浅析公共危机管理和政府形象塑造
2013年12月23日 12:34 来源：《商》2013年第17期 作者：康璇 字号
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一、公共危机管理和政府形象的概念
公共危机管理，指的是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，通过预防、预警等或协调、处置、恢复、重建、反馈、评估、奖惩等措施，对潜在的威胁或者正在发生的危机采取最大限度化解矛盾、减少损失、维护稳定的一系列措施和行动，以防止危机扩大、维护正常社会秩序的一系列管理和运作过程。 按照胡宁生教授在《中国政府形象战略》一书中对政府形象的界定：政府形象是政府这一巨型组织系统在运作中即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应以及公众对这种总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价。
对政府而言公共危机既是挑战也是契机。在危机即将或正在发生的时候，政府的态度、措施、指令等反映出政府组织的管理能力和效力，公共危机是检验政府能力的重要标准，是对政府形象的重要考验。另一方面，良好的政府形象可以增强公民对政府的信任度，保障政令畅通，有利于化解危机；不良的政府形象则会瓦解公众对政府的信任，给政策运行带来负面的影响，甚至可能导致危机升级。
二、公共危机管理中政府形象塑造不足的表现
（一）政府危机公关意识淡薄
政府形象的构建是政府在努力优化组织管理的基础上，通过塑造和传播政府形象，在政府与社会公众之间架构起互动的关系，实现有效地沟通与反馈。公共关系作为一门现代管理科学与艺术，其使用范围不仅仅局限于公司，而是广泛地渗透到各个领域。对于中国政府来说，政府公关是个“舶来品”，部分政府工作人员对于公共关系的基本原理、基本原则、手段技巧不懂或者不感兴趣，轻视与公众、媒体的沟通和协调，公关意识还不强，在政府活动中，没有认识到政府工作人员的一言一行代表的是政府形象，政府的每一项举措都受到公众的密切关注。危机公关的最终目标是在危机管理的过程中对政府形象进行挽救、修复和重塑，必须注重时效性，把握好恰当的时机。如果没有良好的危机公关意识，那么不仅不能及时妥善地帮政府解困于危难，还会使政府的公信力和权威性大大降低。
（二）政府危机管理主体单一
近几年来，危机事件尤其是人为因素导致的危机事件呈现出高频次、反复性的态势，这迫切要求政府能在第一时间做出快速反应。但是目前我国危机管理的主体单一，仍以政府为主体，社会非政府组织、公众的参与明显欠缺，“98洪灾”、“非典”、“禽流感”等一系列危机事件就印证了这一点。
（三）政府危机管理方式陈旧
我国危机管理中实行的由上而下的管理模式，这种体制在应对某些交叉问题时，存在不能迅速有效应对危机的问题。有效的沟通可以增强公众对政策的了解，可以提高政府职能部门的工作效率，有利于政令的传达和贯彻实施。但是目前一些职能部门“官本位”思想尚存，政府横向与公众、媒体、非政府组织沟通渠道不畅，缺乏必要的联系与交流，导致危机信息不能有效共享，不利于危机管理的开展；政府纵向与
上下级部门的政策传达不准确、信息传递不及时，导致危机信息不能快速、准确传递和公布，引起公众的猜疑和恐慌，形成不必要的骚乱。
（四）政府公务员示范作用减弱
政府在危机事件的管理全过程中处于主导的地位，政府公务员作为公共危机管理的具体执行者，其言行即是政府形象的表现。目前，我国政府在危机管理过程中存在的形象构建不力的状况，如权力异化造成的腐败、寻租等问题的存在，相当一部分源于行政道德示范作用的减弱。一些公务员在公共危机发生时不恰当的言行或者是不作为的表现，不仅没有充分展示人民公仆的服务特质，反而以一种居高临下的姿态作威作福，使得政府好不容易建立起来的负责任的形象在不恰当的危机处理中受到损害。
三、公共危机管理中政府形象塑造存在问题的原因分析
（一）政府危机管理意识不足
事实上，越是非常时期，政府形象越是受到公众的关注。危机意识是危机管理的起始点，危机意识所体现出的应是主体的主动性和预见性。危机意识要求政府作为公共危机管理的主体，能从长远、战略的高度出发，前瞻性地从心理和物质上预测、组织、准备各种可能发生的紧急情况，以期能在危机发生的第一时间给予应对。但是危机意识作为一种主观的形态，只是一种隐约的感觉或者模糊的认知，如果不能准确把握，可能出现两种情况：一种是过度的惧怕危机的侵袭，另一种则是低估危机的危害性。不管怎样，政府特殊的地位决定了政府及其公务员必须提高对危机的敏锐度，即为了公众利益而自觉地增强危机感，表现为对危机准确的预测、有效的监控、及时的应对。而目前我国政府和公务员在自觉增强危机的积极性上还有欠缺，对危机的认识还停留在传统狭隘的认知层面，对待危机的灵活性、应变性、策略性还不够。在危机潜在存在或发生初期，抱着侥幸心理，以为通过行政命令可以封锁信息，但是现代社会迅捷且多元的传播方式让事情欲盖弥彰，不仅不利于及时解决问题，还可能引发潜在的群体性事件。
（二）危机管理的透明度不高、信息沟通不畅
公民对于政府的重要事务以及与普遍公民权利和利益密切相关的重大事件有知情权，公开、透明是对政府履行公共服务职能的基本要求。但在我国的行政体制中，政府掌握了信息发布的主动权和主导权，信息公开更多依赖于政府主动释放信息。如果政府官员由于害怕承担责任而人为地隐瞒事实真相，刻意压制他们认为会有损政府形象的事件而不进行报道，那么公众就难以获得全面、准确的信息，一旦权威信息不明或失真，公众就有会陷入流言的恐慌之中。典型例子是“非典”危机爆发之初，政府工作人员瞒而不报，在情势蔓延升级之后，政府才迫不得已进行表面的报道。滞后的信息发布导致政府失去了来自公众的信任，精心建立起来的政府权威和良好形象受到损害。因此，政府应该本着公开、透明的原则，统一管理信息的同时，掌握危机管理的主动局面，增加公民危机化解的参与度。另外，我国在公共危机管理中，政府信息公开缺少明确的法律制度的约束。我国到目前为止还没有一套完整的信息管理保障。
（三）政府问责制度不健全
在一些不可抗力的公共危机中，政府虽然对于危机本身的发生不承担责任，但是对于危机的预警却承担着重大的责任；在认为因素导致的公共危机中，比如在矿难及类似的公共危机中，政府本身就承担着不可推卸的责任。为了有效规避危机的发生，对于人为因素导致的公共危机，应该坚决进行问责。但是目前我国公共危机管理中的问责制度尚不健全，一是问责的主体具有很大的局限性，我国经常是上级直接主管部门对下级进行问责，因为存在隶属关系，所以由他们来核查公共危机的责任认定，很难有说服力。二是
政府问责停留在表面，有些问责不是政府主动行为，而是受外界压力下逼不得已的问责，是为了平息公众的愤怒和恐慌而做出的暂时性妥协。这样的问责往往只是走走过场，没有起到实质性的作用。这种不完善的问责制度不仅严重损害了政府的形象，而且在下一次发生类似事件时很难获得公众的信任的理解和支持。
四、公共危机视角下的政府形象建设的途径
（一）政府及时公开信息
在公共危机管理中，政府信息的公开透明可以获得公众对政府的信任，同时信息的公开和阳光下的运作可以有效的避免政府腐败。首先，政府要给予准确及时的公布关于危机的实际情况。隐瞒、虚假、失真的消息更容易导致不必要的猜测、怀疑和莫名的恐慌；相反，政府越是公开透明，谣言越是无处可存。其次，公共危机中行政程序必须公开透明。在危机管理中，政府必须将危机信息的搜集、处理、公布等一系列的机制完善，做到公开透明。程序的公开便于政府接受严格的监督和管理，可以最大程度鼓励民众的参与，有效的加强政府行政过程的监督。另外，政府的公共危机管理部门可以通过多种形式，如政府文件声明、新闻发布会、记者见面会、媒体专访、官方微博等实时更新信息，从而达到维护政府形象的作用。
（二）鼓励多元主体参与
在政府宏观调控的基础上，可以倡导与鼓励其他主体主动参与到危机管理中来，最大程度地吸收和聚集社会资源，鼓励他们发挥各自的优势来共同应对危机事件，形成政府、社会公众、社会媒体、非政府组织等多元主体参与的危机应对网络。
多元化参与主体主要包括以下几个方面：社会公众是基础，公民作为社会的组成，如果能积极参与到危机应对中，，便可以积沙成塔，汇聚小力量为大能量，同时公民的参与可以使危机更透明。但是公民的参与要注意用科学合理的方式加以组织和引导，避免一团散沙的情况。非政府组织是辅助，通过调动非政府组织的积极性，可以积极促使公众自发形成良好的互助和自救，并培养其良好的社会责任感，有利于共同应对危机。媒体是桥梁，媒体借助传播媒介能把政府信息广泛地传递给公众，也能把公众的诉求及时反馈给政府，同时媒体还可以对政府行为起到舆论监督的作用。当然，在这些主体的参与下，必须注意各主体间的协同合作，即在强调政府主导责任的情况之下，充分依靠多元社会力量的广泛参与和社会联动，既重视规范性行动又重视志愿性行动，以形成一种有序、联动的危机治理模式。
（三）完善政府问责制度
良好的政府形象要求政府首先是一个负责任的政府。在公共危机发生之后，如果事件处理不当，损害了政府的形象，那么有必要通过建立有效的公共危机责任追究机制对相关责任予以追究来挽救政府形象，并以儆效尤，杜绝类似事件重复发生。一是完善对危机处置行为的调查和评估。在危机结束后，应该对设计政府危机管理的过程、环节、运作进行详细的评估。具体内容包括：政府的相应职能部门是否及时防控，决策者的效能是否科学，与公众和媒体的互动是否及时、透明，有无瞒报的情况，应对措施是否有效等等。二是要拓宽评价主体，问责的评价不仅包括上级部门的考核，还有公民、媒体、第三方组织的监督，实现从上级评价到共同评价、从同体制评价向异体制评价的转化。三是要逐步完善公共危机管理中的问责制的法律制度。只有在法制监督下的问责制度，才能让公共危机中的问责在阳光下进行。四是加强公共监督。通过社会公众和媒体的监督，才能更好地督促政府在危机管理中自觉发挥主观能动性，更好地预测和解决危机，从而达到有效维护政府高效、负责任形象的目的。（作者单位：中共乐山市委党校）
参考文献：
[1]胡宁生. 中国政府形象战略[M].北京：中共中央党校出版社，1998.
[2]任高丽. 公共危机管理中政府形象塑造研究[D].广州：广州大学，2012.
[3]龚维斌. 公共危机管理的内涵及其特点[J].西南政法大学学报，2004，（03）.