摘要：公务员作为一个特殊全体，其身份具有双重属性：一方面作为公共权力的行使者，要求其必须坚持义务本位主义，从而更好的约束其行为，为公共利益服务；另一方面，公务员作为一般公民，其很多权利受到了限制。在现实中如何实现这双重身份有效协调，成为我们关注和研究的焦点。
Abstract:The official takes special all, its status has the dual attributes: On the one hand takes the public authority to exercise, requests its to insist the duty selfish departmentalism, thus better restraint its behavior, serves for the public interest; On the other hand, the official takes the common citizen, its many rights have been restricted. To realize this dual status how in the reality to be effectively coordinated, becomes us to pay attention with the research focal point.
关键词：公务员义务 权利限制 道德规范
Key words:Official duty right limit moral rule
【中图分类号】C93 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7069（2009）-05-0121-02
一、 公务员双重身份困境现状
《中华人民共和国公务员法》中规定的公务员的有八项权利和八项义务。公务员的权利，指国家法律对公务员在履行职责、执行国家公务的过程中，可以做出一定行为，要求他人做出一定行为或抑止一定行为的许可和保障。目的是为了使公务员更有效地行使职权，更好地执行国家公务。 所谓公务员的义务，就是国家法律对公务员必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束和限制。目的是为了保证公务员能在国家法律规定的范围内准确行使职权，忠实执行国家公务，不得滥用权力。从法理上分析，公务员履行义务与行使权利，是相互依存、不可分割的。公务员的义务和权利存在着相互对应的关系，公务员可以获得履行职责应有的权力，同时又不得利用职权谋取私利；公务员具有执行公务的职权，但必须依法行使。享受私利必须履行相应的义务。任何公务员不得只享受权利不履行义务。义务受纪律的约束，公务员的权利受法律的保障。
但从实践角度分析，公务员作为公权力的行使者，其行为需要得到有效约束和监督，从而保证公共权力的正常运行。尽管《宪法》中规定作为一般公民，其基本的宪法权利包括政治权利、经济权利、人身权利、文化权利及其他权利，这些权利都是至高无上的，都是受到国家法律严格保护的。但由于公务员的身份的双重属性，使得公务员的公民权利无论是在范围还是在程度上都受到各种纪律规范以及专门的公务员法的限制，这些限制具体体现在以下几个方面：
(1)公务员政治权利的限制。
公民政治权利可分为公民参与公共事务权、担任国家公职权、对国家权力的监督和制约权、联合行动权、知政权等。公民担任公职后，相应地在政治权利中受到一定限制，承担更多的义务。这里的义务包括法规义务和应有义务。公务员法规义务是国家通过法律明文设定的以法律规范形式存在的义务，公务员的应有义务是虽未被法律明文规定，但根据社会关系的本质和法律精神应当由公务员承担和履行的义务。公务员一旦违反法规义务就构成违法，将受到法律的制裁，而违反应有义务时就构成行政违法违纪，应受到行政处罚。公务员政治权利受到限制，主要体现在以下几个方面：利益分配中的制宪权、修宪权，联合行动权中的组建、参与政党权，出于政治目的的游行示威权，发表政见权等。
(2)公务员经济权利的限制。
公务员在取得国家的工资、福利、保险的同时，不得从事有任何营利性的经济活动。如担任企业的法人代表、管理人员，炒股，擅自处理财产等。由于公务员掌握国家的权力资源，如果不加以限制，公务员就可能利用这种权力介人经济活动为自己谋取私利，或其家庭成员也可能利用公务员的身份影响交易，获取不正当的利益。因此国家对公务员的经济权利必须予以限制。
(3)公务员人身权利的限制。
公务员在执行公务时不得以危及自身的生命权、健康权作为不履行公务的抗辩理由，否则就可能构成渎职行为而受到相应的处罚；伴随“行政公开”、“政务公开”，公务员的个人隐私权(即生活圈)受到公众和媒体的监督，较一般公民的隐私权获得较少的保护；公务员不得利用自己的肖像权从事商业性质的活动、促销活动，在人身自由权方面，基于国家安全利益和政府形象的考虑，公务员不得退出国籍，进出国境受到严格的限制；公务员不得参与色情、吸毒、迷信、赌博活动。
(4)公务员文化教育的权利。
公务员在自己起草的文件、公文上不得署名，从而使公务员的著作权受到限制；为保证行政管理的连续性，现职公务员在离职学习期间超一年以上的应当予以免职。
(5)公务员其他公民权利的限制。
这主要表现在公务员在获取权利救济和刑事责任上受到限制。公务员因违反法规、规章而受到行政机关处理时，不得请求公办救济(行政诉讼)，只能向本级行政机关或上级行政机关提起申诉，按行政机关内部规定程序处理。由于行政机关既是当事方，又是裁决者，就可能使公务员在救济上得到不公正待遇。公务员一旦成为贪污受贿罪、渎职罪的刑事责任主体，还必须承担举证责任，举证不出就以贪污受贿罪或巨额财产来源不明罪论处。而且公务员涉嫌犯贪污受贿罪时反贪机构被赋予了特别调查权(“双规”)，这就使公务员的一些公民权受到较少保护。限制公务员享有某些公民权利，以确保公务员职务行为的规范性，使其行为后果限定在合理的偏差范围，这对保证政府的廉洁，防止公务员的腐败是非常必要和现实的。
上面主要分析了公务员双重身份下的权利与义务困境，因为公务员作为公共权力的行使者，在行使人民让渡的享有权力的同时，必须舍弃自身一定的权利，必须接受人民的监督这是作为国家公职人员必须接受的法律现实。现在我们所要讨论的就是，如何在不损害公务员基本权利的情况下，保证其最大限度的履行公务员的义务。这样才能更符合实际地调动公务员的积极性，从而确保公务员能克制自己以权谋私，并能够自觉维护公共利益。
二、 公务员双重身份困境原因解析
（一） 理性“经济人”假设
以詹姆斯.M.布坎南为代表的公共选择派将“经济人”假设假说由市场经济行为分析推广到政治市场行为分析，认为政治市场上的政治家从事政治活动的目的也是追求自身利益的最大化。在此基础上，指出公务员的行为也属于“经济人”行为。公务员是掌握公共权力的一个特殊群体，而任何执掌权力的人都可能利用公共权力来谋取个人私利。由于公共权力的稀缺性及理性“经济人”假设的存在，任何掌握公共权力的人，如果他的权力行使得不到有效监督和约束，他们就会一步步滑向罪恶的深渊，从而偏离了正确的价值轨道。
（二）权利制约权力
“绝对的权力会导致绝对的腐败”这句话似乎成为公共行政领域一条普遍认同的公理。“腐败就是公共权力的滥用”的观点则被大多数人接受，也成为学者们的共识。以公民权利制约政府权力的实质就是使公民成为监督政府的力量。所以，从这个角度上看，反腐败的实质就是反对公共权力的滥用，以确保公共权力用于公共利益和公共目的。那么如何才能保证公共权力不被滥用呢？我认为，至少要在三个层面给予保证：第一个层面是规范公共权力的设定；第二个层面是约束公共权力的行使；第三个层面是监督公共权力的运行。
国家为了有效约束和限制公务员的行为，因此在《共产党员监督条例》、《中华人民共和国公务员法》等一系列法律法规、纪律规范等文件中限制公务员的权力。著名学者张康之在《公共行政拒绝权利》一书中提到：“在现代社会，人们已经确定无疑地把公共行政职业活动看作为专业化的社会精英活动，即把行政人员看做是社会精英群体，而这样一个群体有什么理由斤斤计较于自我利益得失呢？有什么理由不肩负起社会公正的责任呢？有什么理由不用自己的行动去正确行使公共权力的保证公共权力的公共性呢？”
三、 解决公务员双重身份困境的路径选择
（一）尊重公务员公民权，形成高度的政治认同。
公务员是掌握公共权力的一个特殊群体，但同时他们也是合法公民，公务员的合法权利也不能过多的受到约束和限制，这样只会让公务员以身试法，冒着道德风险去实现自己的“合法权利”。因此，在制度设计过程中应该充分尊重公务员的利益，并形成共同的政治认同，这样才会更好的协调公务员双重身份困境。
（二）明确公务员身份特殊性，坚持义务本位。
坚持义务本位，即是以公务员的义务为核心，以高于普通公民的规则法律来限制和规范其行政行为，并以公务员履行应尽义务的状况作为评价公务员的唯一标准。只有坚持义务本位，才能增强公务员为国家、社会、人民服务的责任感，有效防止滥用权利和以权谋私或行政失职行为的发生，从而解决公务员作为“公共人”和“经济人”双重身份带来的矛盾，它是达到有效控制与约束公务员对公共权力的行使的一条根本途径。
（三）建立公务员道德规范体系，培养公务员良好的公共行政伦理精神。
在我国，对公务员的公民权利的主要通过法律法规、纪律进行限制，这种带强制性的规定，不易使公务员形成自觉的价值认同，同时也不利于培养公务员工作的积极性，及自身创造力的发挥。而只有在公务员中形成一套普遍认同的道德规范体系，才能逐渐在公务员内心中确立良好的公共行政伦理精神。实践证明，内在的道德和纪律约束，要比外在的法律法规约束更有效力。这在国际上也有成功经验可循，如美国颁布的《美国行政部门雇员道德行为准则》，澳大利亚颁布的《澳大利亚公务人员行为准则》，英国颁布的《英国地方政府雇员行为准则》，新西兰颁布的《新西兰公务员行为准则》等。这些国家通过建立一套完整的公务员道德规范体系，在公务员心中形成一套内在约束机制，从而使公务员更好的处理协调双重身份带来的权利义务困境。
(四)加强公务员制度的法制化建设
建立现代意义法治国家，坚持“依法行政”的执政理念，要求国家运行的各项事业都有法可依，这需要国家有健全的法律体系。“国家公务员制度作为一种对国家公务员依法进行科学管理的制度体系，必然也必须以法律的形式加以确认和保护，并运用法律手段或方法进行管理。西方公务员制度的一个最为显著的特点，就是有一套与公务员制度相适应的法规体系，我国从颁布《国家公务员暂行条例》到《公务员法》顺利实施，标志着我国公务员制度开始走上法制化轨道，标志着我国已经建构起科学严密的公务员法规体系，初步实现了公务员管理的法制化，我们要在此基础上对公务员进行依法管理，推进公务员管理的法治化进程，使我国的公务员制度在推行过程中完成一个质的飞跃，我们要看到公务员制度的法治化是一个长期的不断完善的过程，因此我们要顺应现代化的潮流，在宪政理念的指引下，抓好公务员法的配套完善，对现有的单项法规，我们需要在总结经验的基础上进行全面修改，使之不断满足发展变化着的客观实际的需要，要随着时代的变化不断进行完善和修改，从而适应新时期社会发展对公务员素质的要求。
结语：公务员双重身份困境始终困扰着公务员公民权利的有效行使，一方面限制公务员公民权利，从而保证公务员义务的有效履行，实现公共行政的目的；但另一方面需要建立一套公共行政道德规范体系，使这种强制性规定变成柔性的内在的价值认同，在充分尊重公务员公民权利基础上，内在的道德规范体系更有助于有效约束和规范公务员权力，从而解决公务员双重身份困境。
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