农村经济2011年第11期
论农业保险财政补贴机制的创新
段学慧
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[摘要]在政策性农业保险运行过程中,由于政府的过度干预以及激励约束机制的缺失,导致农户和保险公司处于被动地位,降低了财政补贴的效率,不利于农业保险的健康发展。创新农业保险财政补贴机制,首先必须对农业保险法律制度、经营模式、管理机构进行创新,其次要对财政补贴机制本身进行创新,同时还要进行相关配套机制的创新。
[关键词]农业保险 财政补贴机制 创新
[中图分类号]F320.1 [文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2011)—11—0074(04)[作者]段学慧 副教授 淮北师范大学皖北经济与社会发展研究中心 安徽淮北 235000
一、引言
国内外农业保险的实践及理论研究均已表明,财政补贴是农业保险实施的基本前提,也是农业保险政策性的根本体现。我国自2007年中央财政首次列出20.5亿元对农业保险进行补贴以来,2008年、2009年、2010年保费补贴不断扩大,分别达到60亿元、79.5亿元、103.2亿元。随着中央财政补贴的不断扩大,农业保险保费收入也逐年提高,从2006年的8.5亿元,扩大到2007年、2008年、2009年、2010年的50亿元、110.7亿元、133.9亿元、135.68亿元。中央财政补贴比例从最初的25%提高到40%(以中西部种植业为例),农业保险区域由初期的6个试点省区扩大至所有省、自治区、直辖市,保费补贴品种由最初的5类增加到14类,经营农业保险的公司从原来的几家扩大到18家。政策性农业保险的快速发展,充分体现了财政补贴在农业保险中的重要作用。
然而,财政补贴只是农业保险的必要条件而不是充分条件。通过对2007年以来我国农业保险的数据进行分析不难发现,2008年到2010年财政补贴比上年增长率分别为192.7%、32.5%、29.8%,对应的保费增长率分别为121.4%、20.96%、1.33%。显然2010年农业保险财政补贴比2009年增长了29.8%,而保费收入只增长了1.33%,保费收入的增长速度较前两年急剧下降,财政补贴的增长速度远远大于保费收入的增长速度。这些数据所反映的
不仅仅是农业保险财政补贴的规模与效率的关系问题,更深层次的是财政补贴机制问题。本文将在对目前农业保险财政补贴运行机制存在问题及原因进行分析的基础上,提出创新农业保险财政补贴机制的思路,以促进政策性农业保险持续健康发展。
二、财政补贴农业保险运行机制存在的问题及原因分析
农业保险财政补贴机制是指在财政补贴条件下农业保险运行过程中所形成的政府、被保险人(农户)、保险人(保险公司)三者之间以及各级财政之间的相互依赖相互制约关系。按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则,在政策性农业保险运行过程中,政府主要是通过补贴等政策支持来“引导”市场主体(农户和保险公司)自主自愿地参保和投保。但是本轮试点中政府扮演的不是“引导”者,而是“主导”者,不仅是“推动”者,而且是“亲自参与”者。农户和保险公司处于比较被动的地位。财政补贴在推动农业保险的同时,也带来了一系列的问题,其表现及原因如下:
1.政府与农户之间
(1)政府对农户的保费补贴比例过高。近年来,中央财政保费补贴的比例从25%逐步提高到40%,省财政承担25%,市县财政承担20%。从总体上来看,各级财政补贴的总比例高达80%～90%。而国外对农业保险的财政补贴比例平均水平一般是30%到60%,据世界银行在65个国家的调查,保险费补
*本文系安徽省教育厅人文社科研究项目“政策性农业保险运行机制研究”(编号:2009sk207)的部分研究成果。
贴平均是44%,加上管理费补贴和再保险补贴,平
〔1〕
相比之下,我国对农业保险的保费补贴均是68%。
是最高的。不仅与我国发展中国家的国情不相符,而
的顺序进行投保登记。市县财政在向保险公司拨付保费补贴资金时,往往不能按时拨付或如数拨付,甚
至有的地方在没有出险的情况下,政府向保险公司提出返还县级保费补贴资金的不合理要求。在理赔环节,有的地方政府擅自决定理赔金额,要求保险公司执行。有的地方在农作物已进入收获季节时,政府仍然强制性安排保险。政府的过度干预,不仅影响保险公司正常的经营、核算和偿付能力,长此以往,必然影响保险公司经营农业保险的积极性。(3)保险公司严重依赖政府。政府的过度干预和对保险公司补贴激励的缺乏,加之保险公司基层网点少,人才和技术力量缺乏,在实际展业中,保险公司严重依赖政府,依靠政府部门收取保费、查勘定损、发放理赔款,缺乏展业的主动性。有的保险公司与乡镇和行政村签订承包协议,合同手续不到户,统一投保无清册,受灾后理赔仅作均摊处理。原因分析:一是政府与保险公司的权责不清、职责不明,成为导致政府过度干预和保险公司依赖政府的主要原因。二是保险公司经营目标发生偏差。作为市场主体,保险公司的经营目标应该是在分散风险的同时获得利润。但是在缺乏激励机制的条件下,保险公司发展农业保险的动力,短期是为了接近与政府的关系,谋求好的外部环境,在农村扩大保险
2〕
公司影响力,也是因为有保费补贴才开展业务,〔忽视了分散风险的社会责任。三是农业保险经营主体之间缺乏竞争机制。目前,被财政纳入保费补贴范围的主要是商业保险公司,包括中国人保财险公司、中华联合财产保险公司、专业性农险公司以及外资公司。在这些公司中只有中国人保财险公司网络覆盖面较广,其他商业保险公司大多是区域性的,在大多数地区难以形成保险人之间的竞争机制。而实际开展农业保险业务的中国渔业互保协会和一些地方的谷物协会、西瓜协会、奶牛协会等,却没有纳入中央和地方的财政补贴。这不符合“鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营服务的互助合作保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”的规定,也不符合“探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织”的要求,不利于经营农业保险的保险人之间竞争机制的形成,使纳入保费补贴的少数保险公司产生懒惰心理。
3.财政补贴在各级政府之间
保费补贴实行“联动”的“倒补贴”机制,即在农民保费收缴、县市和省级财政的补贴到位之后,中央财政才予以配套补贴。这种补贴机制导致试点中的农业保险“冷”“热”不均。最需要农业保险的中西部农业大省由于财力所限,对补贴地区有所限制,如河南规定水稻保险补贴地区为信阳市,其他地区则没有保费补贴。尤其是农业大省的市县财政
且容易养成农户对财政补贴的依赖,不利于农户风险意识的养成和提高。2010年保费收入增长率的下降,也说明了补贴率太高,财政补贴的边际成本已经达到最大化,财政资金的使用效率在下降。(2)农户的认知程度低,基层政府往往越俎代庖。基层政府在实施政策性农业保险时,对农户的宣传不到位。有的农民不知道农业保险是什么,有的农民不知道农业保险有补贴,有的地方农民认为农业保险是政府帮保险公司赚钱,所以对投保的积极性不高。甚至在少数地方,乡、镇和村一级考虑到挨家挨户宣传农业保险、收取为数不多的保险费太麻烦,干脆替农户缴纳保费,而农户不知道自己是被保险人或者不知道政府给自家投保的农业保险项目补贴了多少保险费。这种“被投保”给理赔上埋下隐患,受灾后有的基层政府将赔偿金扣除垫付款后,对受灾农户与未受灾农户按种植面积平均分配赔款,使真正受灾重的农户得不到应有的赔偿,农业保险成为变相的救济。
原因分析:一是政府与农户的目的不一致。中央政府期望通过较高的补贴率提高农户参与的积极性以分散农业风险,而农户参加农作物保险的动力主要不是为了规避风险,而是为了得到政府可观的补贴所产生的预期利益。二是地方政府与中央政府的目标也不一致,尤其是基层政府,分散风险对基层政府来说恐怕只是一个次要的动力,“想方设法”完成上级的任务才是主要动力。三是对基层政府的行为缺乏监督机制。于是在缺乏基层政府与农户的沟通机制(有效的宣传)以及对基层政府的监督机制的情况下,中央政府、省政府对农户的高保费补贴激励机制,异化为农户参与农业保险的障碍。
2.政府与保险公司之间
(1)政府缺乏对保险公司的补贴。目前在农业保险财政补贴中,只有对农户的保费补贴,对保险公司的农业保险业务只免征营业税和印花税,且仅限于种植业和养殖业,没有给予保险公司的农业保险业务免征所得税和经营管理费用的补贴,也没有国家统一的巨灾风险基金和再保险以及巨灾风险证券化等经营风险分散机制,严重影响保险公司开展农业保险的积极性。对保险公司补贴激励的缺乏,导致保险公司要么不愿经营,要么经营了却不对风险负责,要么在巨灾风险到来之时面临灭顶之灾。(2)政府的强势地位导致政府的过度干预。各地在政策性农业保险试点中基本上采取的是政府推动的方式,虽然保险公司积极参与,但政府部门始终唱主角,保险公司处于从属地位。政府不仅制定保险条款,而且在展业中按照村—镇-县自下而上
配套难,基层政府开展农业保险的积极性受到明显制约,导致有的地方拖欠或克扣保险公司的保费补贴资金的拨付,有的县不让农户参保甚至退回农户交纳的保险费。相反,较发达的省市(如北京)一般不规定补贴地区,只规定农户的种植面积;有的条件较好的市县政府却通过提高参保率来套取中央补贴资金,有的不惜造假。有的地方农业主管部门为了尽可能多提工作经费,往往与保险公司结成利益共同体,推高保险费率,侵蚀财政资金。这些现象都降低了财政补贴的效率。
原因分析:一是缺乏差异化的补贴方案,对农业大省激励不足。尽管近两年中央财政对东部地区保费补贴比例(以种植业为例)由最初的25%提高至的35%,中西部地区提高至40%,但这种微小差异不足以弥补中西部与东部地区开展农业保险的财力差距。这种“一刀切”的政策,对农业大省来说显失公平,因为农业大省在国家粮食安全、农产品价格稳定中起着重要的作用。财政补贴只有向对农业大省倾斜,才能调动农业大省开展农业保险的积极性。二是补贴层级过多,使财政补贴在转移支付的过程中出现“漏损”,加剧了基层政府在推动农业保险中的道德风险和逆选择,也加剧了农业保险的不确定性。三是农业保险财政补贴监督机制的缺失,也是造成财政补贴资金“漏损”和基层政府在推动农业保险过程中种种不端行为的主要原因。
4.保险公司和农户之间一方面,农户往往投保风险高的地块,出险后可能会虚报、夸大损失。据统计,道德风险给保险
〔3〕
另一公司造成的损失占农作物保险赔偿的20%。
方面,保险公司往往不能及时对农户发生的灾害进
机制的创新,以提高财政补贴资金的运用效率,保证农业保险的持续健康经营。
1.政策性农业保险的法律、机构和模式创新(1)加快农业保险立法。农业保险立法对农业保险的相关主体既有约束作用又有激励作用。目前农业保险是靠政策推行的,政策的灵活性强而可操作性不强,增加了基层政府、保险公司和农户对农业保险的不确定性预期,加剧了农业保险中的道德风险,降低了财政补贴资金的效率。因此,迫切需要加快农业保险立法,明确农户、保险公司和政府之间的权利义务关系,使补贴的比例、范围、对象、品种、方式以及运作程序和监管责任等有法可依,保证政策性农业保险沿着法制化的轨道健康发展。
(2)管理机构创新。农业保险涉及到畜牧、兽医、防疫、保险、财政和基层政府、村委会等多个部门和组织,如果没有一个统一的领导和协调机构,就会出现“九龙治水”的局面。目前还没有在国家层面成立一个专门农业保险组织领导机构,各地方各自为战,政出多门,影响开展农业保险的力度。因此,应建立一个专门的农业保险领导机构,统一研究和设计农作物险种,费率精算,政府补贴份额等业务工作,对补贴资金的使用以及保险公司、农户和基层政府的道德风险和逆选择行为进行监督,并负责农业保险政策的宣传工作。
(3)经营模式的创新。农业保险财政补贴的运行是以一定的经营模式为前提的,在目前财政补贴机制下,农户、保险公司和基层政府之间所存在的道德风险,与当前政府推动、商业保险公司经营的模式有一定关系。这种模式不适合我国当前主要以分散农户为参保主体的状况。这种模式不仅给保险公司展业、理赔带来困难,而且农户出险后往往得不到应有的赔偿。加上过多的行政干预无法保障保险公司的自主经营。所以必须按照“政府引导、市场运作”的原则形成多元化的经营模式,建立多元化的经营主体,把包括合作组织在内的各种符合条件的保险主体纳入保险补贴范围,才能使财政补贴达到预期的效果。
2.财政补贴机制本身的创新(1)逐步降低保费补贴比例。鉴于前文的分析,对目前较高的补贴比例,不能再提高,但要降下来,这种福利刚性是不允许的,会降低农户投保和保险公司展业的积极性,也会降低基层政府支持农业保险的热情。建议暂时维持不变,待农民的保险意识和农业保险的覆盖面提高到一定程度之后再缓慢降到一个合理水平。
(2)提高中央财政补贴比例,实施差异化的补贴机制。一要提高中央财政的补贴比例,加大对农业大省的保费补贴比例。农业保险属于准公共产品,应以中央政府的责任为主,中央财政补贴比例至少
行查勘定损,或通过查勘定损降低灾害程度不予全额赔付,或理赔流程繁琐、赔款交付期限过长。据
测算,农民实际所得赔付相当于当年各级财政补助
〔4〕
不到一半。道德风险和逆选择成为保险公司和农户之间的突出矛盾,也是制约农业保险发展的主要
因素。
原因分析:信息不对称是造成逆选择和道德风险的首要原因,而农业保险人才的极其缺乏和对保险公司监督约束机制的不健全加剧了逆选择和道德风险。
三、农业保险财政补贴机制的创新
农业保险财政补贴机制的创新,就是要对现有机制进行完善,在政府、农户、保险公司之间建立一种既相互激励又相互制约的高效的激励约束机制。财政补贴机制的创新,不能仅站在政府、保险公司和农户之间的关系的视野内进行创新,首先要从根源上进行制度、模式和组织机构的创新,其次要从财政补贴运行机制上创新,还要进行相关配套
应在40%以上(东部地区),对西部地区的补贴比例至少要在60%以上,剩余部分由各省财政负担,对市县财政承担保费补贴的责任不做强制性规定,由各市县财政根据财力状况自主决策。二要区别对待分散的农户与种养大户和农业产业化组织,补贴比例逐步向种养大户或农业产业化组织倾斜,既有利于引导土地流转,提高农业产业化程度,也有利于逐步降低保险公司的经营管理成本。三要实施差异化的风险补贴,对不同风险实施不同的补贴率,对高风险高费率的险种实行高补贴,对低风险低费率的险种实行低补贴。
(3)循序渐进地扩大保险标的补贴范围。农业保险涉及品种多、范围广,一步到位、贪大求全容易导致力不从心而降低农业保险的效率。所以,在农业保险刚刚起步的时候,保险范围不能太广,不能应保尽保,要遵循循序渐进的原则,扎实稳妥的推进。近期中央财政应以保证粮食安全为主要目标,以关系国计民生的重要产品如小麦、玉米、棉花、水稻、大豆生猪、奶牛等为主。在主要农产品保险成熟的基础上逐步扩大保险标的。对各地的特色产业要根据其在当地是否支柱产业,来确定是否纳入中央财政补贴的范围。
(4)增加对经营农业保险业务的保险公司的补贴力度。补贴的方式除目前的营业税和印花税的免除之外,还应当减免经营农业保险的所得税,并进行管理费补贴和超赔补贴。
(5)建立中央财政支持下的统一的巨灾风险分散机制。目前对巨灾风险实行的超赔封顶、降低保额、提供再保险、保险公司自提积存巨灾风险准备等都是以省为单位开展的,风险分散范围小,且受地方财政以及保险公司经营状况的影响,具有较大的不确定性。所以要建立全国统一的大灾风险准备金和农业再保险制度,适时推出农业巨灾风险证券,增强保险公司和再保险公司承保农业巨灾风险的能力。
(5)优化财政补贴拨付流程,减少拨付链条。在拨付流程上,应由省政府有关部门负责与保险经办机构省级分公司结算与拨付,不宜通过转移支付的方式下拨至市县财政,以减少划拨链条,提高资金安全。在拨付时点上,中央财政保费补贴资金应实行按季结算划拨方式,且第四季度的补贴资金应提前下拨。这样才能保障补贴资金安全,提高财政补
5〕
贴效率,减轻保险经办机构垫付资金的压力,〔提高保险公司经营农业保险的积极性。
补贴资金的范围。二是把财政对农业的价格补贴逐步纳入农业保险这一“绿箱”农业政策之中。这两项资金可以用于对经营农业保险业务的保险人的补贴。三是从粮食直补等国家对农民的各项补贴资金中整合一部分作为农民自筹保费,解决农民自筹保费收缴难的问题。通过对支农资金的整合,提高农业保险的补贴水平,提高农民的风险意识和农业保险的有效需求和有效供给,发挥财政支农资金的效率。
(2)把农拥保险同农村信贷结合起来。不参加农业保险的农户不能享受政府的支农信贷计划,参与农业保险的农户还可以用农业保险单作抵押而获得农业贷款,不仅可以提高农户的信贷地位,还可以提高农业保险的有效需求。
(3)产品创新。一是要从现在的保成本逐步向保产量进而保收入转变,提高保险水平。二是逐步推行产量指数保险和气象指数保险。产量指数保险有利于激励生产者之间的竞争,促进农业生产力的提高。而气象指数保险能够降低道德风险和逆选择,保证农户的赔付,降低保险公司勘查定损等成本。三是适时推出风险证券化,为保险公司和再保险公司应对发生巨灾时的资金需求开拓资金来源,以弥补农业巨灾风险损失补偿的不足,提高保险公司和再保险公司承保农业巨灾风险的能力。
(4)人才培养机制创新。农业保险人才匮乏是目前制约农业保险经营的主要瓶颈之一,政府、保险公司要尽快与高校建立委托培养、定向培养机制和录用机制,以解决农业保险中的人才瓶颈。
(5)服务机制创新。政府应成立专门机构帮助农业保险机构掌握保险对象的有关信息,为农户提供有关农业保险的信息资料并帮助农户选择合适的农业保险方式,以降低信息不对称。
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3.配套机制的创新
(1)整合各项支农资金,提高农业保险补贴水平和支农资金使用效率。一是要逐步缩小灾害救济的范围,把能纳入农业保险的灾害纳入农业保险,逐步将政府用于灾害救济资金的一部分纳入农业保险
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赵 阳
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