作者：曹宏苓
《国际观察》 2001年06期
1997年7月欧盟委员会提出《2000年议程》，其中关于新千年共同农业政策改革方案在次年11月的农业理事会上获得认可。农业理事会认为，开始于1992年的共同农业政策改革不仅应当进一步继续下去，而且应当加快改革步伐，并坚信“欧洲农业模式”的合理性。
一、新千年欧盟农业政策改革方向
《2000年议程》中提出建立“欧洲农业模式”。所谓“欧洲农业模式”(The European Model of Agriculture)就是将“共同农业政策”转型为“共同农业和乡村发展政策”(Common Agricultural andRural Policy for Europe)，其内容主要包括：
1.要建成具有国际竞争力的农业部门，它要能逐步面对世界市场，而毋需政府补贴。为此欧盟需要在新千年中进一步减少政府对农业的支持，强调市场机制作用。采取的主要措施是：第一，减少市场价格支持。在1992年改革的基础上，再进一步将谷物干预价格降低20%；牛肉在为期3年的时间内价格再降低30%；牛油与脱脂奶粉价格在4年中降低15%；第二，逐步改变对农民的直接支付形式。1992年农业政策改革的最大特点是将过去的市场价格支持部分转变为对农民的直接支付，这种直接支付有助于控制生产，如通过对生产谷物的农户实行准强制性土地休耕，即对愿意休耕土地，而且休耕率达标的农户进行直接补偿，以鼓励农民减少耕地面积，控制产量；对牛肉、牛奶生产的农户实行生产配额，对产量控制在配额范围内的农户给予直接的奖金支付。而在《2000年议程》中，虽然仍保持对农民的直接补偿性支付，但其支付形式将逐步由生产控制型向服务型转移。第三，消除谷物出口补贴。（注：Alan Swinbank:EU Agriculture,Agenda 2000 and the WTO Commitments,The World Economy,No.1,1999,Blackwell Publisher.）
2.实现农业多种经营。提出农村的富裕不能单靠农产品生产，而是要寻找能维持农村活力与积极性的活动，以此来增加或维持农村就业。在此“欧洲农业模式”提出“乡村发展”的新概念。
早在70年代中期，欧共体也曾提及乡村发展，但那时的乡村发展就仅指农业发展；70年代末—80年代乡村地区成为欠发达地区的代名词，欧共体对欠发达地区的社会经济发展进行干预，建立结构基金。这一时期欧共体对乡村发展的概念一直没有发生根本性的变化。《2000年议程》赋予乡村发展以全新的概念：乡村发展包括农业发展，但它比农业发展有更广泛的含义，它包括农业发展援助和乡村服务两部分。
3.使乡村为大众提供更多的高质量产品和良好的环境。40年来，共同农业政策侧重于保障农产品供给和保证农民收入，从未在提高质量和增加产品差异性方面进行干预。欧盟委员会已决定在这方面予以加强。
4.农民为社会提供服务（包括环境保护和乡村服务）而得到的报酬是合理的。欧盟将逐步把直接支付转变为对农民服务报酬的支付。
5.改变农业政策的复杂性。由于成员国具体情况的复杂性，成员国或地方，将有更多的决策和管理自由，使成员国、地区或地方自由决策与联盟评审、监督并存。
二、新千年改革动因
在新千年，欧盟加快农业改革步伐，构筑“欧洲农业模式”是一系列内外因素共同作用的结果。
1.内部压力
首先是农业预算压力。农业预算压力多少年来一直困扰欧盟。为干预市场价格，补贴农产品出口，农业方面的开支一直是欧盟财政的一大负担，而且由于利益分配不均，共同农业政策的改革问题多年来一直是欧盟内部矛盾的焦点之一。尤其是自80年代以后，随着一些新成员的加入，农业预算的压力越来越大。用于价格支持和出口补贴的农业预算是难以预测的，因为它受自然条件、世界市场价格的波动以及汇率波动的影响很大。自80年代以来，欧共体曾多次试图改革共同农业政策，降低预算压力。1980年共同农业政策开支占欧盟总支出的73%，而到1989年仍占66%。（注：David Colman and Deborah Roberts:Economics of CAP in Transition.Economics of the European Union.P.89）经过1992年的改革，欧盟将价格支持转变为对农民的直接支付，由于农民的可耕地数量和牲畜饲养配额量是固定的，农业开支的预测性显著提高。然而，农业预算额却依然居高不下，到1995年仍占欧盟总预算的一半以上（见表1）。因此减少农业财政支出，平衡成员国利益，仍是促成共同农业政策改革加速的重要因素之一。在《2000年议程》中，为使谷物生产者的收入稳定化，欧盟将考虑引入农业收入保险。由于保险主要是集被保险人的保险费建立保险基金，损失发生时的赔付实际是在被保险人之间分摊，因此，随着收入保险的引入，为保障市场供给和保证农民收入的市场稳定化支出在欧盟农业基金中的比重将有望缩小，最终将全部由保险基金所取代。环境文化景观和乡村发展支付将由欧盟中央和有关地区或地方财政共同筹资，因为这些地区和地方是该政策实施的最大获利者。因此随着改革的进行，欧盟农业财政预算过分庞大问题有望解决。
表1 欧盟农业预算变化 单位：百万埃居
1991
1992
1993
1994
1995
欧盟总预算53823
58857
65269
68355
76526
农业预算支付
34542
35000
38338
37532
39947
农业预算占欧
64.2
59.5
58.7
54.9
52.2
盟总预算比重
资料来源：European Economy,No.2,1999.P16
其次是消费者的压力。干预价格制度为保障农产品供给，保证农民收入发挥了重要作用，但它的负面效应必然是农产品（包括食品和农产品加工品）的高价损害了消费者的利益。以12种主要农产品在1986-1988年价格为计算基础，消费者为价格支持政策付出的代价每年是520亿埃居；1992年改革使谷物、油籽和牛肉价格下降，并引起世界市场价格的变化，到1995年消费者为价格支持而付出的代价虽有所下降，但仍达430亿埃居。（注：European Communities:Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe,European Economy.No.5,1997.）城市贫困家庭也因此不得不为保证富裕的大农场主收入付出代价。由于消费者对此并没有清醒的认识，代表消费者利益的议员们又不能象农业或农产品加工业的议员们那样能在农业政策谈判中发挥作用。因此相对而言，消费者的不满对欧盟并没有太大的压力。
再次是环境的压力。60年代以后随着农业生产的大发展，农业生产对环境的不利影响越来越显著。无机肥的使用使河流、湖泊的硝酸盐、磷酸盐含量增高；为增加耕地面积而砍伐森林、树木，其结果不仅造成水土流失，而且破坏了野生动物的栖息地。大量使用杀虫剂和除草剂所造成有毒食物链对野生动物造成致命的打击；对沼泽地的改造，破坏了鸟类、昆虫、两栖类动物的栖息地。尤其在一些边远地区，环境的恶化导致人们的向外迁移。而这一切在很大程度上是由于农民的生产积极性提高所致，而农民的积极性又是欧盟的价格政策刺激的结果。在80年代以前，欧共体的共同农业政策很少提及农业对环境的影响。1984年《共同农业政策展望》提及共同农业政策需要更多地包含环境政策，认为需要采取措施对农村环境的破坏加以限制，必须将由污染者承担费用的原则运用到农业生产之中。然而90年代以前，共同农业政策中的环境保护内容是非常有限的。1992年的改革中加强了这方面的内容，但将环保作为欧盟共同农业政策体系的重要组成部分之一还是前所未有的。
2.外部压力
外部压力主要来自多边贸易谈判。在诸多因素中，该因素对共同农业政策进行深刻、系统改革的推进作用最大。
60年代以前，农产品一直被作为初级产品而未被有效地列入关贸总协定“自由贸易体系”60年代中期，随着欧洲农产品共同市场的建成，欧共体农业生产率上升，自给率提高，出口量增加。而共同农业政策从一开始就表现出浓厚的贸易保护主义色彩。肯尼迪回合和东京回合期间，美国曾试图要对农产品大幅度减税，提高农产品贸易自由化，但都因遭到欧共体的抵制而最终收效甚微。
进入80年代以后美欧贸易战愈演愈烈，在竞争激烈的农产品市场，美欧政府给予农业的生产补贴和出口补贴不仅造成两败俱伤，而且还损害了其他农产品出口国与地区的利益，世界农产品市场的紊乱、分歧，充满火药味的竞争触发了乌拉圭回合农产品贸易谈判。
农产品贸易谈判是乌拉圭回合中最为艰难的，经过8年的艰难谈判，在美国与凯恩斯集团的压力下，欧盟不得不在农产品贸易协定上作出承诺。为履行乌拉圭回合承诺，欧盟内部达成共识，开始了1992年的共同农业政策改革。
在以后的6年中，欧盟基本履行了乌拉圭回合承诺，尤其是市场准入和控制国内总支持额的承诺履行得较好。但是，在新千年，欧盟共同农业政策对乌拉圭回合承诺的回旋余地已越来越小。
首先，就欧盟对农业的支持而言，根据多边农产品贸易协定，政府对农业的支持分为“绿色补贴”和“黄色补贴”。所谓“绿色补贴”是指不会造成或只会造成微弱的贸易扭曲的政府补贴。这是乌拉圭回合不加限制，允许各成员采用的补贴。所谓“黄色补贴”是指会造成较严重的贸易扭曲的政府补贴，协议允许各成员向国内农业生产者提供这种黄色支持补贴，但必须谨慎使用，必须明确最高总支持额。1995-1996年度，欧盟农业总支持最高承诺额为789亿埃居，而实际内部总支持额只有475亿埃居。说明还有40%的支持承诺额未被使用（注：Stefan Tangermann:Europe's Agricultural Policies and the Millennium Round.The World Economy,No.9,1999.Blackwell Publisher.）。那么为什么在此情况下还要加快改革步伐呢？实际上，乌拉圭回合是欧美相互妥协的产物。在多边农业协定第6条和第5a条中，例外地允许欧盟使用“蓝色补贴”，也就是对欧盟1992年共同农业政策改革把价格支持转变为直接支付采取容忍的态度，不加约束，也不计入欧盟的总支持额。根据协议第13条“和平条款”，这种“不加约束”可持续到2003年（注：European Communities:Towards a CommonAgricultural and Rural Policy for Europe,European Economy.No.5,1997.）。然而，如果我们将欧盟对农民现有的直接支持也计入总支持额的话，欧盟对农业的总支持额早已超出了承诺。目前WTO正在对欧盟这种直接支付的合法性进行研究。根据美国《1996年农业法案》，美国正在试图消除各种扭曲贸易的农业支持。在千年回合中，“黄色补贴”和欧盟对农民的直接支付都可能受到挑战。因此欧盟不得不在新世纪初对共同农业政策进行“脱胎换骨”的改革。“欧洲农业模式”把对农民的直接补偿性支付形式逐步由生产控制型向服务型转移，正是将“黄色补贴”和“蓝色补贴”转变为“绿色补贴”的行动计划。
其次，在消除贸易壁垒方面，欧盟对乌拉圭回合的的承诺是在6年内将关税降低36%，而根据传统比率，谷物的入门价格最高不超过干预价格的155%，即进口谷物的税后价格最高不超过干预价格的155%。这样，1992年以来随着干预价格与关税的同时降低，欧盟的回旋余地也不多了。如表2所示，在90年代中期，小麦的最高关税承诺与实际关税之间还有明显的回旋余地，但随着干预价格的进一步降低，到2000年，如果世界小麦价格低于1998年的水平，欧盟已不能依靠关税来保护内部市场了。
表2 欧盟小麦关税：实际应用关税与承诺最高关税约束[4]
再次，就出口补贴而言，在乌拉圭回合谈判中，美国曾要求在10年内全部取消出口补贴，但遭到欧盟抵制。如今随着干预价格和关税的下降，如表3所示，如果世界黄油价格低于1998年的水平，到2000年欧盟黄油关税已低于黄油出口补贴，如果这样发展下去欧盟农民则可接受高额补贴出口后，再付出相对较低的关税返销欧盟市场，出现所谓“环型贸易”(Circular trade)，从而破坏欧盟对内部市场的管理。
因此“欧洲农业模式”强调提高农产品质量，增强农业的国际竞争力，使农业能面对竞争激烈的国际市场而毋需政府支持，这是欧盟农业在新千年能立于不败之地的关键。
表3 欧盟黄油最高关税约束与出口补贴[4]
3.欧盟扩大的压力
在新千年，6个中东欧国家有望加入欧盟。新成员的进入也是欧盟必须加快共同农业政策改革的重要原因之一。
农业在这些未来的新成员国内经济中一直占有重要地位（占其总就业的20%和国家产值的8%）。中东欧国家的加入将使欧盟在现有的7700万公顷耕地的基础上，再增加55%，欧盟扩大还使农业劳动力倍增，而扩大给欧盟增加的1.05亿消费者的支付能力只有欧盟平均水平的1/3。（注：S.E.Frandsen,H.G.Jensen and P.M.Vanzetti:Expanding'Fortress Europe':Agricultural Trade and Welfare Implications of European Enlargement for non-member Regions,The World Economy,No.3,2000.Blackwell Publisher.）因此对欧盟农产品市场的扩大效应是非常有限的。
目前，这些中东欧国家的边境保护水平（关税与政府支持水平）明显低于欧盟。因此这就把欧盟推入了一个两难境地：如果中东欧国家加入欧盟后和欧盟统一对外农产品关税，就会使新成员的对外关税高于原有水平，这是违反WTO第24款规则的；如果欧盟不违背WTO规则，允许中东欧新成员采用原有关税，那么为防止外部国家利用新成员为跳板进入欧盟市场，就必须对新成员采用原产地规则，这又有悖于欧盟内部农产品市场的一贯规则。
同时，如果中东欧国家加入欧盟后，新成员要求与老成员同等待遇，使农民也能根据可耕地面积和牲畜配额获得直接支付和资金，就势必加重欧盟财政负担，因此只有减少边境保护，逐步将单独由欧盟财政对农民直接支付转变为欧盟以及成员国、地区、地方财政对环境与乡村发展的共同支付才能应付扩大后的新形势。
将共同农业政策转向共同农业和乡村发展政策，不失为解决共同农业政策内外矛盾的一贴良药。降低干预价格、取消谷物出口补贴、引入收入保险有利于增强欧盟农业的市场导向化、增强农民的市场适应力；降低干预价格在增加欧盟内部市场消费的同时，减少消费者损失，有利于提高消费者满意度；将控制农业生产和环境保护、乡村社会经济发展、农村人口就业、农民收入保障加以综合治理能产生多重经济效益。
但是，政策改革的难度不可小视，在短期内其效果也难以显现。首先，在欧盟，几乎所有的农民都拥护原有的直接支付政策，该政策的应用确实给农民带来了好处，因为即使市场价格急剧下跌，农民通过直接支付，还是能保证农业收入的稳定。因此在改变支付形式的过程中将肯定受到农民的反对，需要有一个逐步承受过程。因此在短期内完全取消现有形式的直接支付是困难的。在1999年8月欧盟所提出的WTO新千年谈判方案中，仍不得不坚持保留直接支付，并要求延长“和平条款”的期限。其次，转型中虽然减轻了消费者的损失，减轻了欧盟农业预算负担，但环境保护和乡村发展的经费支出部分使用地方或地区财政，这必然增加相应区域纳税人的负担，这是否会产生新的社会矛盾？再次，外部矛盾也难以在短期内解决。因为目前欧盟虽然取消了谷物的出口补贴，大大缓解长期以来困扰欧美的谷物贸易矛盾，但其尚未就消除猪和家禽等畜产品的边境保护、取消牛奶、奶制品和糖的价格支持以及取消“蓝色补贴”列出具体时间表。近来，凯恩斯集团、一些拉美发展中国家均已对发达国家，尤其是欧盟继续保持农产品政府支持措施表示不满。因此可以预见，在新一轮的WTO谈判中这些问题将取代谷物出口补贴矛盾而成为谈判的焦点。最后，共同农业和乡村发展政策是一项系统工程，其中的各个部分相互关联。如果环境与文化景观政策实施不好，则对乡村服务的实现造成障碍；而农业发展服务又直接关系到市场稳定化。市场稳定化、乡村发展关系到农村人口的保持，也直接关系到欧盟整体社会的稳定与经济一体化目标的实现。系统工程的实施，需要长时间的摸索和磨合。新千年欧盟农业政策改革前景是光明的，但道路是曲折的。
作者介绍：曹宏苓 上海外国语大学国际经济贸易与管理学院 邮编：200083