中国旅游发展笔谈
——“十三五”旅游业改革发展（二）
Doi:10.3969/j.issn.1002－5006.2015.04.001
□□□□□□张广瑞中国旅游发展新常态的发展理念与战略选择张辉, 王慧娴新国际分工背景下中国旅游业改革思考郝康理新常态下旅游规划理念创新胡抚生“十三五”时期应加快推动金融与旅游业的融合发展杨阿莉构筑入境旅游新高地：“十三五”中国医疗旅游发展思考林德荣，陈莹盈“十三五”新时期深化两岸旅游合作探索——以厦金协作为突破口
原来的“事业性”被“经济性”所代替。2009年国务
院41号文件发布之后，政府重新明确了旅游业的定位，确定旅游业作为国民经济的重要产业之一，将担当起国民经济支柱产业的新职能，彰显其带动总体经济的发展和扩大就业方面的突出优势，与此同时，旅游发展必须把满足国民需求放到重要位置，作为提高国民生活质量和福祉的重要途径，以老百姓满意为目标。这一定位成为中国旅游发展较长时期的基本原则。显而易见，旅游不仅仅是一种产业，还是一个重要的事业。因此，旅游收入和消费对国民经济的贡献不再是评价旅游业发达程度的唯一标准，旅游人次数的增减也不再是衡量旅游发展的重要标尺，旅游发展对促进国民幸福、社会和谐与国际和平稳定的贡献受到更大的关注。
这个新常态的表现之二是旅游市场全面发展，短期内难以形成理想的平衡。随着大众旅游时代的到来，旅游市场“三缺一”的状况彻底消失，三足鼎立支撑着行业的发展，其中最大的变化是市场消费主体的变化。从总体上看，国民旅游成为旅游市场的主体，境外消费位居其后。其表现是，国内旅游市场持续扩大，市场需求呈多元化，出境旅游市场持续增长，个性化需求逐渐突出。与此同时，入境旅游市场维持一定规模，但进入低速增长期，境外旅游需求更加分散化和地区化。另外，政府新政效应显现，扭曲多时的公费旅游消费泛滥受到制约，这一市场需求的虚高大大回落。可以预见，当前出境旅游市场过高的增速、国内旅游消费过分的集中以及入境旅游低迷徘徊会保持一段时间，理性
中国旅游发展新常态的发展理念与战略选择
张广瑞
（中国社会科学院旅游研究中心，北京100836）新中国旅游的发展跨过了半个多世纪，从总体上看，处于频繁社会变革中的旅游业，逐步摆脱了长期延续的非常规发展模式，开始进入常规发展的新常态。这种新常态虽然也与近年来全球经济持续走低、复苏步伐蹒跚相关，但更为重要的是，这也是在新的历史条件下中国社会经济发展运行改革与调整的结果。所谓“常规发展”，是指它的发展更能遵循自身的规律，而不是在特定时期、因政府为实现特定目标所采取的特殊政策导致其脱离正常轨道的运行，而“新常态”则是指摆脱特定时期因政策或外部环境急剧变化而出现的短期不规律的现象，进入一个较长时期的稳定发展状态。中国的旅游发展，作为第十二个五年规划期间新定位和新战略实施的结果，将在下一个五年规划期间或在更长的一段时期内维持一种新常态，而且，为了延续和稳定这一新常态，还要审视现行纲要实施的情况，对未来发展的战略和对策进行必要的调整和修订。对于下一个五年规划期间新的发展纲要制定，有必要对预期的新常态进行分析和探讨。
这个新常态的表现之一是旅游发展兼顾经济发展与社会福祉的双重功能，保持“经济性”与“事业性”的双重特征。新中国成立初期到文化大革命后期旅游作为外交工具的特殊活动被改革开放之后到20世纪末的产业定位和单一经济功能所取代，
⋅1⋅
的回归有待时日。因此，未来五年中有两个举措是非常重要的，其一是制定更加积极的政策，激励和支持旅游企业以创新产品和提高质量来提高国家旅游的竞争力，下工夫做好邻邦旅游和边境旅游的文章，全面扩大入境旅游市场，增加国家财富，改善国家形象，使旅游市场的“两高一低”（出境市场与国内市场高速扩张，入境市场低速增长）的失衡趋于正常的范围；其二是使国家公共假期安排尽量保持稳定，能固定的要固定下来，采取更加切实有效的措施落实带薪休假制度，让更多的国民在假期安排中少一些纠结，能使社会各界根据各自的条件和能力适应国家休假制度。
这个新常态的表现之三是大众市场需求刺激大众旅游产品的供给，新业态的健康发展得到政府的支持与呵护，政府引导开发高端市场要实事求是，不与国家宏观政策和市场实际需求相抵触或错位。旅游市场主体的变换是个不争的事实，旅游相关服务业必须改变观念，积极调整产品的结构和经营方式以适应市场的新变化。传统旅行社在特定旅游市场（如老龄市场、家庭市场、出境旅游市场等）组织运营和资源整合方面有着突出的优势，然而，大众散客市场与特种兴趣市场的需求不断增加，必将直接对“景区导向的线路”、“门票经济”和“羊群式团体观光”的模式形成冲击，以散客为主体的大众旅游更追求个性化的体验，康体、健身、修学等创意性产品的需求增加，对徒步游、自驾游、高铁游、主题游以及冬季冰雪体育旅游更加青睐，新市场呼唤着房车、汽车营地、汽车租赁、汽车旅馆、第二住宅以及旅游休闲步道设计、专业旅游咨询和旅游保险等新业态的发展与完善，要使第十二个五年规划期间完成的重大基础设施建设项目——尤其是日臻完善的高铁网络——形成的优势应在大众旅游产品开发中得以充分发挥。
这个新常态的表现之四是旅游与相关产业的融合力度与范围不断加大。随着大众旅游需求的多元化与个性化的发展，旅游与相关产业的融合越来越紧密，旅游经济的作用越来越明显，从而使旅游行业的界限越来越模糊，传统上所谓的狭义旅游产业的概念逐渐淡化。从国家的角度看，一个突出新趋势是，更多具有经济实力和竞争力的大企业集团将以不同的方式介入旅游相关服务业，逐渐突破传统旅游要素的范围，这会体现在旅游信息业与中介服务业、住宿业、装备业以及文化旅游产业等领域，同时，在国家新政策的引导下，将有大批独具特色的中小企业，甚至小微企业，以各自不同的方式
满足社会不同层次的旅游需求。在产业融合方面，要认真总结日益成熟的京津冀、长三角、珠三角、港澳粤、海西区等区域旅游合作示范区的经验并加以推广。作为世界第二大经济体，中国不必着力炫耀旅游大国的地位，也没有必要追求成为单一旅游产业强国。国家实力强大的体现应当是国家整体的竞争力，也必将旅游业包括在其中。同样，一个城市，也不必或者不应当将“创建”旅游城市作为城市建设的目标、将“打造”吸引旅游者的形象和满足他们的需求作为城市发展的突出标准。
这个新常态的表现之五是政府旅游行政管理部门的职能逐渐弱化，防止过分地强化与集中，积极向其他政府部门扩散，要改变“求我所有，归我所管”的传统理念，树立“为我助力，与我同行”的新思维。很显然，维持产业健康发展要坚定地依靠两个常规手段，其一，“看得见的手”应当是法制，政府部门的责任是保障现有法律法规的权威性，真正做到有法必依，违法必究，靠法制营造良好的发展环境，维持正常的市场秩序，同时，政府有责任根据旅游发展的实践不断完善相关法律法规和政策。其二，“看不见的手”要充分发挥市场的作用，引导企业靠公平竞争来赢得市场，真正实现市场主体所需要的“法无禁止即可为”的法制经济环境。《旅游法》的颁布与实施开始营造和优化现有的大环境，而不断完善《旅游法》和强化《旅游法》的贯彻执行成为旅游业发展的基本保证。因此，旅游服务作为社会服务的一个组成部分，从事这一服务的企业不应当再获得特殊的资质，必须名正言顺，只要它按照相应的法律法规行事即可。与此同时，积极创造条件，让各种形式的行业组织能够更加独立运行，使这些社会力量在行业自律和维护行业权益中发挥更大作用，真正成为连接政府与行业的桥梁，而不再是政府的附庸或代言人。
如此说来，在中国旅游业的发展过程中，从“小旅游”到“大旅游”是个进步，是个跨越；而从“大旅游”到“泛旅游”是个长期的发展目标。记得几年前有位地方政府官员提出的一个说法，其实发展旅游就是“大家共煮一锅饭”，没有必要争个特殊的名分或者一块领地。这样说是很有道理的。也许，有一天，政府机构系列中不再有个被称作“旅游局”的机构，人们外出旅游度假也不必专门找旅行社去安排，自己都可以通过信息技术支持的客户端做好所有必要的安排，真正能够实现说走就走，自由自
⋅2⋅
在。这样的旅游常态才是人们真正盼望的。自然，这是后话，不可能在今后的五年中得以实现，但是，应当向着这样的目标迈出更大的一步。
（作者系该中心名誉主任，研究员；收稿日期：2015-01-04）
新国际分工背景下中国旅游业改革思考张辉1，王慧娴2
（1. 北京交通大学经济与管理学院，北京100044；2. 陕西师范大学旅游与环境学院，陕西西安710062）中国旅游业经过30多年的发展，市场规模加速扩大，业已成为国民经济重要产业。2013年，我国国内旅游人数达32.62亿，国内居民出游率突破200%，成为世界第一大国内旅游市场。同时，出境旅游市场大释放，出境旅游人数达9819万，成为世界第一大出境旅游市场。然而，入境旅游市场持续下滑，入境旅游人数比上年下降2.5%，过夜游客数下降3.5%，位居世界第四位。2008年金融危机后旅游收支首次出现逆差，到2012年逆差额居世界之首，中国作为旅游目的地的吸引力日益下降。
在新型国际分工背景下，全球商品、服务、生产要素和信息跨国界流动的形式逐渐丰富，中国全面参与国际分工，大规模承接发达国家制造业的转移，服务贸易逆差持续增大。随着经济全球化进程的加快和产业的国际转移，世界经济正在向服务型经济转型, 服务业在世界经济活动中逐渐取得主导地位，我国经济要通过服务业实现再平衡。近五年，国务院相继出台一系列政策促进旅游业发展，旅游业应利用服务业国际转移的有利时机，部署进一步改革发展，从“中国制造”迈向“中国旅游服务”，带动经济全面、协调、可持续的发展。
十一届三中全会开启改革开放的新时期，旅游业肩负外事接待与创汇功能得以率先发展，形成了以入境旅游为重心、以旅游线路为依托、以旅游景区为主干、以观光旅游为核心、以旅行社为运行方式、以获取外汇为目的的固有模式。在这种旅游发展模式的推动下，我国旅游形成了固有的发展格局，从市场重心看，该模式的重心是大力发展入境旅游，将大量资源配置在入境旅游上而忽视国内旅游的发展；从空间看，东部地区大城市旅游发展较快，而中西部地区及小城市旅游发展较缓慢；从旅游产品看，主要是观光旅游，特种旅游、专题旅游与度假旅游发展缓慢，没有以商务旅游为核心的旅游产品；从组织方式看，主要是以旅行社为主体，散
⋅3⋅
客旅游、代理旅游发展处于自由发展的萌芽状态；
从旅游经济形态看，主要是点线旅游，区域旅游和板块旅游发展缓慢；从旅游经济关系看，主要是小旅游经济形态，大旅游发展的主体格局与产业融合的商业模式尚未形成；从空间经济形态看，主要是一地经营，跨地经营进展缓慢；从旅游机制看，主要是政府主导，市场配置资源的机制没有形成；从旅游目的地的发展看，主要是景区开发，旅游城市发展缓慢；从旅游发展的路径看，主要依赖于供给，而需求推动不足。
这种由历史形成的旅游发展格局，无论从世界旅游发展趋势，还是从我国社会经济发展的要求，都是不相适应的。经过60多年的发展，特别是改革开放30多年的发展，我国已处在一个由工业社会向后工业社会过渡的发展阶段，2013年北京、上海、天津、江苏、浙江和广东等6个省市已经完成工业社会发展阶段，进入了后工业社会发展阶段，现代服务业将成为这些省市产业发展的重点，旅游业作为现代服务业重要组成部分，它的发育与发展，直接关系到我国社会经济平稳、持续发展的宏观目标能否实现。然而，旅游业能否改变原有发展格局、能否转型升级，又成为目标实现的关键。
理性分析旅游，旅游是一种生活方式，是对应于工业生产方式的一种生活方式，每一种生产方式都会有不同的生活方式，这就形成了不同社会历史阶段。人类社会先后经历了游牧社会、农耕社会、工业社会和后工业社会，之所以不同，不仅在于生产方式的不同，也在于其生活方式的不同。从空间关系来说，游牧社会是移动生活方式，农耕社会是定居生活方式，工业社会是移居生活方式，旅游正是工业社会移居生活方式的体现，移动与居住构成了旅游现象，也成为旅游的本质属性，惯常环境与非惯常环境、快节奏与慢节奏、大尺度与小尺度的转换，正是生活在工业化和城镇化下的人们的追求与选择。然而，我国的旅游却没有很好地体现人们的这种移居生活方式，“大人看人头，小孩看屁股”的走马观花的旅游方式，已成为中国旅游异化的真实反映。进入2000年以来，我国出境旅游人数每年递增700万，出境旅游的大幅增长说明国内旅游的产品形式、服务方式、产业运行方式已不能满足国内居民旅游需要.
这种旅游发展模式以及所形成的发展格局必须发生改变，这是人民的呼声，也是中国旅游发展的要求。然而，模式与格局的改变是要靠外力，只