读《现代国家的政策过程》的笔记纪要及简评
吴金府
（NO. 1133486）
摘 要：国家的政策过程历来都是研究政策的对象，政策过程理论作为一种中层理论在整个政策科学中占有着重要地位。而作为“研究现代国家政策过程的一部名作”，米切尔·黑尧的《现代国家的政策过程》创造性地用描述分析的方法对各种理论进行逻辑编排，在研究分析现代国家政策过程各种理论的过程中提出了超越争论、建设性地运用这些理论的方法，分别从权力、决策、执行、组织、规则和自由裁量、官僚和专家等角度考查了现代国家的政策过程, 提出政策过程运作方式的有关问题，并细致地分析了政策过程的三种理论模式，即行动者途径、结构主义、自主性国家，并以此为据构建了政策过程理论。这些不仅为我们进行政策过程研究提供了新的视角，而且也有助于推进现实中政策过程运行的优化。 关键词：公共政策，政策过程，政策制定过程，政策执行过程
政策过程理论研究中，一直存在着争论，这些争论大致可以划分为三个阶段，即二十世纪五十年代到六十年代的“全面法”与“反全面法”的争论阶段、七十年代到八十年代实证主义与后实证主义的争论阶段以及八十年代末期开始的理论建构者的崛起阶段。期间, 政策科学的研究重点也发生了两个转变: 一是要求政策分析应植根于古典经济学, 吸收企业管理的理念；二是发展一种政策设计的科学方法的幻想破灭, 人们认识到政策过程受到一系列外在因素的影响, 这些因素难以控制甚至是随意的。而米切尔·黑尧的《现代国家的政策过程》显然属于第二种转变，他认为“必须继续努力去理解政策过程——不管它看起来可能是怎样的非理性和无法控制——将理解政策过程作为控制政策过程的关键性的第一步。” [1]在此基础上, 黑尧分析了多种理论和模型, 从不同角度对政策制定和政策执行过程进行了探究，并创造性地提出了政策过程的三种理论模式，可以说，其成果代表了西方政策过程理论乃至政治科学理论研究的新水平，并为政策过程的理论研究提供了一份较为清晰的路线图。
一、作者及作品
本文所阅读的《现代国家的政策过程》一书，是2004年1月由中国青年出版社出版发行的16开227页本。其作者米切尔·黑尧（Michael Hill ），是英国著名社会学家、公共政策研究理论家；而译者赵成根，则是我国著名公共管理学者，现系北京大学政府管理学院教授。
《现代国家的政策过程》作为研究现代国家政策过程的一部经典之作, 其前身是作者与克里斯·汉姆合著的《现代资本主义国家的政策过程》。该书虽然沿用了前身《现代资本主
义国家的政策过程》的基本框架，但对结构进行了实质性的调整。该书作为研究现代国家政策过程的一部名作，关键特色和核心价值在于超越了一般公共政策分析著作所遵从的理性分析传统，以现代国家的政策制定和执行过程为研究对象和分析主线，主要依靠政治学、政治社会学和组织社会学的理论和案例研究作为分析的工具，透过对多元主义、精英主义理论、工具主义的马克思主义、结构主义视角的国家理论，以及工团主义、政策网络、政策共同体、官僚经济理论、制度分析理论、宪政分析理论、强国家和弱国家理论，和理性决策模型、渐进主义、官僚理性模型、垃圾桶模型等理论模型的综合分析，为我们理解现代国家错综复杂的政策过程提供了各种可供选择的研究途径的图景。通过作者的分析，拨开了笼罩在现代国家政策过程中的种种迷雾，使我们得以清晰地洞察到政策过程的权力和利益博弈的实质。
二、内容阅读纪要
（一）研究方法和研究视角
众所周知，政策科学是在针对西方传统公共行政学过分强调政治组织结构的静态研究, 将政治（政策制定）与行政(政策执行) 分离等弊端的基础上产生的。政策科学在其形成后的相当长时期内, 大多数学者都遵从一种理性的、规范分析的模式, 致力于发展一种政策设计的科学方法, 通过运用符合规律的、反映实际的方式方法, 来有效地解决人类社会所面临的各种实际问题, 并以此促进人类社会的进步和发展。从历史发展状况来看．政策过程理论的研究不仅在理论本身上有层出不穷的变革，还在范式、框架和方法等方面都有许多变革。[2]针对政策过程研究中的难题——研究对象的特殊性；理想的方法是定性与定量结合，定量一般不能用于考察政策过程；黑箱问题；资料问题；价值中立问题——米切尔·黑尧曾经指出最佳的研究方法：公开承认从各种来源获得相互矛盾的资料的有效性，然后以每一种资料作为一种可供选择的透镜，同时运用多种不同的模型来进行分析，还提出了理解现代国家政策过程的多种视角，其核心就是权力视角。正如，“到底哪一种政策过程能够有效运作, 要回答这一问题, 其前提是要了解谁在支配着政策过程”，黑尧指出, 大致有三个简单的政策形成模式, 即民众的要求、政治体制外的综合性力量的推动、政治体制内人的确认, 与之相对应的理论模式分别是多元主义、各种环境理论和发展理论、强调国家的权力并分析政治主体角色的理论。此外，黑尧接着分析了政策网络和政策共同体, 认为这是国家组织和非国家组织之间联系的具体方式, 指出“政策网络和政策共同体在从议程建立、决策直到政策执行的整个政策过程中, 都是以一种相对整合的方式运行的”。就国家内部的利益集团即官僚而言, 官僚制组织的经济理论认为, 公共官僚倾向于最大化他们的组织并过度地使用资源, 公共选择理论即提出实行公共服务的民营化、政府内部建立竞争机制。
所以就研究方法和视角而论，本书超越了一般公共政策分析著作所遵从的理性分析传统，以现代国家的政策制定和执行过程为研究对象和分析主线，主要依靠政治学、政治社会学和组织社会性的理论和案例研究作为分析工具，透过对多元主义、精英主义、工具主义、结构
[3] 主义的国家理论进行剖析，阐明了公共政策过程的各个环节和层面的核心特色。即使在公
共政策分析这样一个操作性和应用性极强的领域，作者也能够把各种抽象的一般理论运用于分析过程之中。但值得注意的是，作为一位英国公共政策研究专家，作者的分析方法具有浓厚的英国特色，那就是强烈的理论色彩。
（二）内容框架及体系
米切尔·黑尧《现代国家的政策过程》一书，就内容框架结构而言，是很清晰和规范的。全书主体部分由十个主要章节构成，而每一个章节又都自成体系，更如同一篇完整的论文一样，都有章节的摘要和导论，这样的内容框架结构式很利于阅读的，也是很值得借鉴的。
在前言部分，主要说明了本书的协助与其他政策分析文献相比的地位和意义何在。第一章主要探讨了“政策”概念的内涵和公共政策的主要特征，指出公共政策最核心的特征，是关乎公共组织干预私人生活的基本原理。第二章和第三章论述了各种重要的“国家理论”，其中第二章本章考察了对多元主义的批评，并由此把我们的研究分析引向对精英主义和马克思主义等强调权力集中的国家理论研究途径的剖析；第三章转向结构主义的国家理论，高度关注结构问题。而从第四章到第九章，则集中分析了“政策过程”和“政策执行过程”所涉及的有关问题。其中重要研究分析的是强调政策网络和政策共同体作用的工团主义理论，探求官僚特点的官僚制组织的经济理论，以及制度主义和宪政分析，并讨论了一些著名学者所提出的决策模型，例如弱国家和强国家、议程确立、街道层官僚制组织、马绍尔的自由裁量权模型等等；进而考察政策执行研究的有关成果，主要包括“自上而下模式”和“自下而上模式”两种模式论战过程中所提出的问题；接着，又探讨了有关组织的问题，主要是对组织间关系理论的考察。最后一章，则主要提出全书的结论。总之，这些章节并非互不相干的几个部分，而是描述的方便，当然要对政策制定和政策执行进行必要的区分，但是，这种理论的区分，绝不意味着在实际政策过程中，政策制定和政策执行时截然分开的。
（三）主要目标和中心思想
公共政策过程本质是一个政治过程，是各种社会主体运用其所掌握的政治资源，表达其利益要求和愿望，影响政府决策，以在最后的政策结果中，使自己的利益偏好得到优先照顾，实现自我利益最大化的过程，是政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折中和平衡，进行社会价值权威性分配的过程。米切尔·黑尧在该书中明确指出最基本的目标是“提出政策过程运作方式的有关问题”，对政策过程进行描述分析。首先对各种相互竞争着的权力理论的适用性进行讨论，在此基础上，再对政策过程所涉及的各个方面加以考察，探索了理解和解释公共政策过程人们所做的各种努力，关注的是政策制定和执行的方式和过程，重点分析了政策过程的三种理论模式，即行动者途径、结构主义、自主性国家。在他看来，行动阵营中的理论(如多元主义、公共选择政治市场理论、工具主义的马克思主义) 与结构主义途径的理论(结构功能主义、经济决定论的马克思主义、女权主义等) ，“将[4]
国家看成被动的、中立的实体，对要求或结构的压力消极地作出反应”，而一些精英理论、工团主义、官僚组织理论等，“将国家的作用方式看成是积极的”。因此，他明确提出政策制定的三种研究途径，并依次用三章篇幅予以阐述，同时他还将许多政治学者耳熟能详的一些理论流派“分门别类”地归入上述三种途径，为我们研究政策过程初步描绘了一份路线图。
综合来看，该书的中心思想在于：（1）米切尔·黑尧认为政策是一门解释的艺术，如果我们想要对影响政策过程的因素做出预测，前提是我们必须能对现实进行可靠的解释。“我们几乎不能提出精确的假设，更不用说找到可以检验这些假设的情境。在分析制度理论的过程中，我们明确地提出了这一观点，并考察了制度对环境可能造成的约束，以及可能存在的变迁机会。在对结构化的和有偏向的多元主义、政策共同体模型、政策执行结构分析、组织间关系理论等进行讨论的过程中，我们在很大程度上提出了相似的观点。”（2）政策分析既“神圣”又“世俗”，效率和民主是鱼与熊掌的关系，我们既不应该乐观于“神圣”，认为政策过程足够理性，又不应该惧怕于“世俗”，毕竟政府的出发点是负责任地解决公共政策问题。（3）在研究政策过程时，仅仅讨论理性是不够甚至是片面的，当政策目标被强加于不情愿接受的公众时，所产生的就是高度非理性。所以，应当涉及政策目的、谁拥有权力来确定这些目的、制度或结构是什么样的等深层次的问题，就政策过程的理想和现实之间的冲突提出一些解决方案，这样的政策才是合意的。
三、评述与启示
当代国家制度和社会生活的复杂性, 决定了政府的政策过程必然会涉及诸多利益群体；在具体的政策制定和执行过程中, 亦会有多种影响因素介入；政策过程, 包括政策制定和政策执行等, “在本质上都是政治过程”, 这些都决定了政策研究不可能采用一种模式、遵从一种理论。米切尔·黑尧在《现代国家的政策过程》一书中, 自始至终都在强调一种观点, 即研究现代国家的政策过程, 必须从多种不同角度出发, 综合运用多种理论和模型进行分析。只有这样, 才能深入了解政策过程中权力和利益博弈的实质，将各种理论分析综合应用于公共政策的研究中, 并分别从权力、决策、执行、组织、规则和自由裁量、官僚和专家的角度对现代国家的政策过程进行了考查, 这确实是政策分析的一个很好的思路。
作为一个发展中国家，我国正处于现代化进程当中，如何建立一套民主化、法制化和科学化的现代政府决策体制，是我国政府体制改革所面临的一项基本任务。而我国政策过程理论研究和发展的轨迹，是一种由无到有、由浅入深的过程。我国的学者不仅开始认识和了解政策过程理论，并逐步深入，甚至大胆地构建出了基于我国经验事实的理论框架，这种趋势是令人欣慰和值得重视的，但同时，我们还应把过程研究和制度研究有机地结合起来，将各种理论分析综合运用于公共政策的研究中。当然, 我们也必须要看到, 黑尧作为一位英国公共政策研究专家, 其分析更多的是以西方国家的公共政策实践为基础的, 个别理论可能不适合我们国家的实际情况。所以，我们在研究和发展政策过程理论的时候，既要重视和借[5]
鉴西方政策过程理论研究的成果，又要重视其研究方法的应用，还要着眼于我国实际，结合我国的政策系统的具体经验事实，从而构建本土化的政策过程理论。
参考文献
[1](英) 米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，北京，中国青年出版社，2004年。
[2]赵成根：《西方公共管理改革有哪些新趋势》，《理论周刊》，2007年第10期，第22-23页。
[3]林秀娟：《评米切尔·黑尧的现代国家的政策过程》，《资治文摘》，2010年第5期，第44-45页。
[4]李锋：《米切尔·黑尧：现代国家的政策过程》，《公共管理评论》，2006年第2期，第150-154页。
[5]王礼鑫：《政策过程的研究途径与当代中国政策过程研究》，《人文杂志》，2007年第6期，第48-57页。