浙江省政法管理干部学院学报 2001年第6期(总第51期)
□行政法研究□
试论公路管理机构行政管理职权的取得
———兼议行政授权与行政委托
王东方
内容提要:行政授权与行政委托是两种不同的行政行为,两者在权力的来源、其成立的前提以及承担的法律后果等方面均不同。《中华人民共和国公路法》对公路管理机构如何获得行政管理职权并没有明确是行政授权还是行政委托,而是用“决定”这一概念。对这里的“决定”应如何理解,有两种不同的认识。有人认为应理解为行政授权,也有人认为应理解为行政委托。笔者认为从立法的意图和目前中国实践中的客观情况来看,这里的“决定”应理解为行政授权。关键词:公路管理 行政职权 行政授权 ( 1998年1月1日《中华人民共和国公路法》
:①
第一类认为行政授权是指法律和法规把行政权力直接赋予有关组织。其依据是我国《行政诉讼法》第25条的规定。
第二类认为行政授权是指行政主体把自己的行政权力全部或部分转让给有关组织的行为。
第三类认为行政授权是指非行政机关被赋予行政权力,被授权组织必须以行政机关的名义而不是以自己的名义进行行为。
胡建淼教授认为:上述三种观点,第一种是用行政职权的法律、法规设定代替行政授权,第三类则是用行政委托来代替行政授权,均不可取。胡建淼教授同意第二种观点,并给行政授权下定义②:行政主体(授权人)在法律、法规许可的条件下,通过合法的程序和形式,将自己的行政职权的全部或部分转让给有关组织
(被授权人),后者据此以自己的名义行使该职权,并承
简称公路法)正式实施,法治化的轨道,展,具有十分重要的意义。但《公路法》些新的问题,其中最为突出的就是———公路管理机构如何获得行政管理职权。根据我国《公路法》第8条第
1款、第2款规定,公路的主管部门是各级交通管理部
门。而实际上在我国的实践中行使公路管理职权的却是各级公路管理机构。那么这些公路管理机构是如何获得行政主体资格的呢?
据笔者了解,全国各省市处理这一问题采用了两种不同的方式,一种是行政授权,一种是行政委托。其原因是因为《公路法》第8条第4款的规定:县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定(黑点为笔者所加)由公路管理机构依据本法规定行使公路管理职责。由于法律条文中用的是“决定”这一概念,而没有明确使用“授权”或“委托”,在实践中造成人们理解这一概念的分歧。有的认为是“授权”,有的认为是“委托”。笔者认为,如何正确理解立法者的意图,正确地判断这里的决定的含义应是“授权”还是“委托”,首先必须搞清行政授权与行政委托的含义及其区别,然后再根据立法者的立法意图作出判断。
受该职权行为效果的法律制度。我们认为,胡建淼教授的上述观点值得继续探讨和研究。因为行政法学是一门理论性和实践性都很强的学科,我们在研究行政法学理论时不应无视制定法的存在,而应面对本国的制定法,承认制定法的存在,并使之更加完善。故笔者对以上三种观点均不能苟同。笔者认为,第一类和第二类均没有全面概括中国现行制定法的现状关于行政授权的描述,第三类用行政委托代替行政授权,就更不可取。
一、关于行政授权
行政授权这一概念在我国行政法学界有不同的认
—26—
王方东:试论公路管理机构行政管理职权的取得
行政授权应是法律、法规及规章或者行政机关按法律规定的程序把某种职权授予没有该项职权的某种组织,该组织据此以自己的名义行使该职权的法律制度。具体地讲,行政授权的授权主体应包括以下两个方面:一方面是规范性文件的授权。包括法律、法规的授权和规章的授权,前者的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款的规定;后者的依据是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(1999年11月24日)第21条的规定。前文已述,胡建淼教授认为这两类授权应为“设定”更加确切。但从1989年的《中华人民共和国行政诉讼法》到1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第17条规定对“授权”的再一次确认,我们不能不面对现实的法律,且这种提法已经被法学界及广大实践部门中的工作人员所接受。所以笔者认为,这里我们还是理解为“授权”更符合法律的规定和实践。另一方面是行政机关的授权,这类授权则指有权的国家行政机关依据有关法律、法规或规章的规定,按照法定的程序把原本属于自己的职权全部或部分转让给其他组织。如《中华人民共和国野生动物保护法》第26条的规定“:外国或者在野外拍摄电影、录像,的含、录像,必须经过批准,这种批准的权限在国务院野生动物行政主管部门,但国务院野生动物行政主管部门可以把这种权限授给地方野生动物保护部门或者其他组织。这种授权就是职权在行政机关或有关组织之间的转让。
源于国家行政机关,能否来源于其他组织是一个值得研究的问题。因为从理论上讲,其他组织有可能被行政授权而获得行政主体的可能,那么这些被行政授权而获得行政主体的非国家行政机关也有可能把其职权委托给有关组织。所以从理论上讲,行政委托的权力除来自于行政机关,也还有可能来自于其他组织(但行政处罚例外,因为法律对这一问题已作了明确的规定)
⑤
。
2.两者成立的前提不同。行政授权是一种单方的
行为,不需要以被授权者的同意作为授权成立的前提,被授权者不得拒绝;而行政委托一般需征得受委托人的同意。
3.被授权者与被委托者的法律地位不同。行政授
权的被授权者在被授权以后则获得了行政主体资格,能以自己的名义从事行政活动并独立承担由此而产生的法律后果,而行政委托的被委托者在接受委托之后并没有取得行政主体资格,行政管理活动,
,,仍须(。从行政委托的含
,行政委托是行政职权的行为主体在行政机关与有关组织之间的一种短暂的转让。之所以说其是短暂的转让是因为这种转让随时可以收回。在一个法治社会里,这种短暂的转让应是谨慎且规范的,不应具有随意性。但我国现行的《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国行政复议法》都没有对这种短暂转让的程序和有关条件作出具体的规定。不过,1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的委托程序及相关的条件作出具体的规定。行政处罚是行政行为的一种,在法律没有对行政行为的委托情况作出具体规定之前,法律对行政处罚的规定给行政行为的委托提供了一个参照。结合我国《行政处罚法》第18条和第19条的规定,实践中行政机关在进行行政委托时应注意以下几点:
1.委托的职权必须是法定的。根据依法行政原
二、行政委托的含义及与行政授权的区别
(一)行政委托的含义。行政委托的含义在我国行
政法学界也未取得一致意见。
一般认为,行政委托是指行政主体为了实现行政目标,在自己不能亲自行使某行政职权的特殊情况下,委托其他行政机关、有关组织或个人以该行政机关的名义行使该行政职权,行为的法律效果由委托行政主体承担的活动③。这一定义的依据是我国的《中华人民共和国行政诉讼法》的第25条的规定。
(二)行政委托与行政授权的区别。行政委托是一
则,行政机关的职权都应是法定的,其行使的职权也应是法定的职权。既不能无权而为,也不能超越职权。且对职权的行使也应亲自去做。如果确有需要委托,只能委托属于自己的法定职权,而不能把不属于自己的职权委托给他人。
2.委托必须有依据。上文已提及,根据依法行政
种与行政授权具有明显区别的行政行为(也有人认为行政委托不是行政行为)方面的不同:
1.行政权的来源不同。行政授权中的权力来源于
④
,一般认为两者有以下几个
法律、法规和规章以及行政机关,而行政委托的权力只来源于行政机关。笔者认为行政委托中的权力除了来
的原则,行政机关的职权一般只能由自己来行使。如确需委托,也不能是行政机关想委托就委托,否则有悖
—27—
浙江省政法管理干部学院学报 2001年第6期(总第51期)
于行政机关委托,必须有法律依据的原则。从我国现行的法律规定来看,这里的“法律”依据是指有法律、法规和规章的规定。
3.必须以委托机关的名义来实施。受委托人在行
理机构的调查了解得知,很多地方的公路管理机构实行的是条条管理模式,其在人事和财物上都脱离了其主管部门———交通部门。交通部门对其领导非常有限,也无法进行有效的监督管理。基本上不享有什么权利。根据权利和义务相对待的原则,也不应只让交通部门承担责任。
3.更符合立法的意图。如果把“决定”的含义理解
使行政管理权时,其本身并没有获得行政主体资格,不能单独以自己的名义对外从事活动,而仍需要以委托人的名义来从事活动。其产生的法律后果也应由委托人来承担。因此,委托人必须对受委托人的活动进行监督,以防止出现行政违法或行政不当。
4.受委托人不得进行再委托。行政委托制度在形
为委托,则实践中公路管理机构已获得的行政管理权必须全部被交通主管部门收回,然后再由交通部门委托给公路管理机构,公路管理机构只能以交通主管部门的名义来从事行政管理活动。这将势必给公路管理部门带来很大的混乱,也不利于提高管理机关的工作效率及管理水平,更不符合实际,也不是立法者的意图,故应理解为行政授权。
另外,这里须注意的问题是,公路管理机构即使通过行政授权而获得的行政管理权只能是获得部分行政处罚权。行政处罚权是行政管理权中对行政管理相对《行政处罚法》,,74条,第75条的规定以外的行。换句话说,公路法第74条,第75条规定的行政处罚权只能由交通主管部门来行使。交通主管部门也不得把这两项职权授权给公路管理机关。
总之,笔者认为把《中华人民共和国公路法》第8条第4款规定的“决定”理解为行政授权,这即不脱离中国的法律实践,也符合中国现实的制定法精神。注
①参见《行政法学》胡建淼著法律出版社出版第240页
②参见《行政法学》胡建淼著法律出版社出版第242页③参见《行政法与行政诉讼法学》张正钊主编中国人民大学出版社出版第79页
④参见《行政法学》胡建淼著法律出版社出版第250页
⑤参见《中华人民共和国行政处罚法》第十八条的规定⑥参见《行政法学》胡建淼著法律出版社出版第253页
式上有点类似于民法上的代理制度。但民法上的代理制度可以转代理,而行政委托则不能再委托。所谓再委托是指受委托组织将行政机关委托其行使的职权又委托给第三人行使的行为。
5.行政委托必须以书面方式进行。行政委托是一
种法律行为,能产生相应的法律后果。委托行使职权会影响到有关公民、法人、或其他组织的合法权益。因此,其委托行为必须慎重和规范,应以书面方式进行,明确双方的权利和责任。
另外,对行政委托的对象能否是个人问题,法学界对此有不同的看法,有学者认为可以委托给个人,者认为不能委托给个人。因为从实践中来看,。如现象,这一现象产生的一个重要原因就是有关行政机关把行政收费权委托给个人而引起的。
⑥
三“、决定”应理解为行政授权
在分析了行政授权与行政委托的含义及其区别之后,我们对公路管理机构应如何获得行政管理职权问题应该有较为明确的思路。结合行政管理的实践及有关法律、法规和规章,笔者认为,对《公路法》中第8条第4款规定的“决定”应理解为“行政授权”。其理由如下:
1.公路管理机构实际上已获得对公路的行政管理
权。根据《中华人民共和国公路管理条例实施细则》
(1988年6月28日实施)第9条的规定:各级公路主管
部门可以根据实际情况设置公路管理机构。公路管理机构依据公路主管部门的授权,负责公路管理工作。由于这一规定,已设立的各级公路管理机构实际上已获得了对公路的行政管理权。
2.行政授权更符合实际。笔者通过对一些公路管
(作者单位:安徽行政学院)
〔责任编辑:陶舒亚〕
—28—