河北金融
2013门0
现行制度下空头支票行政处罚管理探析
高海文
(中国人民银行石家庄中心支行，河北石家庄050000)
摘要：空头支票行政处罚行为是基层人民银行的一项重要对外执法职能，本文结合空头支票行政处罚的日常管理：[作，分析了空头支票行政处罚管理存在的问题，提出了相关建议。
关键词：空头支票：行政处罚：探析中图分类号：F830．42
文献标识码：A
文章编号：1006—6373(2013)10—0055—02
为保护支票持有人的合法权益，维护支付结算、支付清算纪律，促进票据业务健康发展，人民
银行总行依据缲据法》、《票据管理实施办法》、绗政处罚法》法律法规相继制定发布了规范性文
件，如《关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》、《空头支票罚款缴库有关问题的通知》、《关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见》等规定；人行石家庄中心支行制定了对签发空头支票行为实施行政处罚实施细则、操作流程和“黑名单”管理实施办法；上述法规制度的出台对于基层人行严格履行监管职责，依法行政和管理，有效遏制签发空头支票行为起到了重要作用。但是，从实际效果看还存在着空头支票屡罚屡犯行为，严重影响社会信用环境。为此，进一步加强空头支票行为管理迫在眉睫。
一、签发空头支票的主要类型、占比和处理情
况
5．27％，其中2011年14笔，2012盔910笔，明显高于2010年的3笔；建筑工程类26笔，占5．08％，其中多为建筑公司或者装潢企业，属于房地产业的上下游行业；制造业9笔，占1．76％；商贸类28笔，占5．47％；服务行业16笔，占总笔数的3．13％。从时间上来看，2010—2012生1z出现大额空头支票分别为13笔、83笔和34笔，占当年笔数的13．00％、
39．71％和35．42％，2011年与2012年出现大额空头
签发空头支票的类型主要有：账户余额不足、与银行预留印鉴不符、支付密码错误、未填写支付密码等四种情况，因支4,-t密码错误、未填写支付密码的不列入处罚。签发企业主要集中在：批发零售业、制造业、建筑业、房地产业。空头支票笔数和金额分别占辖区转账支票总量的0．0014％和0．0006％，占支票业务总量微乎其微。
签发金额大于10万元(含10万元)的130笔，占报告书总数的25．39％，金额大于100万元(含100万元)的16笔，占报告书总数的3．13％。金额大于10万元空头支票主要分布在：房地产27笔，占
收稿日期：2013--08-08
支票百分比明显高于2010年。
签发空头支票的单位大多数是建筑施工企业和商业贸易公司，有偶发性的，也有经常性的，主要原因：一是由于新招用会计人员业务不熟悉，未能准确掌握银行存款余额情况，签发支票造成空头。二是由于长期合作单位，基于信任，将支票预先交给对方单位，而此时其账户中并无资金，双方约定指定日提交支票，但由于不确定因素，资金未到位，而支票已提出，或提前提交了支票，造成空头，此种情况不在少数，大多是贸易公司。三是由于票据提出提人处理时间不同造成空头，此种情况，总行在2011年《关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见(试行)》中已明确免予处罚。按照时间规律在季末、年末空头支票业务量也有所增加。
二、空头支票行政处罚管理工作存在的问题(一)签发空头支票行政处罚工作全部为手工操作。2010年人总行制定下发《关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见(iR行)》，对空头支票出票人区分第几次签发、签发之后是否主
作者简介：高海文(1970--)，女，河北鹿泉人，大学本科，经济师，供职于中国人民银行石家庄中心支行。
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动消除或者减轻违法行为后果，以及是否获得持票人谅解等多种情况，分别规定了不同处罚标准。实际工作中，人行基层行接到举报后必须查阅许多档案资料进行分析处理，手工操作工作量大，效率低，而且易产生误差，影响处置的准确性和公正性。
(二)转账支票支付密码错误、支付密码未填写情况由于无法律依据不能落实行政处罚。1997生1z人总行颁布的《支付结算办法》第一百二十五条规定，“出票人签发空头支票、签章与预留银行签章不符的支票、使用支付密码地区，支付密码错误的支票，银行应予退票，并按票面金额处于百分之五但不低于1千元的罚款；……对屡次签发的，银行
应停止其签发支票。”1997年国务院颁布的(傈据
管理实施办法》第二十二条规定，“申请人申请开立支票存款账户的，银行、城市信用社和农村信用社可以与申请人约定在支票上使用支付密码，作为支付支票金额的条件。”实际工作中人民银行处理这两种情况，法院和律师不认同此项规定，认为《支付结算办法》属于人总行部门规章，不是法律和行政法规，不能作为行政处罚的法律依据。
(三)停止出票人票据使用权的实施主体不明确，缺乏法律依据。《支付结算办法》第二百三十五条规定：“单位和个人违反本办法的规定，银行停止其使用有关支付结算工具，因此造成的后果，由单位和个人自行负责。”《中国人民银行关于签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通矢Ⅱ》第三条第三款“对于屡次签发空头支票的出票人，银行有权停止为其办理支票或全部支付结算业务”，均未对停止票据使用权的实施主体做出明确规定。若由出票人的开户银行实施，则无法避免违规单位再到其他银行开户并继续签发空头支票；若由人民银行各分支机构实施，则会出现如下问题：一是停
止票据使用权不在《彳亍政处罚渤第八条规定的行
政处罚种类之中。二是人民银行在实施该项措施时，是否应按行政处罚程序规定对空头支票出票人履行告知义务。上述规定属于人民银行总行制定的规章制度，不是法律或行政法规，若空头支票出票人以造成损失为由诉讼到法院，基层人行或开户银行是否有胜诉的保证。
(四)行政处罚款执行有困难。维护支付结算秩序、处罚签发空头支票行为是基层人民银行的一项重要对外执法职能，但是因无强制执行权，对不缴纳罚款企业、个人只能申请法院强制执行，而申请强制执行的成本和费用较高。按照《行政诉讼法》的规定，每笔空头支票的罚款必须在行政处罚决定书下发三个月以后才能向法院申请强制执行。
、
人民银行与代收罚款机构必须及时核对每笔罚款入库情况，掌握好时间跨度，针对不同情况做出相应的处理。依照法律规定将强制执行申请书和相关立案证明材料提交法院审核无误后，才能进入强制执行阶段。
(五)银行上报人行空头支票行为的笔数减少。员工每年安排拉存款、增客户、发售银行卡、推销保险等任务，各项目工作都与工资奖金挂钩，为了搞好与客户的关系，员工发现空头支票、与银行预留印鉴不符支票时一般是当日迅速向开户单位通报，约开户单位来银行补交款项，客观上减少了上报空头支票行为的情况。
四、进一步加强空头支票行政处罚管理的建议(一)高度重视，将治理空头支票行为作为支付结算的一项重要工作来抓。人民银行基层行行领导要高度重视，将治理空头支票行为作为年度支付结算管理工作的重要内容，在召开的各银行机构主管行长、支付结算部门负责人联席会议上传达上级行会议精神，对辖区开展治理空头支票行为进行专门的部署。成立由支付结算、法制办部门组成的空头支票治理小组，负责空头支票行为处理，保障对空头支票行为处理的公正性、及时性、准确性。
(二)结合近几年支票影像业务治理活动，全面开展空头支票治理活动。一是要求各银行机构办理业务中发现空头支票、与预留印鉴不符支票行为必须及时上报处理，人民银行逐笔核实后按照空头支票处罚规定予以处罚。二是规定各银行机构管理行实行空头支票行为月报告制度，管理行按月统计所属机构网点发现的空头支票以及票据交换中由于空头支票行为导致的退票情况，于月初向人民银行报告。三是根据支付结算检查、综合执法检查情况推动空头支票治理活动的深入开展。检查中发现的空头支票行为问题，人民银行逐家下达现场检查整改意见书，并在辖区进行实名通报，引起各家银行机构对空头支票行为的高度关注，加大对开户单位培训力度和管理，从根源上进一步遏制空头支票行为。四是将空头支票治理活动纳入对各银行机构支付结算季度考核范围。按季进行考核通报，对瞒报和漏报空头支票行为的银行机构进行实名通报；对措施得力成效较好的，予以表扬；对管理不严措施不力的单位给予批评或诫勉谈话。
(三)开发应用银行业机构空头支票监管系统，增强监管的时效性，提高行政处罚效率。监管系统的应用实现空头支票的登记、查询、分析判断、立案审批、处罚文书、罚款缴纳、“黑名单”管理、档案管理程序化处理，规范行政处罚操作、强化票业务的管理。(下转第70页)
河北金甚
2013／10
导性陈述或披露信息不完全。以上现象使得商业银行会计信息披露的真实性降低。
(二)会计信息披露标准不统一
随着商业银行的快速发展，中国人民银行为了提高商业银行的会计信息披露质量，制定了一系列相关的法规和标准。这些准则的实施对于提高商业银行会计信息的质量起到了巨大的推动作用。但是和国际会计准则相比，我国的商业银行会计准则还很不规范。比如在国际会计准则中，将风险具体分为了信贷风险、货币风险、利率风险、流动性风险和公允价值五个方面。而我国商业银行对表外资产以及同业拆借方面的风险信息难以准确披露。
(三)会计信息披露不充分
当前，披露财务信息仍是我国商业银行会计信息披露的主要形式，而对于非财务信息的披露却十／-A"欤乏。许多非财务信息如背景信息、预测性指标等，都是商业银行会计信息披露的重要部分。这些指标也是投资者应该获知的重要信息，但是部分商业银行采取避重就轻的方法，故意夸大或者隐瞒事实，误导投资者。除此以外，商业银行披露的会计信息对会计报表附注的披露不充分。会计报表的附注是会计信息的重要组成部分，是会计报表的重要补充。而会计报表附注的不完全，直接导致了会计信息披露的不充分。
三、提高会计信息披露质量的对策
商业银行会计信息披露失真问题，不仅扰乱了金融业的正常发展，而且影响到国家的宏观经济管理及经营管理者的正确决策。因此提高我国商业银行会计信息质量势在必行。
(一)加强商业银行的会计制度建设
良好高效的财务管理能够全面提高经济效益。加强商业银行会计制度建设，对于提升商业银行竞争力和经营管理水平具有关键作用，应从多方面加强商业银行会计制度建设。一方面，加强对商业银行会计核算过程的控制。在会计核算的基础上，做到对商业银行会计的事前监测、事中控制、事后监督。另一方面，会计信息的披露还要符合国际上通
用的会计准则，除了披露商业银行的财务状况，经营成果，还要对银行信贷资产质量、不良资产状况以及资本充足率、资产的流动性等进行披露。
(二)加强信．O．-披露的监督检查
商业银行会计信息披露违规行为之所以层出不穷，屡禁不止，很大程度上是因为监管体系不完善，商业银行会计信息披露的违规成本低。因此，各相关部门应尽快建立统一、完善的法规和实施细则，以强制性手段保证商业银行会计信息披露的真实性。
(三)加强商业银行内部管理控制
商业银行属于高风险行业，许多风险是由于内部控制不到位造成的。因此。加强商业银行的内部控制是保证真实性的有效途径。内部控制是一种自律行为，商业银行的内部控制系统实质上是商业银行对自身风险的防范与控制系统。为了确保财务数据的真实性，完善商业银行内部控制水平，加强系统的监督管理，坚决杜绝虚报瞒报行为。■
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对于屡次签发空头支票者与拒不
执行人民银行空头支票行政处罚决定者，将其行为列为企业或个人信用记录，并与征信系统关联，作为企业或个人申请银行贷款的依据。
探索与账户管理结合。对于屡次签发空头支票者与拒不执行人民银行空头支票行政处罚者，在停止其支付结算业务，同时指示其开户行关闭其结算账户，通过黑名单半年通报，强力维护票结算制
(上4t-第56页)度体系的严肃性。
(四)建议修订《票据’法》《票据管理实施办’法》《支付结算办’法》等相关规定，提高处罚依据的法律层次。，对转账支票支付密码错误、支付密码未填写情况纳入行政处罚法律法规范围；将支付密码由支付条件上升为支付依据。对停止出票人票据使用权的实施主体明确为中国人民银行，有利于加强空头支票行政处罚管理工作。一