浅析新公共管理理论的内容及对我国行政管理的启示 摘要：新公共管理是兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础,主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制,重视公共服务的产出,倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势,因而对我国行政管理的理论和实践有重要的借鉴意义。
关键词：新公共管理，行政管理，启示
20世纪70年代以后西方市场经济国家出现以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象，造成了严重的政治、经济、社会问题，促使人们对现代市场经济条件下政府的公共管理尤其是全面干预社会经济生活的实践以及凯恩斯主义加以批判反思，再加之全球化、信息化、市场化的发展以及知识经济时代的到来，西方新自由主义经济学思潮由此兴起，传统的公共行政学理论逐渐被新的公共管理理论所取代。
在70年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径：一种是来自于公共政策学院的“政策途径”，简称为“P途径”；另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”，简称为“B途径”。前者主张对公共项目的研究，绩效问题成为研究重点。后者则主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，把焦点集中在战略和组织管理上。经过20世纪七八十年代的孕育和发展，公共管理的P途径和B途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。新公共管理理论运动是追求“三E”（经济、效益、效能）目标的管理改革要运动。它主张政府的管理职能应是掌舵而不是划桨，授权或分权是政府广泛采用的管理方法，政府服务应以顾客、市场为导向，奉行顾客至上的全新价值理念，广泛采用私营部门的管理方式和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，注重公共服务的效果与质量，实施绩效目标控制，改造公务员制度，创造有事业心和有预见的政府。
公共管理学更多的以经济学作为基础，它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题，它有两个分支：新政治经济学与新制度经济学，由此引申出新公共管理理论的主要内容，它包括公共选择理论、委托—代理理论以及交易费用理论。公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”的理论，80年代以后被广泛的应用于公共管理和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，公共选择理论假定：政治行动者个人都将被自利动机所引导而选择一项趋利行动方案。作为新公共管理运动的理论奠基之一，公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域，对传统公共行政进行了深刻的批判。它将政治行为纳入到经济分析的模式中，对政治领域的投票行为和投票规则、代议制的弊端及寻租问题进行了深入剖析。它还向官僚制
提出了挑战，提供了一种视觉的变换与范式的更替，它从供给和需求两个方面分析政治活动，以成本来计算效率，选民在投票时总选择能给它带来最大利益的候选人，政治家在决策时总倾向于选择符合自身利益的方案，这些都对韦伯所断言的效率最高的官僚制提出质疑。
委托—代理理论是新制度经济学契约理论的主要内容之一，上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的作法存在着极大的弊端，于是提出委托—代理理论，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者所提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者是委托人，被授权者就是代理人。委托—代理理论的主要观点是：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。它所关注的是委托人和代理人在目标、利益不一致而又信息不对称的情况下如何实现激励相容。所谓激励相容，就是要同时满足委托人和代理人的利益。代理成本一词最早出现在公司，是指管理者在拥有公司全部资本和部分资本时收益的差额，最小化代理成本是委托—代理理论研究的核心。
交易费用理论是整个现代产权理论大厦的基础。1937年，著名经济学家罗纳德·科斯在《企业的性质》一文中首次提出交易费用理论，该理论认为，企业和市场是两种可以相互替代的资源配置机制，由于存在有限理性、机会主义、不确定性与小数目条件使得市场交易费用高昂，为节约交易费用，企业作为代替市场的新型交易形式应运而生。交易费用决定了企业的存在，企业采取不同的组织方式最终目的也是为了节约交易费用。所谓的交易费用是指市场经济运行过程中发生的费用，具体包括：签约和履约的费用（如信息的搜寻、收集、加工等费用）、签订合同文本的费用、监督契约执行的费用、由于环境的不确定性或签约人的机会主义行为所造成的毁约及其调解或诉讼费用等。它有两个基本假设：有限理性与机会主义。有限理性是一种认上的假设，指意欲合理但只能有限做到。机会主义是说人的动机是天然的，很少有人去考虑他人与长远利益，很少受到真善美的影响，多以自我利益为中心投机取巧。交易费用经济学还包含几个基本结论：一、市场和企业虽可相互替代，却是不相同的交易机制。因而企业可以取代市场实现交易。二、企业取代市场实现交易有可能减少交易的费用。三、市场交易费用的存在决定了企业的存在。四、企业“内化 ”市场交易的同时产生而外的管理费用。当管理费用的增加与市场交易费用节省的数量相当时，企业的边界趋 于平衡（不再增长扩大）。五、现代交易费用理论认为交易费用的存在及企业节省交易费用的努力是资本主义企业结构演变的唯一动力。
在公共选择和交易成本理论与新管理主义理论的基础上，发展出不同方向的新公共管理的理论。一 弗里德曼和哈耶克的“小政府理论”。在“政府失灵论”蔓延的背景下，这两位学者指出，政府应缩小管辖的空间范围，其活动内容只是提供那些市场做不了也做不好的
服务，即提供具有非排他性的公共产品和服务。当然，政府的“小”只是空间范围上的小，并不意味着政府能力以及竞争力的弱小。二哈默和钱皮则发展出“流程再造”理论，主要针对官僚制，强调对官僚制进行重新改造和超越。其理论内容主要有：1、对工作流程进行重新设计，以提高效率，效能和质量。2、以业务流程为改造对象和中心，以顾客需求和满意度为目标、对现有业务流程进行根本的再思考和彻底的再设计，以打破传统的职能型组织结构，建立全新的过程型组织结构，从而实现组织在成本、质量、服务和速度等方面的巨大改善。三另有学者——霍哲把政府绩效作为切入点，提出把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具。他设计了一整套具体的绩效评估流程，同时还强调，在绩效评估的过程中要提高公民的参与度，因为这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理有更大的意义。四霍哲还研究了另一个重要的理论——基于回应性的政府全面质量管理。即建立起一套在以顾客为中心，持续改进，强调授权和协作基础上的全面质量管理。其目的在于通过引入政府全面质量管理，消除由于官僚制、利益集团以及专业化的结构所带来的回应性障碍，建立更具回应性以及以顾客为中心的公共机构。五奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论，他们在《改革政府》中将“新公共管理”看做单一的模式概念，并指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨 2、社区拥有的政府：授权而不是服务 3、竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去 4、有使命的政府：改变按章办事的组织 5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款 6、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要 7、有事业心的政府：有收益而不浪费 8、有预见的政府：预防而不是治疗 9、分权的政府：从等级制到参与和协作 10、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。因此，应用企业家精神去改造政府，并且能够把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样，提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，聆听顾客的呼声，授权顾客作出选择，把资源放在顾客手里让他们挑选。
新公共管理有其新颖、合理之处它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。新公共管理范式有一系列创新，主要表现在四个方面：第一，它为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，它开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，它建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，它提供了一种当代部门管理尤其是政府管理的新实践模式。但从反思批判的角度看新公共管理理论又有其一定的缺失与局限性：第一，对人性认识的偏颇。它忽视了文化因素对人性的规制，忽略了促进美德的重要性，从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。第二，管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失。第三，市场基本教义和对市场机能的不当崇拜。由于对市场的过分崇拜而忽略了市场的缺陷，市场
基本教义也忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异，公共部门市场化在提供希望的同时，也存在许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。第四，向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆，忽视了公共部门与私人部门的本质差别。第五，不恰当的顾客隐喻。将政府与公众的关系定位为“企业与顾客的关系”，把政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。我个人认为，新公共管理理论有其有点与缺点，但鉴于当代西方新公共管理取向的政府改革运动才走过20余年的历程，所以要对新公共管理模式作全面的评价为时尚早。目前所有的专家学者对新公共管理的评价也只是从某一个角度或侧面来作出，对新公共管理模式的评价应是一个不断发展和完善的过程。
新公共管理改革浪潮在西方国家普遍展开(比如英国的“宪章运动”、“下一步行动方案”,美国从卡特政府开始到克林顿政府的“重塑政府”运动,新西兰的“全面改革”等)。作为传统公共行政模式的替代物,“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化,体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整,尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式做出全面的评价为时尚早,而且人们的评价也褒贬不一(人们对它的缺陷的分析批评甚多),但是,它对当代西方政府管理实践所产生的深刻影响以及对发展中国家及转轨国家的示范性作用却是不争的事实。
从20世纪80年代末90年代初开始，原来实行计划经济体制的国家纷纷向市场经济体制转轨，市场经济体制成为全球占压倒性多数的经济体制。我国的公共管理学研究必须紧密结合转型期公共管理的实践，研究转型期公共管理的现实问题，使公共管理理论更好的为公共管理实践服务。中国所采取的是渐进或分阶段进行的改革方式，即“摸着石头过河”，建立成熟完善的现代市场经济是中国长期以来一直努力的方向，转型期政府的管理实践面临着一系列严峻的挑战。中国的公共管理面临着双重挑战，一方面是政府行为法治化不足，行政权力缺乏制约，侵权行政、专断行政、非法行政的现象严重；另一方面是政府管理能力不足及由此带来的管理绩效问题。况且，加入世界贸易组织对我国政府行为的法治化和规范化提出了更加紧迫的要求。因此，我国要进行行政管理改革必须结合我国的现实情况，而不能完全照搬西方国家的改革模式。市场经济与民主政治相适应的全新政府行政模式具有四个特征：一是服务行政。重塑政府与公民、社会、企业的关系，建设服务型政府。二是有限行政。与“大政府”的无限行政相反，主张政府的规模、职能、行为有限，并要接受社会与法律的监督。三是公开行政。强调政府的合法性和合理性。四是灵活的引导性行政，与传统的行政命令、指令性行政区别开来，强调政府行政的灵活性。五是建立科学的绩效评估体系指标，实施绩效目标控制。对此，中国的行政管理改革应注重以下几方面的问题：第一，中国政府应注重政府的企业化管理，强调管理的高效率。第二，调整政府与社会、市场的关系，将竞争机制引入到公共服务领域，鼓励私人投资、经营服务行业。第三，尝试把企业管理方法引
入到公共行政领域。第四，政府行政应从注重遵守规则，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务和顾客满意度发展。第五，把行政管理体制改革与政治管理体制改革结合起来。
总之,对新公共管理理论的学习和借鉴必须要充分考虑我国的国情,因为新公共管理理论是与西方发达资本主义国家的现实条件相适应的,我们必须有分析、有选择地吸收它,在宏观层次上承认政府改革主导方向及其必然性的同时,在改革的微层次上,必须注重改革措施与国情(也就是与本国的政治、经济、文化和社会总体发展状况)的适应性。只有这样,才能真正从新公共管理中得到有益于我国的启示。