以财佐政的制度力量

　　在地震重灾区，四川财政在突破中支撑着民生和社会的新立，在达州和资阳等地，四川财政在突破中支撑着经济发展的新立。当记者赶回四川财政厅，一道课题凸显出来：财政，你如何作用于政府呢？ 　　“制度”，四川财政厅的实践让记者想起了这两个字。 　　 　　激励改变了市县政府 　　 　　“我们通过制度创新，实现财政对政府职能的调控转变！”四川省财政厅预算处处长陈炜说。 　　从2002年开始探索，到2007年，四川财政建立了完善的激励约束机制。陈炜说：“我们考核市县财政的收入，考核你的税收增长，以及税收和GDP的关系，而且税收里面考核二、三产业，就是把这个GDP里面，促进经济增长最关键的领域拿出来，看看你在这方面收入的质量情况。从2008年开始，省政府又出台了县域经济发展激励奖励办法，主要考核四项指标，考核第一个是GDP的增值，第二个是税收的增值，第三个是城镇居民人均可支配收入，第四个是农民人均可支配收入。” 　　这几个考核指标，既有质的考核又有量的考核。财政怎么促进经济发展，在经济发展中找到财政的宏观定位？ 　　 　　陈伟说：“财政激励约束机制搞了几年后，全省184个县都适应了，每年打分，搞的好就奖，直接奖给县级政府。” 　　几年下来，四川财政收入质量有了大幅提高。陈炜说：“发展到了2007年，差不多80%是税收，20%多一点是非税。作为西部农业大省来说，我们能够做到这一步，确实是做了很大的努力，提高了公共财政分配的可靠性。财政部领导曾说，要像挤柠檬一样把财政收入的水份挤干。在四川，这个收入是没有水份的，是实实在在的。总的来说，四川的公共财政是很稳固的，在财政的初次分配环节，收入质量有了坚实的基础，有了可持续的增收能力。” 　　这种激励约束机制改变了四川184个市县政府的职能。发展，不仅是数量和速度，还要考虑质量。不仅要考虑财政收入，也要考虑居民收入，因为有具体的考核指标在影响着市县政府。 　　“四川的特点就是人口多，人均财力低，这些问题逼得你必须想办法去搞机制改革，你要想在老的办法上去走，那是不行的。现在四川提出加快发展，实现有好又快发展，在这个过程中财政就要夯实基础，如果没有坚实的基础，即使一时跨越过去了，可能还要重返回来。”陈炜感触道。 　　 　　约束改变了市县政府 　　 　　“财政支出结构调整是一个伤筋动骨的事情，预算安排通常‘增得减不得’。”陈炜说，公共财政要完全实现覆盖广大的农村，要实现城乡统筹，要实现财政结构的优化，财政支出的模式和结构必须做重大调整，要把财政的支出结构中行政运行成本和人员供养这一块压缩下来，更多地用于民生中。 　　要调整支出结构，西部就更困难了，龙其是四川。四川有260万的财政供养人员，在全国是最多的，难度大多了。陈炜说：“支出结构要做调整，首先就是控制压缩供养人员。激励约束机制中有明确的规定，通过这种机制来约束地方政府，如果供养人员增长超过了全省平均水平，就在激励约束机制里面扣分。这样，从2003年到2007年，每年财政供养人员的增长幅度控制在了1.7%-2%之间，远远低于全国的平均增长水平。” 　　同时，四川省财政厅正对地方政府的债务出手。陈炜说：“为了做这事情，预算处专门成立了一个债务科，搞了一套政府债务信息管理系统。包括普九债务一进系统后就锁定了，在系统里面可以看到债务生成的时间，债权人是谁，债务人是谁，等等。现在这套系统已经运行的很顺畅了，在全国来说也是较早建立的。” 　　“如果债务发展无序化，最后买单的还是财政。但未来的发展又需要债务，政府应将其控制在合理的范围，形成债务与发展的良性循环。控制好债务并不是控死债务。” 　　陈炜介绍道，四川正在建设一套预警机制。用债务率、偿债率这些指标来考核地方政府，你进入了举债区，控制区，禁止区，不同的区域给你亮不同颜色的灯，禁止区是红灯，控制区是黄灯，举债区是绿灯。主要目的还是对地方政府性债务的增长实施有效的控制。 　　约束，正同样改变市县政府的职能。 　　 　　 　　新政改变了省级部门 　　 　　2008年12月3日，四川省政府印发了一份通知，主题是“加强省级财政支出预算管理”，其中最有含金量的规定为，省级部门的结余资金除特殊情况外一律注销。 　　近几年，中央财政预算收入有了较大增长，中央财政也加大了对地方的支持力度。如何加快地方财政预算支出的执行进度，成为党委、人大、政府和社会各界普遍关注的问题。尽管这几年省财政与各主管部门一起采取了很多措施，可效果甚微。 　　陈炜说：“四川财政搞这种得罪人的结余资金一刀切，也是形势所需。抗震救灾压力这么大，什么都要钱，发展也要钱，灾后重建也要钱，财政如果还是按照过去的方式管理的话，财政肯定是难以为继。只有主动出击，所以说这个机制也是逼出来的。” 　　“2008年出台了个新政策，只要年度一结束，除了跨年度的基础设施建设外、政府采购任务没有结束的、必要的经过审核确实需要跨年度的项目、还有中央专款，其它剩下的资金全部一刀切，2008年节余的钱明年全部进入灾后重建基金。” 　　无疑，省级政府的职能也将进行改变。 　　“我们财政厅一年节省下来的办公经费同样将一律注销！”陈炜最后说。