海域使用论证技术导则（试行）
2008-08-25 | 作者： | 来源： 国家海洋局
1 范围
本标准适用于依据《中华人民共和国海域使用管理法》开展的海域使用论证工作。 2 规范性引用文件
下列文件最新版本适用于本标准。 GB/T 17108 海洋功能区划技术导则 HY070 海域使用面积测量技术规范 GB/T 12763 海洋调查规范 GB 17378 海洋监测规范 海籍调查规程 海域勘界技术规程 3 术语和定义
下列术语和定义适用于本标准。 3.1 海域使用
在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动。 3.2 利益相关者
与项目用海有直接或间接连带关系或者受到项目用海影响的开发、利用者。 3.3 用海风险
项目用海因人为或自然因素引起的突发、意外事故，对海域功能或相邻开发利用活动可能造成损害、破坏乃至毁灭性事件的发生概率及其损害的程度。 4 总则 4.1论证原则
海域使用论证工作遵循以下原则： a) 科学、公正、客观；
b) 促进国家和地方经济社会发展； c) 与人民群众利益相一致；
d) 保护海域资源和生态，促进海域合理开发和可持续利用； e) 节约用海；
f）维护国家海洋权益和国防安全。
4.2论证内容 论证内容包括：
a) 项目用海必要性分析；
b) 项目用海与海洋功能区划和相关规划符合性分析； c) 项目用海利益相关者分析；
d) 项目用海选址、方式、面积、期限的合理性分析； e) 项目用海的主要不利影响分析； f) 结论、建议与对策。
编写海域使用论证报告，应当在详细了解和勘查项目所在区域海洋资源生态及其开发利用现状的基础上，科学客观地进行项目用海必要性分析，项目用海与海洋功能区划和相关规划符合性分析，项目用海利益相关者分析，项目用海选址、方式、面积、期限的合理性分析，项目用海的主要不利影响分析，提出项目用海的对策和建议，并做出用海论证结论。 海域使用论证报告包括报告书及资料来源说明等附件。 4.3 论证工作程序
论证工作分为准备阶段、调查阶段、分析论证阶段和报告编制阶段。 各阶段的具体要求如下：
准备阶段：论证单位根据《海域使用论证报告编写大纲》、用海具体情况和相关法律法规、标准、规范，对用海类型、用海方式、规模及环境条件进行初步研究，编制海域使用论证工作方案，确定论证工作等级、论证重点和调查范围，成立项目工作组，落实人员及分工，做好仪器设备、资料等方面的准备工作。
调查阶段：按照海域使用论证工作方案，收集整理资料，开展外业调查。
分析论证阶段：项目用海必要性分析，项目用海与海洋功能区划、相关规划符合性分析，项目用海利益相关者分析，项目用海选址、方式、面积、期限的合理性分析，项目用海的主要不利影响分析，提出项目用海的对策和建议。
报告编制阶段：对收集和外业采集的资料、数据进行汇总、分析、判断，结合分析论证的内容，编制海域使用论证报告，经项目负责人审核后，送单位技术负责人审核。 5 海域使用论证等级划分 5.1 等级划分
海域使用论证工作实行论证等级划分制度，按项目的用海类型、规模和方式划分为1级、2级、3级（见表5.1）。
表5.1 海域使用论证工作等级划分表
5.2 分级论证要求
1级、2级论证内容齐全，论证范围覆盖项目用海所涉及到的全部区域，论证重点突出，进行详细调查、调访和资料收集。
1级论证要求进行重点问题专题分析，2级可根据具体情况进行重点问题专题分析，3级不要求进行重点问题专题分析。
1级论证要求有项目用海方式替代方案，并根据项目具体情况提供用海选址备选方案。 6 资料收集与现场勘查 6.1 基本要求
6.1.1 资料有效性要求
a) 由实验室资质认定的单位提供的数据；
b) 社会经济发展状况资料以所在区域人民政府职能部门最新发布的数据资料为准； c) 海洋功能区划和相关规划具有合法性；
d) 海洋资源开发利用现状和海域使用现状资料通过实地调访、勘查获取； e） 所有引用资料说明来源。 6.1.2 资料时效性要求
a) 除长期历史统计数据外，数值模拟计算所使用的海洋水文、气象等实测资料时效不超过5年；
b) 海洋生态、环境现状等资料时效不超过3年；
c) 海底地形地貌与冲淤现状和工程地质资料时效不超过5年； d) 当地社会经济发展状况和海洋资源等资料时效不超过3年； e） 项目用海海域发生重大变化时，取变化后的数据。 6.2 资料收集 6.2.1 社会经济
调查和收集项目用海区域内的社会经济状况，海洋产业发展现状，包括海洋产业及相关陆域产业发展状况，海洋资源的社会、经济发展需求等资料。 收集的资料符合以下要求：
a) 资源与产业状况以最新资料为准；
b) 经济和人口以论证工作开始前一年的政府统计资料为准；
c) 社会经济状况和海洋经济开发以海域论证工作开始前三年内资料为准； d) 历史沿革、行政区划和历史开发过程以1949年10月1日以后资料为准；
e) 引用项目所在地省、市、县（市、区）政府统计部门及相关职能部门公布的权威性数据，引用时说明资料来源和时间。 6.2.2 海洋功能区划与相关规划
收集项目所在海域及其周边区域最新公布的各级海洋功能区划及图件、相关规划及图件。 6.2.3 水文气象
要求收集符合标准的中长期连续性历史资料。 6.2.4 海洋资源、生态和环境
海洋资源资料包括项目所在海域的港口资源、旅游资源、渔业资源、油气资源、盐业资源、矿产资源、海水资源等主要海洋资源的分布、规模和发展趋势等资料。
生态、环境资料包括项目所在海域及周边相关区域内生态类型、范围、规模以及海洋生物要素、环境要素等资料。 6.2.5 海底地形地貌与工程地质
海底地形地貌资料收集参照GB/T 12763.10有关资料收集的要求执行。 工程地质资料收集参照GB/T 12763.11有关调查内容的要求执行。 6.2.6 海岸动态
对于岸线变动较大的海域，收集岸线动态分析所需要的海岸动态演变资料及相应图件。 6.2.7 海洋灾害
海洋灾害资料包括有历史记载以来的重大海洋灾害。收集项目用海区域附近气象台站长年统计的灾害性天气资料，包括台风和多年最大风暴潮增水、异常潮位、最大波浪增水、风暴潮出现频率和季节等。 6.3 现场勘查 6.3.1 生态与环境 6.3.1.1 海洋水文
1级和2级论证进行现场调查；3级论证在引用资料不能有效表明调查海域水文动力环境现状时，开展现场调查。
调查沿主潮流方向布设断面，调查断面和站位基本均匀分布于整个论证海域或区域，调查内容及方法满足表6.1的要求。
表6.1 最少调查站位布设、调查内容及方法 论证等级 调查断面 （条） 调查站位 （个） 调查内容、方法 1 ≥3 ≥3
参照GB/T 12763.1 、GB/T 12763.2和GB/T 12763.3等有关要求执行。 2 ≥2 ≥2 3 2 2
6.3.1.2 海底地形地貌
对于围海、填海、海砂开采、疏浚倾倒等用海活动，1级和2级论证开展海底地形地貌现场调查。3级论证以收集资料为主，辅以必要的现场调查。 6.3.1.3 海洋水质
参照GB 17378.4的有关要求执行。
1级论证水质调查布设5～8条调查断面；2级论证水质调查布设3～5条调查断面；3级论证水质调查布设2～3条调查断面。每条调查断面设置4～8个调查站位。 6.3.1.4 海洋沉积物
参照GB/T 12763.8、GB 17378.5的有关要求执行。
调查断面和站位均匀分布并覆盖整个论证海域或区域。调查断面方向大体上与海岸垂直，在影响主方向设主断面。各论证等级调查断面的布设数量与水质调查相同，调查站位数量不低于水质调查站位的50%。 6.3.1.5 海洋生物
参照GB 17378.6、GB 17378.7和GB/T 12763.6中海洋生物调查的有关要求执行。 以区域的生物完整性和主要因子受影响方向的扩展距离确定调查范围。
调查断面和站位均匀分布和覆盖整个调查论证海域或区域，调查断面方向大体上与海岸垂直，在影响主方向设主断面。各论证等级调查断面的布设数量与水质调查相同，调查站位数量不低于水质调查站位的60%。 6.3.2 利益相关者 1）调查范围
根据项目用海类型和用海方式，以及对周边开发利用活动的影响程度确定调查范围。 2）调查内容
调查范围内开发利用主体（法人或者自然人）基本情况。
开发利用活动的内容、规模、用海情况，以及与申请用海项目的位置关系及相关图件。 已经确定海域使用权的用海活动，其权属来源、权属内容（包括用海类型、方式、面积、期限等）、界址坐标、宗海图等。 6.3.3 海岸线确定与界址点测量 6.3.3.1 海岸线确定
以相关人民政府最新批准的海岸线为准；没有批准的，参照《海岸线修测技术规程》、《海域勘界技术规程》等技术方法进行海岸线确定。 6.3.3.2 界址点测量
按《海籍调查规程》、《海域使用面积测量技术规范》确定界址点。对于海岸及近海有明显固定物的界址点，需要现场测量验证。 7 项目所在海域概况分析 7.1 资源影响简要分析
分析项目所在海域海洋资源类型、分布范围以及规模，简要评估项目建设对所在海域各类海域资源的影响。 7.2 生态影响简要分析
根据项目用海海域生物、生态数据资料，简要分析生态现状以及项目用海对生物质量、区域
生态功能的影响等。 7.3 环境影响简要分析
参照海洋工程环境影响评价有关技术规范，简要分析和评价海域环境质量现状。环境影响分析可以直接引用与项目用海有关的论证、评价结论。 7.4 重点问题专题分析
根据项目用海的类型、方式、规模，围绕国家、社会关注的资源、生态、经济、社会、公共安全等问题，在确定的论证重点中选择1～2个重点问题进行专题性分析。
被选为重点问题专题分析的内容，在其他章节的相关论证分析应当简化，直接采用重点问题专题分析的结论。
a) 填海、围海、非透水构筑物、海砂开采等用海活动，应当关注因对海域水动力环境、沿岸泥沙运动、岸滩冲淤变化造成影响，而引发的社会、经济、资源、生态及国家权益和安全问题；
b) 大规模填海造地用海活动，应当对填海工程选址、平面设计方案作专题分析，重点关注节约使用海域空间资源、保护海洋生态和景观优化等问题；
c) 路桥、海底管道、海底隧道、海底场馆等用海活动，应当关注各种可能的因素对稳定性和安全性的影响；
d) 工业、交通运输、排污倾倒等有污染物排放的用海活动，应当关注因污染排放引发的社会、经济、生态及安全问题；
e) 旅游基础设施用海，应当关注各种可能的因素对人体健康和人身安全的威胁。 8 项目用海与海洋功能区划和相关规划符合性分析 8.1 与功能区划符合性分析
介绍项目所在海域及其周边海域海洋功能区划类型、位置与范围等；详述与项目用海有关的各功能区情况及与项目用海的位置关系；附以最新的海洋功能区划图件。 1) 项目用海应当与所在海域功能区相符合
a) 对照功能区划图，说明项目用海符合所在海域海洋功能区划；
b) 项目用海与所在海域主导功能不一致时，分析和评价项目用海对主导功能的影响。 2) 项目用海应当与相邻功能区协调
a) 项目用海不应有悖于周边功能区的目标管理要求；
b) 项目用海应当不改变或很少改变周边功能区内水动力条件及底质类型、地形和地貌，维持沿岸泥沙平衡及区域生态系统平衡；
c) 若项目用海可能导致周边功能区内底质类型、地形和地貌的改变及海洋生态、环境破坏时，提出施工期和营运期防范措施，确保对周边功能区负面影响降至最低水平。 8.2 与相关规划符合性分析
项目用海应当符合国家、地区和行业相关规划。主要分析内容包括：海洋经济发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、相关行业用海规划等。
9 利益相关者分析 9.1 利益相关者的界定
根据利益相关者调查情况，以及项目用海类型、方式、规模等，按照受到影响程度大小，确定直接和间接利益相关者。 9.2 利益相关者影响分析
a) 重点分析项目用海对利益相关者的不利影响，包括：影响范围、影响时间以及影响强度等；
b) 对于分阶段实施的项目用海，按照项目用海的每个实施阶段分别分析论证对利益相关者的影响，并给出总体影响的论证结论；
c) 根据不同项目用海的特点和施工工艺，分析论证对利益相关者用海活动的影响，给出对施工工艺的论证意见或建议；
d) 定量或定性确定利益相关者的利益损失量； e) 提出与利益相关者的协调建议。
9.3 项目用海对国家权益、国防安全的影响分析 9.3.1 对国家权益、国防安全的影响分析
分析项目用海与国家权益、国防安全之间的关系，论证项目用海是否有碍于国家权益、国防安全。若项目用海有碍于国家权益、国防安全，应当建议调整或取消。 9.3.2 对军事活动的影响分析
分析项目用海与军事活动之间的关系，论证项目用海是否有碍于军事活动的开展。在充分保障军事活动顺利开展的前提下，合理协调二者的用海关系。若有碍于军事活动的开展，应当建议调整或取消。 10 项目用海合理性分析 10.1 选址合理性分析
10.1.1 选址区域的社会条件是否满足项目用海需求
根据项目用海的性质，分析选址区域的基础设施、区位条件等社会条件是否满足项目建设和营运的要求。例如，港口用海应从区位条件、交通状况、社会经济条件、腹地状况等对港口选址的合理性进行分析。
10.1.2 选址区域的自然资源、环境条件是否满足项目用海要求
根据项目特点选取项目用海所在区域自然资源、环境等要素，论证项目用海选址的合理性。 养殖用海应当进行海域生态、环境、海水和沉积物质量、海洋水动力条件和初级生产力等适宜性分析。
交通运输用海、渔业基础设施用海应当着重论述水深、海底地形地貌及其动态变化、工程地质条件以及自然灾害等对项目用海的影响等；该选址分析可以直接引用与项目用海有关的港口规划、模型试验、可行性研究及评价结论。
工业用海应当进行工程地质条件适宜性分析、水动力条件适宜性分析；海底地形地貌及其动
态变化对工业用海的适宜性分析；风、雨、雾以及其它海洋灾害、地质灾害对工业用海的影响以及适宜性分析；海水动力条件对污（废、温）水排放量和排放浓度的适宜性分析等。 旅游娱乐用海的适宜性分析应当充分考虑游客安全和舒适条件，分析论证项目所在区域自然环境条件对旅游娱乐的适宜程度。
海底工程用海的适宜性分析应当根据具体海底工程特点，着重考虑海底工程的安全以及工程施工的难易程度等，对可能造成海底工程影响的灾害性地质条件应当重点进行分析。 排污倾倒用海的自然条件适宜性分析主要包括排污倾倒区水深条件、海洋水动力条件、水体交换能力、海洋纳污能力等。
填海造地用海应当从地形、地貌、岸滩冲淤变化态势、海洋水动力条件、泥沙输移方向、工程地质条件等方面对填海造地的适宜性进行分析。
特殊用海中的科研教学用海应当充分论证海洋自然环境是否适宜于科学试验和教学需要，周边海域是否存在有碍于观测、试验精度的障碍物等；自然保护区用海应当根据保护对象，分析论证拟建保护区区位条件和自然环境条件，分析论证是否能够达到保护目标等。 10.1.3 选址是否与区域生态系统相适应
根据项目用海性质，分析项目选址是否有利于降低项目用海对生态系统的影响。 10.1.4 选址是否与周边其他用海活动相适应
根据收集、调查、调研或数值模拟获取的数据和资料，从项目用海对相邻区域资源、环境的影响范围和影响强度等入手，分析项目建设对周边产业的影响。同时还要结合项目用海区域附近的涉海开发活动，分析这些开发活动对建设项目是否存在干扰活动。 10.1.5 项目用海选址备选方案
1级论证要求根据项目具体情况，提供项目用海选址备选方案。 10.2 用海方式合理性分析 10.2.1 主要分析内容
a) 用海方式是否符合区域社会条件和自然条件； b) 用海方式是否与海域资源有效利用相适应； c) 用海方式是否有利于保护和保全区域海洋生态系统； d) 用海方式是否与周边其他用海活动相适应；
e) 开展不同用海方式的比较分析，1级论证提出用海方式的替代方案及其可行性分析。 10.2.2 填海造地平面设计方案优化
填海造地用海应当开展平面设计方案的优化。
填海造地工程的平面设计，应当以贯彻科学发展观为指导，以集约、节约使用海域空间资源、保护海洋生态和环境为目标，以占用岸线长度、新增岸线长度及曲折度、水流交换、环境容量及填海工程实施后的经济效益和景观效益等为评判指标，对填海工程选址、平面设计方案进行充分分析、论证和优化。
填海造地的平面设计应当在遵循保护自然岸线、延长人工岸线、提升景观效果等原则基础上，
根据海岸自然情况，因地制宜地确定填海造地的方式。一般情况下，平面设计要体现离岸、多区块和曲线的设计思路，核心是要由海岸向海延伸式填海逐步转变为人工岛式和多突堤式填海，由大面积整体式填海逐步转变为多区块组团式填海。主要方式包括：
1）人工岛式填海。采用人工岛式的填海造地，既可以最大限度地延长新形成土地的人工岸线，又可以不占用和破坏自然岸线。通过桥梁和隧道的方式连接人工岛与陆地，可以获得与延伸式填海造地同样便利的交通条件。在海域条件适合的地区，采用人工岛式填海造地应作为首选方式。
2）多突堤式填海。对于因工程建设需要，必须利用岸线向海延伸的填海造地工程，要推广多突堤式填海工程平面设计。这种平面设计的填海工程，既可以最大限度地节约使用自然岸线，也可以最大限度地延长新形成土地的人工岸线。除海域条件不适合的地区外，延伸式填海造地工程应当采用多突堤式平面设计。
3）区块组团式填海。对于面积较大、用途多样性的填海造地项目，可采取区块组团式填海造地方式，即：根据用途需要，必须利用岸线的部分，采取多突堤式填海方式，可以不利用岸线的部分，采取人工岛式的填海方式。将多突堤式填海和人工岛式填海合理组合，可以实现上述两种填海方式的优势互补。 10.3 面积合理性分析
面积合理性分析从以下几个方面进行论述： a) 项目用海面积是否满足项目用海需求；
b) 项目用海界址点的选择以及面积的量算是否符合《海籍调查规程》和《海域使用面积测量规范》；
c) 项目用海面积是否符合相关设计标准和规范；
d) 项目用海占用岸线的合理性（不占用岸线的项目用海除外）； e) 项目用海减少海域使用面积的可能性。
1级论证要求通过方案比选、生产工艺改进等阐述项目用海减少海域使用面积的可能性。2、3级论证根据项目用海改变海域属性或者影响生态、环境的程度，选做e)。
通过论证分析调整项目用海面积和范围的，应当给出论证分析后的用海面积、界址点、位置图、界址图等材料。 10.4 期限合理性分析
a) 从工程设计使用年限或者生产实践需要等角度分析；
b) 项目用海的申请期限是否符合《中华人民共和国海域使用管理法》的规定。 11 项目用海的主要不利影响分析 11.1 项目用海的风险分析 11.1.1灾害性风险的种类分析
分析与项目用海相关的灾害性风险的种类、原因、发生概率、强度及后果等。 11.1.2项目用海对海洋功能的风险分析
论证分析灾害性风险一旦发生时，项目用海可能对所在海域及周边海域的海洋功能造成的影响和损害程度、范围等。
11.1.3项目用海对周边利益相关者的风险分析
论证分析灾害性风险一旦发生时，项目用海可能对周边利益相关者造成的影响和损害程度、范围等。
11.2 项目用海对资源、生态的损耗及影响分析
11.2.1 资源损耗分析
根据项目用海特点和区域资源条件，选择海岸线、岸滩、海水、生物、矿产、港口、旅游、空间等资源类型进行资源损耗定性或者定量分析，开展资源价值损失的货币化估算。
1、2级论证分析、评估项目用海所在海域的主要海洋资源类型；3级论证分析、评估项目用海所在海域与主导功能相关的主要海洋资源类型。
11.2.2 生态影响分析
定性或者定量分析对重要生态因素的影响程度、范围；分析是否会引发生境破坏、珍稀濒危动植物损害、生物多样性减少、外来物种危害等生态问题。
对于1级论证，应当分析项目用海对生态的影响性质、范围、程度、时段、生物损失量和损失价值的货币化估算，提出生态保护、修复或者替代方案。
生态影响分析根据具体用海情况，可以选择以下内容论证分析。其中1级论证选择6项以上，2级论证选择4项以上，3级论证选择2项以上。
a) 生态平衡破坏；
b) 珍稀濒危动植物损害；
c) 生物多样性减少；
d) 生物种类和数量减少；
e) 外来物种危害；
f) 海涂湿地的减少；
g) 底栖生物栖息环境改变或破坏；
h) 生物洄游路线改变和产卵海域受损；
i) 潮汐通道更改；
j) 水动力交换能力下降；
k) 区域环境容量减小；
l) 其他。
12 结论、建议与对策
12.1 结论与建议编写要求
12.1.1 结论的内容
a) 项目用海的必要性；
b) 项目用海与海洋功能区划和相关规划的符合性；
c) 项目用海的合理性；
d) 项目用海与利益相关者的协调性；
e) 项目用海主要不利影响。
综合分析后给出项目用海可行与不可行的结论，原用海方案需调整的，提出调整建议。 12.1.2 结论与建议的编写原则：
1) 基本要求
结论的编写应当文字简洁、条理清晰、用词准确、语句通顺、层次分明、篇幅不易过长。
2) 客观、公正
在全面概括和总结全部论证工作的基础上，实事求是对项目用海的可行性，客观、公正地做出评估，给出结论。
3) 观点明确、科学准确
结论观点以报告中科学的分析为依据，对项目用海的可行性、选址的合理性等做出明确回答，做到科学准确。
当出现项目用海选址不合理，或用海面积不合理，或设计方案存在较大资源、生态损害或其它风险时，给出项目进行重新选址或重新设计等结论和建议。
当项目用海与海洋功能区划不一致时，给出不符合海洋功能区划的结论，或者提出调整海洋功能区划建议。
12.2 海域使用管理对策措施
根据论证分析，对项目用海中存在的一些问题、用海中应注意的事项以及对用海者应采取的保护措施提出具体要求。提出的对策措施和建议切合实际，做到经济合理、技术可行，具有可操作性，并符合以下要求：
a) 根据海域特征和项目用海具体情况，给出降低或避免用海风险、减少资源损耗、减轻生态和环境影响的对策措施或建议；
b) 针对项目用海的性质和特征，对在项目设计、建设、营运过程中所涉及的问题提出相关建议；
c) 针对项目所涉及的用海类型、方式和规模，提出海域使用管理 (如管理、利益相关者协调、风险防范、生态保护补偿等) 相关的、具有针对性和有效性的对策措施要求；
d) 对于需要后评估的项目，为后评估的评估范围和重点内容提出建议；
e) 根据项目用海在工程建设期和营运期可能出现的问题提出其他切实可行的建议。