来源：全国教育科学规划领导小组办公室 发表时间：2012-05-21 阅读次数：45223 作者：马陆亭
编者按：全国教育科学“十一五”规划教育部重点课题 “我国‘现代大学制度’建设的创新方向与体系架构研究”（DIA050141）成果《由体系和制度入手改革高等教育人才培养模式》，发表于《华中师范大学学报》2010年第6期，《新华文摘》2011年第7期转载。
【摘要】本文结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，分析了我国高等教育人才培养模式的不足，认为深层次原因是高等学校体系和制度的不完善。在高等教育变迁、办学模式多样化对人才培养模式影响分析的基础上，提出了由体系和制度入手解决创新人才培养问题的若干政策建议。
【关键词】规划纲要；高等教育；人才培养模式；高等学校体系；现代学校制度
【作者简介】马陆亭，教育部教育发展研究中心高等教育研究室主任、研究员，北京航空航天大学博士生导师。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提高质量是未来教育改革发展的核心任务，并特别关注人才培养模式创新。学校是教育质量的责任保证者，而质量的标准是多元的。因此，我们今后需要加强高等学校的体系建设，促进人才培养体系与社会需求结构相适应，从制度上保证不同类型学校的特色和卓越发展，保证人才辈出。
一、创新人才贫乏的深层次原因是高等学校体系和制度的不完善
1．体系建设存在的问题
（1）逐步显现的重点学校建设模式的不足
新中国成立以来，高等学校由重点建设开始，逐步形成了目前的分层办学格局。如在教育部门所流行的“环形图”理论，即中心是北京大学、清华大学，由内到外依次环绕着985工程建设大学、设有研究生院大学、211工程建设大学、中央部门直属高校、博士授予大学、硕士授予高校、普通本科高校、职业技术学院。每所学校有意无意地将自己向研究型大学、教学科研型大学、教学型院校对应。但是，这种模式未能有效解决人才培养的多样化问题，高校升格冲动屡禁不止。
——重点学校建设模式适用面的局限性。新中国是在“一穷二白”的基础上建设起来的，缺乏管理高等学校的经验，对有限的资源利用更是十分地珍惜。因此我们在高等教育的发展过程中形成了集中力量、重点建设一批高等学校的思想。如1950年6月，周恩来总理在全国高等教育会议上提出了整顿大学、形成重点体制的方针。1954-1981年我国确立及恢复96所高等学校为全国重点高校，1984-1985年经国务院批准将十多所高校列为国家重点建设项目，“八五”期间提出的211工程建设项目，1998年后实施了985工程建设项目，后来还陆续实施了高等职业教育示范校建设等。
集中财力物力，重点建设一批高等学校及学科，具有迅速动员社会资源、促进高等教育发展、并使高等教育主动按照国家计划和需要设置的优点，比较适合于经济发展水平及人均收入水平较低、高等教育规模较小、而又需要高等教育适当超前发展的情况。这种思想包含着重点建设学校对其它学校的示范带动作用，即在财力和经验都不够的条件下，先集中有限经费发展一批学校，积累一些办学经验，之后其它学校照此模式发展。
但是，随着社会及高等教育的进一步发展，重点建设的示范性开始显现不足。因为资源配置上的巨大差异，非重点建设学校无法去学；并且由于由此形成的好的办学模式标准单一，社会多样化的需求难以得到全面满足。
——分层办学无力解决的问题。在强大的行政主导资源配置方式的参与下，分层办学无助于以下问题的解决。
首先，不能解决高等学校办学目标的拔高问题。分层本身就带有高低的价值判断。随着国家“985工程”、“211工程”的成功实施，在具体的功利面前一些条件并不具备的学校纷纷提出了向一流大学、研究型大学迈进的目标，忽视了教学和人才培养，学校追求升格、办学模式单一现象难以改善。
其次，专门学院的办学特色不便保持。建国初我国政府在接管和改造旧的高等学校体系后，通过院系调整等措施建立起了一大批专门学院，以其培养人才的有效针对性有力地促进了当时的社会主义建设。近十年来，随着一些专业性很强的原行业部委院校在体制改革中划归地方为主管理，以及一批高等学校向综合性的迈进，专门学院的特色在逐步丧失，学校传统的优势学科有被削弱的危险。
第三，不利于高校毕业生下基层。中国高等学校传统上是面向大区设置的，存在着按省分布不均和集中于大中型城市的现象。资源配置的不平衡使得毕业生的就业流向集中加剧。
（2）高等教育规模进一步膨胀的隐患
毛入学率是反映高等教育发展程度的一项重要指标。1998年我国高等教育毛入学率为9.8%，2009年已达到24.2%， 2020年将达到40%。在原有体系和发展思路下规模的迅速膨胀，将加剧高等教育面临的挑战。
从国内情况看，普通高等学校毕业生即期就业率近年来一直徘徊在70%左右，当然这里有社会需求结构和人才培养模式两方面的原因，但不管怎么说该数据都偏低。因为高等教育的规模总量已经上来，高校毕业生在社会新增劳动力岗位中所占的份额比例已经很大，过低的就业率显示着社会就业负担的加重。另外，在高等学校扩招的过程中，绝大多数的增量由地方高校、特别是高等教育的低端高校承担，他们的办学条件普遍比较薄弱，地方高校的平均生均财政投入只有中央部门所属高校的一半左右，质量问题由此产生。
从国际上看，高等教育的快速发展后，有可能产生一定的社会动荡，需要稳定一段时期做好自身的调整工作。如“从20世纪50年代后期至70年代早期，西方各国先后经历了高等教育发展的‘黄金时期’”[1]，但之后都出现了一个稳定期。如日本学者金子元久和天野郁夫的研究均认为[2]，日本1960-1975年为高等教育的高速扩招期，1975-1990年为停滞期。1955、1960、1965、1970、1975、1990年度高等教育毛入学率分别为10.1%、10.3%、16.9%、23.9%、38.9%、36.7%（不包括专门学校学生）。在高速扩招期，不断有学潮发生，如在1969年7月的学潮旺盛期，学生占领并封锁校园，占总数20%的大学发生学潮或学生暴乱。
2．制度建设方面呈现的问题
2006年底，温总理在与大学校长、教育专家座谈时谈及钱学森之问时表示“这是我非常焦虑的一个问题” 。此后，温总理在多次谈话中均提及这一命题。
（1）专家观点举例
海外著名学者丘成桐在谈及中国高等教育体系亟待解决的问题时指出[3]：缺乏富有创造力的年轻学术领袖；评审制度不健全，形成错综复杂的学术界政治，或貌似客观的数量标准；资深学者行政任务繁重，官本位思想作祟。
教育法学专家劳凯生认为：“政府与高等学校的关系仍具有计划经济体制的色彩，高等学校相对于政府的依附性仍然是这对关系的主要特征，高等学校的实际地位还没有得到实质性的改变” [4]；“高等学校的学术权力是高等学校为实现自身功能而必须具有的一项自主办学权力，为保证高等学校中的教育、学习和研究活动的创造性而设置，不同于高等学校的其他办学权力” [5]。
著名比较高等教育专家王英杰认为[6]：学术权力被不断挤压，行政管理者成为大学的雇主和主宰，大学日益成为一个官僚化的机构。少数握有行政权力的教师或者说占据教师资源的行政管理者的权力寻租现象，败坏和腐蚀了传统的学院文化。
厦门大学副校长邬大光认为[7]：我国现代大学制度的缺失，在本质上是大学理念的缺失；现代大学制度构建的迷茫，其实是大学理念的迷茫。南京农业大学教授龚怡祖认为[8]：“在企业里，是资本决定制度，制度决定技术；在大学里，是价值决定理念，理念决定制度。什么样的价值在大学占上风，就会有什么样的大学制度和学术”；“一部分双肩挑人员更是利用官学一体的特殊身份和有利地形，强占科学研究与学术资助的公共资源，不但破坏了学术竞争的公平公正原则，而且阻碍了真正的学术研究活动”。北京大学党委书记闵维方认为[9]：创建世界一流大学必须以广阔的世界眼光和开放的心态，参与国际交流与竞争，需要营造宽松活跃的学术氛围。
（2）问题成因：资源型社会
当今社会是一个资源型社会，资源是有限的，而行政掌握着巨大的资源。从国际看，资源高于一切，华尔街可以“绑架”美国政府，金融危机全球买单，海湾战争的背后是能源。从国内看，科学发展观第一要务是发展，而发展离不开对资源的依赖。这就是为什么房价那么高可还在涨，垄断企业定价那么高可还说亏损，电视台黄金时段广告要竞标，行业间的收入差距那么大，资源成为社会的主宰。
资源不仅仅是物质资源。资本有经济资本、文化资本和社会关系资本三种，它们不直接等同但具有交换性。这也就是为什么一个贫苦家庭的孩子可以通过学习而改变生存环境，某地政府明码奖励考上中央和省级政府公务员者。资源永远是短缺的，因此才有社会对资源的依赖。大家都渴望拥有和扩大资源，以增加自己的资源交换能力。政府要有调控功能，因此行政需要掌握一定的资源，权力演变为资源。
教育是社会的组成部分，大学已走出象牙塔，也都受制于资源。高等学校越来越大，追求升格，外延扩展隐含着资源的增加。教师角逐行政位置，一方面说时间被挤占，另一方面还希望得到，因为可以扩大资源。教授被称为“老板”，经费、课题、招生权均是资源。拥有其它资源的成功人士来学校镀金，扩大了学校教育资源的交换能力。各种评审、称号、头衔、名誉等都潜在着资源，因此也成为大家角逐的对象。
（3）政府的应对
对于所存在的问题政府并不是不清楚，关键是怎么解决这些问题。借用温总理在2009年9月4日在北京35中听课后所指出：对于创造性人才培养“应该说，我们早就看到了这些问题，并且一直在强调素质教育。但是为什么成效还不够明显？”[10]
其实，中央政府很明白改革的方向，并长期不懈地为之努力。那就是：转变政府职能，政府宏观管理、学校面向社会自主办学。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权”； 1986年国务院颁布的《高等教育管理职责暂行规定》，用法规的形式从八个方面扩大了高等学校自主办学的权限；1993年3月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出要“逐步建立政府宏观管理、学校自主办学的体制”；1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》，规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学”。
政府是国家的，代表着公共利益。但是，政府又是具体的，由不同的部门和人组成，他们会有自身的局部或个人利益。国家教育行政学院学者通过指数评价分析，认为从1995年到2005年学术权力在政府与高校之间的下放程度指数仅从0.611变为0.615[11]，变化很小。
一方面政府知道改革的方向，另一方面改革的成效又不显著，笔者认为这种现象与这些年专项经费的增加有关。政府的不同部门需要有工作“抓手”，行政手段又在不断减少，因此项目、评估、评奖、称号等就成为工作的重要组成，应付评审和争取这些资源也就成为学校或教师心中的大事。政府职能转变了，但宏观管理没有做到，学校依然依附着政府。
二、高等教育变迁与人才培养模式的变化
当前，世界各国的高等教育都有一个复杂的结构，其形成是一个历史的发展过程，不同高校的人才培养模式不同。我们需要从这些繁杂纷乱的多样化体系发现本质的东西。
1．世界范围内高等教育的变迁
大学，古老而常新。根据《不列颠百科全书》记载[12]：全世界1520年之前创办的、名称不变、功能不变的现存机构有75个，其中61个是大学。美国现代著名比较高等教育学者阿特巴赫（Philip G.Altbach）认为：毫不夸张地说，世界上所有的大学都起源于中世纪欧洲大学模式，源于巴黎大学模式。但是，现代大学与传统大学又很不一样。
（1）高等学校的发展
先看传统大学模式的演变。法国的巴黎大学是最早的中世纪大学，教师按行会模式聚集在一起招收学生。稍后英国的牛津、剑桥大学在学院制模式上做出了积极的探索，学生与教师学习、讨论、生活在一起，在教授“烟斗的熏陶下”成为绅士。1810年，德国创立的柏林大学提出教学与研究相结合，初步确立了近代大学的人才培养模式。美国在学习了英国和德国的模式后，催发出高等教育的社会服务功能，产生了现代密集研究型大学。目前，我们所追求的 “一流大学”，参照模式就是美国的研究型大学。
再看应用型高校的发展。在世界高等教育多样化过程中，应用型高等教育机构产生、壮大与完善最具活力。分散治理的美国，逐步建立起了适应市场需求的多样化高等学校体系；强调等级的英国，出现了多科技术大学、城市大学与牛津和剑桥等著名古典大学及新大学的共同繁荣；崇尚理性的德国，通过大学与高等专业学院（Fachhochschulen)两种模式的并进发展，为其制造精致产品的产业界持续注入经久不衰的创造力和实现力；浪漫情怀的法国，更是走了一条与其它工业化国家完全不同的道路，培养高级应用人才的工程师学校其社会地位甚至超过了综合大学；与我们同属东方的日本，第二次世界大战前曾出现过一批专门学校，战后被改编为新制大学，废除了专门学校制度，但在上世纪七十年代后又重新出现了高级专门学校，说明了社会需求和市场的作用。
（2）高等学校学术本质的不变
大学（拉丁文Universitas）原意为社团、协会、组合或行会，直至14世纪才成为特指大学的专用词。它确切地显示出欧洲大学在其建立之初的组织形态：仿照职业行会组织起来，从事学术活动的特殊团体集合。
哈佛大学前校长普西(N.K.Pusey)教授指出[13]：“每一个较大规模的现代社会，无论它的政治、经济或宗教制度是什么类型的，都需要建立一个机构来传递深奥的知识，分析批判现存的知识，并探索新的学问领域。换言之，凡是需要人们进行理智分析、鉴别、阐述或关注的地方，那里就会有大学”。
从组织功能看，大学的社会作用是创造和传播知识。因此，学术是大学的根本所在。专业性成为大学工作的基本特征，即在大学里所处理的知识是专业性的知识，是必须经过专门训练的人才能处理的知识。学术发展离不开自由的学术批判，有助于激发创新活力的“学术自由、教授治校”是西方大学制度不变的内涵。
（3）高等学校的变化方面
大学生存环境的变化，主要是市场和政府的影响的加大。尽管不少大学领导人奢望大学独立于社会和政府，但是高等教育毕竟植根于社会经济发展的土壤，并服务于后者。学生规模急速膨胀、社会需求日趋多样、教育成本持续上扬、办学经费出现短缺，外界开始审视高等教育的质量、效率和社会适应性，高校也开始关注自身的特色、水平和经费使用效益。
大学内涵的变化，体现在多个方面。包括从世界性的大学到地方性的高校、从培养社会精英到培养专业和岗位精英、从单一的大学模式到多样化的高校模式、从简单组织到复杂组织等。
（4）从国家层面看“向体系发展”
发达国家在高等教育发展中是很注重高等学校的体系建设的，尽管他们奉行着自由主义的市场经济体制原则。体系建设得好，高等教育与社会的匹配性就强，高等教育自身的发展也就更稳定。一些典型国家的历程值得我们深入地研究与思考。
美国是世界上最早实现高等教育大众化的国家，1950年高等教育毛入学率即达到14.3%，需关注的是，其通过之前的赠地学院和之后的社区学院大大拓展了传统大学的职能，1960年开始实施的《加州高等教育总体规划》赋予大学、州立大学、社区学院不同使命，更是进一步做好了向普及化发展的准备。
英国历史悠久的古典大学、创建于工业革命时期的城市大学、创建于二十世纪六十年代的新大学、以及1992年由多科技术学院升格的多科技术大学发展脉络清晰。1970年、1990年高等教育毛入学率分别为14.1%和29.1%，在发达国家中并不高，之后才开始了更大幅度地发展，因此英国高校的动荡较少。2003年，英国政府提出至2010年逐步实现18-30岁年龄组50％接受高等教育的公共目标，但争议也一直存在。例如，笔者当时曾经接待过其“影子内阁”的教育部长，他对此不以为然，认为高等教育规模应该与产业需求相适应。2009年，受金融危机的影响英国政府已开始削减起高等教育扩招计划，创新、大学与技能部大臣约翰.德纳姆在致英格兰高等教育拨款委员会的信函中曾明确[14]：“在2010年前，任何进行扩招的大学，其当年和今后的奖学金拨款将全部被收回”。
笔者2007、2008年两次访问瑞士，对其教育“特色鲜明，精致设计，注重协商，不空洞追高，注重追求体系的卓越”的体会非常深刻。其5A类第三级教育机构由10所州立大学，2所联邦技术学院和8所应用科学大学（其中1所为私立）组成。州立大学守卫着古老大学的传统，是自治性组织，推崇学术自由，当中最古老的巴塞尔大学成立于1460年；联邦技术学院直接为国家的现代化发展和产业技术创新服务，主要接受国家资助，内部强调集中管理，创建于150年以前；近十几年来集中改造产生的应用科学大学则明显是德国Fachhochschulen的翻版，培养应用性人才，并主要为区域经济发展服务，按瑞士区域分布情况规划布局。它们的使命目标、人才培养、管理模式、经费来源等都有很大不同，在笔者看来体系设计的痕迹非常的明显。
2．办学模式决定教学模式
虽然教学方法影响人才培养质量，但是由于我国教学、考试的根本问题是太关注知识点，使学习成为知识点的强化和记忆，这时单纯地强调教学方法可能解决不了创新人才的培养问题。因为，中国人很聪明，几乎所有的教学方法在中国都有人总结和尝试过。办学模式是教学模式的上位问题，办学模式决定教学模式。因此，今后需着力解决的是办学模式。
（1）高等教育的多样化“多”在办学模式上
高等教育发展的历史是高等学校办学模式逐步多样化的历史，即高等教育的多样化是“多”在办学模式上。在这一过程中，事实上形成了两大类高校模式：一个重视学科性人才培养、另一个重视应用性人才培养。其中，应用型高等教育机构产生、壮大与完善最具活力。。如德国的高等专业学院（Fachhochschulen)要求其教师必须有五年行业工作实践经验，强调的是专业、岗位和综合技能，这样的高校其教学模式、办学模式与传统大学想一样都不可能，培养出的人才肯定也是不同的。因此，我们谈人才培养模式改革和创新人才的培养，首先要解决办学模式趋同的问题，促进高等学校多样化发展。
（2）每种办学模式都贵在做精做好
高等学校的办学模式贵在不同，贵在都能得到发展。
大众化教育阶段和精英教育阶段的本质区别不是培养不培养“精英”的问题，而是培养精英的多样化问题。多样化并不排斥精英，是精英范围、领域、数量的扩展。社会需要多种多样的创新人才。
古老的大学是探讨和传承高深学问的场所。既然是高深学问，必然是少数人才有资格出事的活动，并且这少数的人也必将是未来治国安邦之栋梁。高等教育是一种特权，关注的是塑造社会精英阶层的能力和人格。因此，在精英教育时代，高等教育的质量维度相对单一。
随着社会的发展，特别是工业化的实现，社会的需求逐渐多元起来，要求高等学校为各行各业培养人才。此时高等教育已融入整个社会，不能再专为原来单一的“精英”岗位服务，而要为社会各行各业培养高级专门人才。培养目标逐步多样化，培养着更广泛意义上的精英，包括所有经济和技术组织中的领军和骨干人才。精英的维度在扩大，不同精英的知识能力要求也各不相同，彼此不可替代。
因此，高等教育大众化阶段的每种办学模式都要做精做好，使多样性中的每一部分都得到充分发展，这样才能有质量和特色。在实践上需要充分鼓励各种各样的办学模式及与之相适应的教学模式，鼓励探索与创新，当然前提是高校有办学自主权。
（3）建设一流的高等学校体系
人才培养模式改革，需要将高等教育建设的重点由一流的学校转向一流的体系，以体系与社会的匹配性及体系内每所学校的卓越发展为标志。
高等学校的分类，按层次分可有“研究型大学、教学研究型大学、教学型学院”，关键是定位有序、提高质量；按类型分可有“学科性人才培养、应用性人才培养”，关键是导向明确、办出特色；按使命分可有“世界级大学、国家利益大学、地方性高校” ，关键是职能区分、政策促进；按组织和管理模式分可有“自治大学、社会公共部门大学、创业型大学、服务型大学” 关键是区别调控、提高效率。
每所学校要相应地去寻求自己的位置，确定自己的“层次、类型、使命” 定位特色。层次、类型、使命不同，组织模式和管理模式就不同，越是特点鲜明越能成就卓越
三、由体系和制度入手解决创新人才培养问题
发达国家在高等教育大众化的实现与完善期，先后完成了学术型大学和专门学院（或专业大学）的办学模式建构工作[15]。而我国对大众化门槛的迈入，是在比发达国家形势更复杂的情况下实现的：专门学院发展得比较完善，而大学模式尚不完善；在探究大学模式、制度的过程中，专门学院的模式特色又有所削弱。同时，现在学校的很多发展方面需要外界特别是政府贴标签认可、需要争抢资源，追求外在的东西多了，质量、创新、学问等内在的东西反而停留在了表面上。
1．高等教育发展政策的逻辑关系
人才培养的关键是需要有一个好的育人体系，需要广大教育工作者心无旁骛地去从事“教育”这个光辉的事业。因此，我国在实现了高等教育大众化目标后，向普及化迈进的步伐不能太急，要在高等教育体系建设及与之相对应的人才培养模式改革上做好准备，需要制度化地去建设这个体系。教育以育人为本，要提高质量和促进公平，政策的逻辑关系是：
（1）特色是质量和公平的具体要求
高等教育质量的保证离不开人才多样化的实现，而多样化是紧密地与特色联系在一起的。特色是“大众化”阶段高等教育质量有别于“精英”阶段的根本所在，也可以说是这一时期学校教育质量“高”的标志。同时，也只有适龄学生接受的是有不同特色的高等教育，才能更好地满足社会人才市场和个人个性特点的多样性需求，促进民生和公平。今后，中国高等教育必须克服同质化现象，在不同层次领域办出特色，争创一流。
因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确了“建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位”的要求，并提出“逐步实施高等学校分类入学考试”“建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔选拔的多元录取机制”、“建立动态调整机制，不断优化高等教育结构……重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”等具体内容。这些，均是提高高等教育质量的重要组成部分和纵深发展要求。
（2）制度是创新的保证
高等学校的根本任务是造就人才，包括学生和教师的专业发展。温总理多次提到的钱学森之问，“没有一所大学能够按照培养科学技术发明创造人才的模式去办学”是一个高度的否定概念，如果该命题成立，那必然是一个体制性问题，即创新人才贫乏的深层次原因在大学制度。因此，制度建设要为人才培养和学术创新服务，而有利于学术创新的制度必然能促进创新人才的培养。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》专设“建设现代学校制度”一章，要求“明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式避免千校一面。完善学校目标管理和绩效管理机制……克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，还进一步提出“落实和扩大学校办学自主权”、“探索教授治学的有效途径”、“尊重学术自由，营造宽松的学术环境”、“创新人才培养模式”、“探索建立高等学校理事会或董事会”、“创立高校与科研院所、行业、企业联合培养人才的新机制”等诸多亮点，不仅关乎提升科学研究水平、增强社会服务能力，更有助于提高人才培养质量。
2．政策的重点需适时由一流的学校转向一流的体系
加强体系建设就是要加强体系与社会的适应性，保证每所学校的质量，因此高等教育必将进入到一个强调特色的时代。
（1）尽快开展对高等学校分类体系的设计工作
如果将“创新”比喻为一个国家经济、社会发展的发动机的话，那么“应用”就是维持其良性运行的血液。对高等学校体系的结构设计要立足于不同高校的“使命”差异，并结合高等教育“两级管理”的体制模式进行。
政府要加强对高等学校发展的总体设计和分类指导工作，通过合理规划促进学校、学科和专业的特色发展和和谐发展。即通过规划的手段把发展的内驱力引向重特色、质量的内涵发展上来。在加强政府对高等教育宏观统筹的基础上，促进高等学校面向社会依法自主办学，提倡不同的办学理念和办学思路。
（2）关注每所学校的发展
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》已经承诺2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4%，与目前水平相比每年将会有上千亿元的增量。我们当然需要并有能力继续支持我们的一流大学和高水平大学建设，培养我们的拔尖创新人才。但我们还需拓展思路，布局整个体系，支持所有学校的特色发展。
结构是客观存在，分类是主观划定，高校科学定位是国家意志和学校传统结合的产物。政府需要考虑进一步转变职能，推进评价和拨款制度改革，增强学校的自我发展能力和特色水平；各高校需要思考自己的使命，在国家分类设计框架内，通过校内外公开的讨论、协商形成共识，加强自身的人才培养模式改革，不断提高质量和特色。
（3）关注不同学生的能力结构
高等教育从事的是高级专门人才培养的活动，学生成为专门人才的过程必须是一个严谨的过程，而这个严谨过程需要由结构严密的课程体系予以保证，需要平衡知识、技能和思维力等要素。这里涉及到通识教育思想和专业教育思想的具体运用。
笔者认为，在我国通识教育总体上要以专业教育为基础进行，有三个实施层次：一是在专业教育的基础上加一些公民道德教育，也包括一些与人合作和社会实践教育，这是所有高校都要做的；二是通过主辅修课程教学，在专业教育的基础上进行一些学科结构上的扩展，这是大多数学校要努力的方向；三是通过厚基础的教育，特别是文理贯通，拓展学生的思维方式，主要适用于那些不以本科教育为就业产品的大学。
如果把通识教育和专业教育极端地比作两极，那么一些高校可以更重视通识教育，而另外一些高校则可以更重视专业教育，但不能所有的高校都按一种教育思想来指导办学。在目前，我们既需要在一些综合大学实施文理贯通式的通识教育，也需要有一批单科性或多科性高校以专业教育思想为主来指导办学实践。否则，我们的就业市场就会更加集中，那样的高等教育从整体上说是不成功的。
（4）构建政府与高校新型关系
推进政校分开、管办分离、依法办学。首先把政府与高校的关系纳入依法治教的轨道上，然后政府对高校发展进行总体规划和分类指导，在此基础上政府对高校提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划、提供财政及政策支持、进行绩效评估，高校在宏观框架内实行自主办学。只有减少高校对行政的单方面依赖，高校才能真正实现自主办学、办出特色，否则必然千校一面。
建立以学科专业为主导的重点建设项目绩效评估拨款制度。自上世纪90年代以来，高等教育的专项资金增长得很快，除985工程、211工程、重点学科建设等项目外还有多种其他的高等教育建设项目，涉及资金总量达几百个亿。今后，可将它们整合为持续性的重点建设常规拨款，以学科专业为基础进行，但下拨后学校可打通使用。各学校确定自己的特色发展方向，经过竞争性评审后政府以合约的方式给予支持。这种模式将增强拨款的竞争性、扩大重点建设拨款的受益面，有助于提高学校的积极性和活力、促进学校的特色发展，最终提高了经费的使用效益。
3．以现代学校制度建设保证人才培养质量
高等学校不是政府机关，不能用行政管理模式管理学校。高校应该有办学自主权，但它不能超越社会而独立发展，政府也不可能放弃自己应有的责任。现代学校制度就是要探讨如何促进高等学校——这么一类有着独特使命的社会机构的有效发展，保证人才培养质量和学术创新。
（1）积极探索适合不同高校发展的管理模式
现代大学制度建设，应当有一定之规。如我们需要规范性地建立大学章程制度，通过程序把大学与政府、社会的关系及内部治理结构明确下来，不因人而异；需要在充分把握大学管理特点的基础上，探讨“党委领导、校长负责、教授治学”的分工实现机制，使得党委的领导权、校长的行政权和教授的学术权，彼此既不缺位、也不越位，实现教育家办学；需要探讨有效的理事会制度，既避免内部利益群体对大学事务的控制，又过滤掉一些外部对学校事务的非正常干扰，保障高等学校的自主权和促进整个教育体系的多样化。
同时，还需要探讨不同高校适宜的治理模式，需要在大的原则下探讨它们各自的自主办学、自我管理特点。如美国的公立大学分为宪法上独立法人的州立大学（constitutionally independent corporation）、公法人的州立大学（public corporation）和州政府机关的州立大学（agencies or instrumentalities）三类[16]；按照设立方式，英国大学有经由特许状设立、根据公司法注册成立和通过议会法案（Act of Parliament）设立三种类型，在有关高等学校的判例中，“对有的高等学校，法院要求它严格遵循自然正义原则，而对有的高等学校，法院却不要求其遵循自然正义原则”[17]。
不同高校的管理模式、政策应当有所不同。如世界级大学应当有更大的办学自主权，应加强基层学术组织建设和教授的管理参与，国家对它们的支持主要是政策和投入，政策甚至比投入更为重要。国家利益大学直接体现国家及其行业的利益，可以更多地采纳自上而下的管理模式，并加强产业界的管理参与，如构建有决策地位的大学理事会。地方性高校应加强省级政府统筹权和地方的管理参与，具体可在国家大的原则框架下以省级政府为主导制定进一步的分类指导、分类管理方案。
（2）重建高等学校基层学术组织的权利关系
基层学术组织是高等学校的基本组成单位。对于任何一所高校来说，与基层学术组织有关的制度安排都直接影响到学校的学术生产率。大学最早的模式是行会性组织，教授治校其实就是学者共同体模式。目前，大学都是巨型组织，要实施战略管理，学者共同体模式用在大学一级可能是不合适的。但是，教授需要得到尊重并有一定的决策权，“共同体”特性这一大学产生之初的形态绝对不能就此丧失而需要有一定的呈现形式，如可否把它降到院系一级实现。
大学的基层管理应以学术为主导，去行政化首先从基层开始。这样做一是可以减少动荡，在保证学校整体地位的前提下回归基层的学术的本质；二是增加了创新的活力，减少行政的官僚色彩和权力寻租现象。为此，要对高校内部院系一级的管理制度、模式进行重大调整，开展改革试点。在院系一级设立教授会，为院系重大问题的决策机构。以院长或系主任为首行政体系，负责院系的正常运转，执行学校的指示和教授会的决策。院系党组织负责执行党的路线、方针政策，领导院系的思想政治工作和德育工作。取消院长、系主任的行政级别，实行教授会推举、学校任命制。
（3）建立让广大教师醉心于学术工作的机制
让教师定位、专注于学术，是最自然不过的事情。问题是现在学术工作的“异化”现象很严重，功夫在诗外，权力有助于个人学术成长，学术、金钱、权力相互产生寻租现象。应该承认，现在举国上下还是比较重视人才的，在高校更是如此，但大师级的人才却很少产生。这里有社会浮躁的原因，也有人才奖励机制上的问题。如学术界最常见的学术奖励办法就是“奖官”，看你是个好苗子，就“重用”你，给你个行政职务。即在现有体制下，行政事实上高于学术，有了行政职务就有了更高的声誉，就能争取到更多的资源。岂不知这样做恰恰腐蚀了学术大师生长的土壤，说明知识分子学术发展的道路还没有建设好。
因此，需要探讨学术人员自身发展的道路，从制度上保证教师能在学术轨道上得到更好地发展，而无须借助于外力。摈弃对优秀人才奖励的“奖官提拔”做法，使教师专注于教学和科研，让一流人才在学术框架内成长。淡化量化指标，倡导淳朴学风，探讨高校教师身份定位和管理模式，形成优秀学术人员脱颖而出和广大教师醉心于学术工作的机制。向专业人员和行政人员提供平行有效的学术生涯和管理生涯“双梯阶”发展道路，建设精干、高效、专业化的管理队伍，提高工作效率。
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