第2条也对公益事业进行了列举。还有一些国家和地区采取了列举加概括的方法，这样既把一些比较清楚、能够达成共识的公共利益种类用了列举来方便使用，同时也克服了列举的有限性，用概括作了“兜底条款”的作用。
美国对公共利益的界定比较特别，由人民代表来决定。因为他们才是“公共利益”的受益者。美国法院让民选代表组成的议会，在一系列的讨论研究争辩之中，在公共利益与非公共利益之间确定一个相对稳定的公共征用制度，由于这种过程的民主使得公共使用的含义得到了理性的，极具说服力的说明和运用。而法国公用征收的三个基本要件：(1)存在合法认定的公共需要；(2)公平补偿；(3)补偿必须事先支付。法国在整个征用过程中都十分注意公众参与的引入，对外公告程序贯穿于整个征收的过程，除涉及国家秘密事项外，每一环节所收集和调查的情况均向社会公开，接受公众监督。
我国在“公共利益”的概念上和其他国家存在明显的差别，没有形成确定性的、并为国民所普遍认可的内容。由此比较可见，我国作为成文法国家首先应该完善立法，以此限制行政机关的自由裁量权。可以采用总括加列举加反向排除的方法。对公共利益的基本要素做概括描述，以真正实现正义和保护私权为基本精神，为行政机关在必要时通过自由裁量界定公共利益提供标准和尺度。再次应当尽可能地列举公共利益的事项范围。在列举条款之后，也设置一个兜底条款作补充性规定。以起补充作用，也使行政机关能够使用自由裁量权。最后应当对不属于公共利益范畴的经常容易出现为少数人谋私利的情况进行反向排除。比如为营利性的措施，增加政府财政收入的措施不能认定为公共利益。
我国目前是由行政机关主导公共利益的界定。行政机关对于是否符合公共利益的标准拥着有话语霸权。由此必须实现权力的分立与制衡。行政机关在行使自由裁量要严格遵守法律，保障相对人的实体与程序的权利。另外应当设置听证程序听取当事人的意见表达，把行政听证活动需要真正落到实处，对听证结果充分尊重，并以此去推动公众就公共利益达成广泛共识。最后司法程序也是必不可少的。应当充分保障相对人提起诉讼的权利，每个人都必须被赋予诉诸法律、通过司法途径获得最后救济的权利。
四、结语
对于“公共利益”这一概念而言，其作为不确定法律概念而存在，自有其合理性与必要性，但在法律具体适用时，仍须确定到底哪些情况与事项属于公共利益，也就是说，公共利益的范围仍须予以确定化。这样，对于公共利益这一概念本身而言，就产生了在可能的范围予以明确的必要。公共利益范围的确定是提高行政与司法效率之需要，是保证公正适用法律、维护公民权利的需要。
公共利益应成为一个法律体系中的具体法律概念，体现在不同的法律规范之中，具体指涉的权利义务关系也不同。这样才能获得确定的法律涵义，从而破解公共利益的虚幻之谜，在法律中深根发芽、枝繁叶茂，在多元化的社会中发挥利益和价值整合功能。
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