来源：中国经济时报 发布时间：2013年03月20日 10:11 作者：贾丽萍
贾丽萍
党的十八大报告在深刻阐述“在改善民生和创新管理中加强社会建设”时，花大量篇幅提到社会保障建设问题，为中国社会保障体系建设指明了新的目标和发展方向，可以总结为：公平、整合、深入、全面发展。这是在对当前社会保障发展阶段准确把握的基础上，提出的保障和改善民生的新的部署。与五年前党的十七大报告相比，目标更加明确、任务更加具体、前景更加清晰、改革更加自信，社会保障将肩负更加重要的任务。
首次提出“发挥社会保障调节分配的作用”，是中国社会保障理念的又一次重大转变，是未来主要发展方向之一
在党的十七大报告提出的 “社会保障要保障人民生活”的基础上，十八大报告增加了 “社会保障是调节社会分配的一项基本制度”，这一界定标志着中国社会保障理念的又一次转变。这一理念将会影响到今后的制度设计及实践。
中国社会保障理念经过了几次大的转变：新中国成立之初国家将社会保障与阶级相联系，认为社会保障是工人阶级应享的一项基本权利，以此理念设计的社会保障仅覆盖城镇企业职工和国家工作人员，保险费用企业和国家包办，个人没有积累；20世纪80年代到90年代间，我国进行经济体制改革，社会保障也作了相应调整，不过当时的定位是社会保障是市场经济的配套措施，强调个人在其中应承担的责任。在此理念下的改革使得一大批下岗职工作为企业的“包袱”被甩出了社会保障体系，由此加剧了体制内外的差距；2000年以后，社会保障改革逐渐关注到弱势群体，基本理念回归到社会公平，开始强调责任分担。这一时期受经济发展所限，社会保障调节收入分配的作用并未提上日程，主要还是发挥维护社会安定“减震器”作用。
党的十八大报告首次强调社会保障调节社会分配的功能，这表明我国已具备一定的经济实力，可以加大投入力度，在观念上彻底扭转了 “社会保障是拖累经济发展的包袱”这一意识，承认了社会保障可以作为经济社会发展动力的作用，这是理念上的又一次重大转变。在此理念下社会保障的功能将得到强化，开始承担补救性责任之上的更高的职责。国家期望通过发挥社会保障的作用来高质量地实现缩小收入差距，有效减少社会不公、及时缓解社会仇富心理等矛盾，这对于促进整个经济社会健康、持续发展意义重大。
社会保障更加注重公平，意味着发展成果将进一步向弱势群体倾斜
党的十八大报告明确提出要 “增强公平性”，相比十七大报告，是又一个新提法。1993年中央提出“效率优先、兼顾公平”分配原则，虽是针对市场经济体制改革提出的，但对社会保障领域也产生了深远影响，社会保障被长期边缘化，直到2000年以后随着“新农合”、“新农保”、“城居保”、“农民工社会养老保险”、“城镇灵活就业人员社会养老保险”等针对弱势群体险种的陆续出台，“人人享有基本生活保障”的目标逐渐清晰，公平的重要性才得以显现。
目前社会保障项目已很全，但在各项目具体实施中部分困难群体仍游离在制度之外，保障水平低，无法公平享受社会发展成果。体现在：低保对象范围狭窄，补助水平较低，截止到2011年末，全国城乡低保对象7582．5万人，占全国人口比重为5．6％（发达国家这一比例为10％），大量低保边缘群体被排斥在外。补助标准过低，城市低保月人均补助240．3元，农村低保月人均补助106．1元，低于国际贫困线补助标准；“新农保”、“城居保”最低每年100元的参保门槛已经很低，但仍有一部分群体因经济困难无法参保，在其它保险中这类群体更多；流动群体因制度衔接不畅等原因，参保率极低，全国农民工人数已超过2．5亿，参加基本养老保险的有4140万，仅占16．56％，参加医疗保险的有4641万，仅占18．56％；在社会保障内部，还存在着不同程度的愈富裕愈选择高缴费档次，享受国家高补贴，愈穷愈选择低档次缴费的“利富”等不合理的制度设计。
此次在社会保障中“增强公平性”的提法，意味着社会保障将发挥消解社会分化、贫富分化的功能，政策将进一步向弱势群体倾斜，最大限度地增加最不利者的利益，纠正以往制度设计中不合理的成份，将困难群体纳入到保护之中，让其享受到社会发展的成果，在保证基本生活的前提下，过得更有尊严。而其后围绕着“增强公平性”这一主题，十八大报告又作了一系列安排，包括“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度”、“建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制”、“完善社会救助体系，支持发展慈善事业”、“加强保障性住房建设和管理”。对几类弱势群体的保障进行了强调，包括“健全残疾人社会保障和服务体系”，“保障妇女儿童合法权益”，等等。
由“碎片化”到“整合”将成为今后社会保障制度发展的一大趋势
改革开放后，随着经济的发展，中国社会阶层日益分化，由简单的工、农、知识分子阶层演化成十多个阶层，不同的阶层对社会保障有不同的诉求，为了满足不同需求，社会保障越来越细化：事业单位职工、公务员、企业职工、灵活就业人员、个体、农民工、农民、失地农民、城市非就业人员等都有各自不同的社会保障，这种“碎片化”是2000年以来中国社会保障尤其是社会养老保障的最明显特征。这种碎片化的好处是让城乡居民、不同职业不同身份的居民以不同门槛进入制度，从不同水平上尽可能扩大覆盖面。同时，其缺点也在实践中暴露无疑：制度间衔接不畅，尤其是流动群体增加后，身份、职业、流动地发生了变化，制度间转换成了参保的最大障碍；待遇不同，导致某种程度的社会不公，尤其是公务员、事业单位职工和企业职工间，农民和市民间的社会保障待遇相差悬殊，拉大了收入分配的差距；居民以不同身份参加两个以上社会保险，多占国家补贴重复受益的现象也时有发生，从而给整个制度的有效运转带来了混乱和不公。
党的十八大报告首次提出要 “整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度”，表明中国已经有能力逐步改变碎片化的局面，同时也是中央对各地实践的认可和升华，顺应时代发展的潮流。继“新农合”和“新农保”后，城镇非就业人群也被纳入养老和医疗的范围，各地纷纷出台了城镇居民养老和医疗保险制度，而这一制度与农村的养老和医疗制度在制度模式等方面高度一致，所以两种制度的整合被提上了日程，目前全国已有13个地区实现了两种制度的整合，十八大报告中对整合的要求会加速这一进程。
社会保障整合是中国政治、经济、文化发展到一定阶段的必然走向，也是中国政府在对前期社会保障发展成果反思基础上的重构。城乡居民养老和医疗保险整合只是一个开始，整合将成为中国社会保障制度的主要趋势，梯次推进将是较好的整合模式。随着城乡居民养老、医疗保障的最终统一，一些相关制度，如城乡最低生活制度、城镇灵活就业人员和农民工社会保障制度、机关事业单位和企业职工社会保障制度等也有可能实现整合，进而在大的保障项目间形成有效衔接，最后碎片化的制度有望变成完整的、有序组合的、公正公平的体系，真正发挥调节收入分配、促进社会公正的作用。
改革将更加自信和深入
中国式改革一直以“摸着石头过河”的方式进行，在社会保障领域基本遵循局部试点—总结经验—全面铺开的道路，由点及面，避免冒进。在党的十七大报告中还出现“探索建立”这样的词，但在党的十八大报告中这类词语已不见踪影，而是语气更加确切、用词更加肯定，说明我们的改革更加自信，已达到了较高层次，可以用三十多年总结出的理论来指导实践。
这种自信来源于社会保障建设改革三十年以来所取得的巨大成就：20世纪80年代的改革改变了单位保障的模式，社会保障走向社会化；20世纪90年代的改革，初步搭建起社会保障制度框架，吸收现收现付制和完全积累制模式的优势，创建了符合中国特点的部分积累制保险模式，除养老、医疗外，又陆续建立了工伤、失业、生育保险，形成了五大支柱性保险；2000年以后社会保障覆盖面迅速扩大，建立了农民的医疗、养老保险，企业下岗职工保障、个人账户亏空等历史遗留问题相继得到解决，国家财政有了实质性投入，国家、单位、个人责任共担的社会保障格局基本形成。在这些实践中积累的大量鲜活经验足以形成理论体系，来指导和构建有中国特色的、与我们所处时代相适应的制度安排。
从十八大报告中同样可以看出，改革将更加深入。自城镇居民养老保险政策出台后，社会保障建设中弥补制度缺失的工作已基本完成，社会的安全之网已然织就，形成了以社会保险为基石，以社会救助为重点，以慈善事业、商业保险、个人积蓄为补充，以保障性住房体系为配套，以社会福利为辅助的社会保障体系。这一体系面临的进一步任务就是不断完善和深入调整。当前这一体系暴露出的最紧迫的问题有三：
一是随着保障资金的不断扩大，基金运营和安全问题被提上日程。
二是随着保障项目的增多，基层经办力量明显不足，这直接影响到社会保障的高效运转。
三是流动人群增多，导致扩面困难。
党的十八大对此都作了导向性要求：提出要重视基金运营和安全问题，“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。”提出要“健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系”。提出要“适应流动性、保证可持续性”。这些都表明，社会保障体系的改革在应对现实矛盾的基础上不断深入。制度完备、实质公平、全员覆盖、基金安全、基础制度统一、管理现代将是未来中国社会保障的主要发展方向。
（作者单位：吉林省社会科学院）