作者：林志刚陈诚
理论探讨 2009年05期
一、知识管理和政策知识管理
政策知识的价值是隐性的，但如果把知识融入到政府的主体（人）、过程和组织之中以后，知识的价值就可以部分地被感知或测度。具体可以表现为公务员技能水平的提高、政策专家政策首创性的提升、政策制定组织协作能力的发展等，这是知识价值的显性化过程。在宏观层次中，政策知识管理的实质是促进新政策知识与主体、过程、组织的融合。当具有了新知识的主体、组织、过程在公共管理议题或政府环境中再次结合时，又产生了一次飞跃，所形成的整体效能提高表现为价值的提高。
从公共政策的角度来说，政策知识管理就是通过建立基于政策内容和职能的知识挖掘和知识共享体系，综合运用政策工具、文化、战略、流程、技术等手段，以最大化政策经验的价值及其对政策专家的尊重，从而提高政府的应变和创新能力，通过政策创新来保持并提高政府核心竞争力的一场管理变革。因此，知识管理引入政策科学是社会科学一次新的整合，它不仅拓展了政策科学的学科基础，而且促进了管理科学、信息科学的进一步融合。作为政策工具的技术手段，政策知识管理必将成为政策科学新的学科前沿。
二、公共政策知识管理系统基本框架
Taking Quinn认为知识管理系统是一种把组织的事实知识(know-what)、技能知识(know-how)、原理知识(know-why)与存在于公司数据库和操作技术中的显性知识组织起来的技术。因此，知识管理系统就是一个有助于知识的收集、组织和在内部员工之间传播的知识管理技术集合，其核心是网络技术与知识仓库。这种系统能够对异质系统中的知识进行无缝检索，并通过Web浏览器向用户提供知识。在此基础上，我们可以建构公共政策知识管理系统的基本框架。
（一）政策知识管理系统的基本框架
根据知识管理系统的功能要求，目前基于网络的政策知识管理系统的典型结构模型设计如图1。
在此模型中，政策知识管理系统包括知识社区、专家界面和搜索引擎等。知识社区为使用者提供了一个知识交流和共享的平台，可以把政府知识以简洁明了的方式展现，特别有助于挖掘政府的隐性知识。知识社区能够为雇员提供突破时间、空间限制的知识交流环境，使公务员在“你问我答”中实现知识的共享。系统不仅保存交流形成的文档，还能捕捉交流和互动的线索，保留知识的语境。此外，还考虑了知识推送及交流的其他现存工具如Email，newsgroup等。知识社区的设计还应具有良好的可扩展性、可继承性以及与其他知识管理工具软件的兼容性。该系统的不同使用者或不同群组的用户所关心的对象是有区别的，因此系统有必要提供可设置的个性化的导航界面和个人页面。通常做法是采用一个可以跟踪用户行为的基于经验学习的代理来实现。个性化研究一般与信息检索、知识发现等结合起来以提高可用性。可以设计一种智能信息滤波模型，利用个性化模式滤波信息，通过优化的相关反馈方式与用户交互实现自适应学习。另外，该结构模型为使用者提供了直接搜索所需的入口，用户一进入该系统就可以进行知识定位。
图1 政策知识管理系统结构
（二）政策知识管理系统的建构
1.政策知识创新环境
如何将支持创新的政府文化融入隐性知识交流共享的激励机制和评价机制中，是创新型环境的题中之意，构建政府内部隐性知识的政策知识市场就是一个很好的方案。与有形商品一样，政府内部的隐性知识也有买方、卖方，买方是那些为了解决具体问题而寻找相应知识、技巧和经验的公务员，而卖方则是政府内部掌握该方面相关知识的人。该政策知识市场具有类似市场的特有价值体系，其通常是名望、互惠和信任、信心、提升机遇等。应该承认个人在知识发展中的独特作用，认可隐性知识的个人性，遵循信任的原则，创造各种机会，激发他们输出知识的欲望，让每个学有专长的公务员主动输出知识，才是其价值所在。
2.政策知识仓库
政策知识管理系统应该对政策制定组织的现有知识具有成熟的拥有能力，这就要通过知识仓库来实现。知识仓库(Knowledge House)是政策知识管理系统的核心，它按照一定的知识表示方法，如基于规则的知识表示、基于逻辑的知识表示等，集中存放各专业领域内的知识和外部相关知识。知识仓库的内容可依据政府的具体情况而定，其体系结构也没有统一的模式可供选择，一种比较典型的知识仓库体系结构模型见图2。
从纵向角度来看，政策知识仓库的结构模型分为三层。第一层是数据、信息层，负责知识的捕获、组织与存储，包括知识库和知识装入代理。知识库可分为方法库、模型库、数据库、文件库等，并可根据政策制定者的知识构成情况增减。知识装入代理是知识雇员（政策专家）与智能代理程序组成的人机系统，它通过扫描、分析政府政策的知识资源，发现知识单元及其相互之间的联系，对知识单元分类组织，装入知识库，同时把知识单元之间的联系装入元数据并抽取成基本的元政策。这一层应该为使用者提供丰富的知识导入手段，让有价值的知识能够以最有效的途径进入政府的知识仓库。第二层是由知识引擎组成的知识层，负责知识单元的动态连接，其主要部件是知识引擎。它接受来自激活层的访问请求，然后分析元数据中对于相关知识单元之间联系的描述，将知识库中的相关知识单元动态地连接起来，提交给激活层。第三层是激活层，负责知识的表现，也可以叫做用户接口层。它包括分析平台、检索平台、重组平台、推送平台等，可根据实际需要增减。元数据（元政策）是此模型的基本环节，它记录了知识库中装入数据的来源、数据的描述以及知识单元之间的关联，在作用上相当于一个政策知识树。描述知识及其关联背景的元数据作为共享资源贯穿各层。组织的数据、信息经过这三层的加工、处理，以活化的知识的形式呈现给政府决策者，支持其学习和决策。这样就建立了一个以用户为中心的知识存贮、查询和共享的知识网络服务体系。
图2 政策知识仓库
3.政策知识发现系统
知识发现是指从各种媒介表示的信息中，根据不同的需求获得知识。其目的是向使用者屏蔽原始数据的烦琐细节，从原始数据中提炼出有意义的、简洁的知识。获得有意义的表示是知识发现的根本，而简洁表示则是由人的记忆等认知能力在时间与空间方面的限制所决定的必然要求。如何从一组原始数据中高效地总结出有意义的、简洁的知识，这是一个挑战性的计算机科学难题。它涉及不同的相关科学，如图像处理、文字识别、语音识别等。知识发现的算法研究比较多，主要有基于规则和决策树的方法、基于神经元网络的方法、统计方法和模糊粗糙集方法等。目前应用比较广泛的一种技术是智能代理(Intelligent Agent)。它具有目的性、反应性、适应性和社会性的特点，能根据内部知识和外部激励决定和控制自己的行为。Agent的典型行为见图3。
图3 Agent的典型行为
在政策知识发现系统中，智能代理根据外部政策环境，建立庞大的个性化内部知识库，接收决策者请求，返回结果集，同时跟踪需求，自适应内部知识库，并根据内部知识和外部激励决定和控制自己的行为。知识发现不仅是面向特定政策数据库的简单查询检索，而且要对各个元政策进行统计、分析、综合和推理，发现政策之间的相互关联，并把创新和合成的新政策装入知识仓库，从而完成政策创新。
三、政策知识管理的实现条件及步骤
知识管理涉及管理学、心理学、认知学、信息科学、信息政治学、经济学、计算机科学等诸多学科，将知识管理与量化不足的政策科学结合起来，可试行采用自上而下的方法，从知识链、知识螺旋角度着手，探索政策知识管理实现的条件及措施。
（一）政策知识管理实现的条件
1.理念——提高对知识管理的认识，制定国家知识政策
国家可通过制定完善的知识政策，明确知识管理的重要地位。加大对知识管理的资金投入，规定其方针、任务、方向和目标，确定国家对知识管理、实现信息资源共享的措施，推进知识管理的现代化建设，特别是推进知识管理在各级政府中的应用。
2.基础——加强国家信息基础建设，推进政府信息化
植根于信息技术的知识管理需要完善畅通的信息网络条件，国家应通过政策、法规和规划，进一步建设国家信息化工程，进而指导与促进知识管理系统相关的软硬件建设，从而建立一个知识创新的社会化信息保障体系。
3.发展——拓展知识管理教育事业，专注知识人才培养
现代人才的标准不在掌握了多少现存的知识，而在于是否具备不断掌握最新知识的能力。这种能力的获得，完全取决于社会教育和个人学习。因此，要积极发展并大胆改革知识管理教育，培养大批具有创新意识和创新能力、具有坚实的科学文化基础和丰富的专业知识的优秀人才。
（二）政策知识管理实现的层次
如何才能有效地创建学习型政府，在政策活动中进行知识管理，进而提升政府的核心竞争力，在知识经济时代迈出坚实的第一步？对政府来说，实现这个目标主要有以下几个层次：
1.明确政策知识管理的核心目标
政策活动只有确定了政策目标，才能使知识管理有重点、有方向。每一政策都有一系列要实现的目标，组成一个目标体系。这一核心目标体系包括：将实施政策知识创新作为提高政府未来竞争力的手段；使知识管理为政策活动提供服务，为政府战略提供保障；提高政策知识流通效率，加快政策内容的流通速度；提高公务员的素质，塑造学习型公务员；促进隐性政策知识向显性知识转化以获得多重收益。
2.建立专门的政策知识管理机构
知识经济快速变化的需要和知识管理具有责任分散的趋向要求政府及时更新组织结构以与其相适应。这里的组织包括政府中的核心决策部门，并非仅指代原有的政策研究室。一是要实现现有政策组织结构扁平化和柔性化，表现为尽量减少政府内部管理层次，探索省管县模式；二是设立知识总监或主管CKO(Chief Knowledge Officer)，其主要任务是将政策知识变成政府的效益，主要职责是造就一个能够促进学习、信息共享的环境，监督并保证政策知识库的内容质量，加速知识继承，催化新知识的产生；三是用矩阵结构促进政策知识管理，矩阵中的各元素可以是研究所、大学、实验室、政府、课题组和个人，这样可以在组织中加强交流，使组织的灵活性和适应性能更好地结合起来；四是分权和授权，使中层和基层政策活动者能直接处理自己职责范围内的事务，不必再层层请示，这意味着他们的知识、能力、技术以及独立处理问题的管理才干能得到持续性的提升。
3.创建政府政策内部网
在政府内部建立有效的信息网络基础上，形成不断更新的知识网络。其要点在于：建立并配套相应的硬件设备，包括开放的交互操作式计算平台、用于生成知识的分析工具、用于协同工作的群件工具、网络内容管理工具、智能代理、可移植文件、对象数据库、文件管理系统、进程管理工具等；通过知识编码化对知识进行输入、分类、标准化等一系列的加工和处理，使其便于公开、共享和交流，并能够通过信息手段进行传递；电子网络可以连接庞大的公共及个人信息资源，包括数字化的参考资料、图书、科学期刊、图像、电视剪辑、声音记录以及电子邮件；通过建立知识仓库积累和保存信息与知识资产，加快内部信息和知识的流通，实现组织内部知识的共享。
4.创造政策知识管理的环境
进行知识管理就需要创造良好的人际关系环境和工作条件环境，让公务员能在欢畅、快乐的心境中工作和学习。和谐、友善、融洽的人际关系，会使人心情舒畅，工作效率高。反之，则会影响其工作情绪和干劲。首先，要创造良好的政府文化，政府管理者要敢于突破固有的思维模式，把管理模式由控制转为支持，由监督转为激励，由命令转为指导，自上而下形成一种共享学习的宽松环境；其次，完善激励机制，加大创新的投入，对有创新贡献的公务员给予表彰、奖励，开庆功会，建立浓厚的情感管理氛围，树立公务员以政府为家的理念，增强其归属感，给他们提供更多的继续学习的机会，以提高其素质。
5.业务流程再造和相互关联促进
政府再造运动在学习型组织的创建中呼声越来越高，而知识经济时代的政策制定与执行已经不再是简单的文件处理和行政事务，其目的在于达成整个政府的政策目标。电子政务时代的政府事务处理对象瞬息万变，要求作为政府机构日常业务处理基础平台的办公自动化系统能够提供足够的灵活应变和开放交互能力。在办公管理中，工作人员之间最基本的联系是沟通、协调和控制，这些基本要求在以知识管理为核心的办公自动化系统中都将得到更好的满足。协同工作系统提供了一个知识交流的场所，无论政府的雇员、专家、公众和合作伙伴，还是其他对业务运作有实际影响的人，都可以将知识的创造与发布同业务流程相结合，不仅达到了节省费用、集思广益的效果，更重要的是能够通过知识管理实现对业务流程中无序的知识进行系统化的管理，实现知识共享和再利用，从而提高政府的业务水平和效率。
收稿日期：2008-11-10
作者介绍：林志刚，厦门大学哲学系博士研究生。（厦门 361005）；陈诚，深圳海事局干部，硕士。（深圳 518032）