摘 要
本文试分析宪法监督的意义、内涵，我国宪法监督实施的现状，并参考外国宪法监督模式，尝试提出中国宪法监督解决办法，如推动政治体制改革，成立专门的宪法监督机构（重点为组织模式），我国是人民当家作主的社会主义国家，我国的一切权力都属于人民，如何确保人民掌握权力；如何使国家公权力在宪法、法律的框架内运行；如何保障公民、法人和其他组织的合法权益等，宪法监督是重中之重，这是人民当家作主的重要保障，以及如何监督、怎样监督宪法的实施，本文对现有政治结构下的瓶颈问题和前景进行分析和预测。
关键词：宪法监督；现状；解决途径；前景展望
前 言
宪法作为国家的根本大法，其地位和作用与它的实施程度成正比。无论一个国家宪法颁布时间多么悠久，无论修宪多么及时、法条多么完备，都要落实到如何监督和保障宪法的贯彻实施这个最重要的问题。否则，宪法就将沦为一纸空文。中国现行宪法规定全国人大及其常务委员会享有宪法监督权，但由于受到人大的任期制及现行一党执政、多党参政的政治体制的限制，不可能实施真正意义的宪法监督。在当前落实依法治国的基本国策，建设社会主义法治国家的大前提下，依宪、依法治国是首先应当倡导和不容回避的问题。解决这一问题，就必须要完善监督机制，设立符合中国国情的宪法监督机构，建立健全宪法监督制度。
一 、我国宪法监督的基本内涵及现状
宪法监督是由宪法授权或宪法惯例认可的机关，以一定方式进行合宪审查，取缔违宪事件，追究违宪责任，从而保证宪法实施的一种法律制度。宪法监督主要有两个范畴，一种是专门机关对国家机关、特定个人或其他组织的违宪行为或有关机关在使用宪法的过程中产生的争议进行监督和审查，并对违宪行为给予制裁；另一种是其他国家机关、社会团体、政党组织和公民个人对宪法的监督和制约。
我国宪法规定了全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会有监督权并保证宪法实施的职责，并规定了一系列监督的程序，但在实际运行中存在诸多欠缺。主要存在以下不足：
（一）缺乏完善的宪法监督程序
现行宪法虽然规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，但这种监督权具体包括哪些方面、如何具体行使，均未作出具体规定。全国人大2000年制定的《立法法》对违宪审查程序作了一定的补充和完善，对进一步完善我国的宪法监督制度，提高宪法的权威，保证宪法的有效实施，具有极大的积极作用；但从宪法监督的实践角度看，我国的宪法监督程序仍有待进一步完善。
（二）缺乏专门的宪法监督机关
全国人大及其常委会是我国的最高权力机关及其常设机关。按照宪法规定，全国人大的职权有15项之多，全国人大常委会的职权有21项之多，宪法监督只是这些职权中的一项而已。在全国的宪法监督体制中，相对于其他国家机关、社会组织和个人来说，全国人大及其常委会是宪法监督的专门机关；但就它们的法律地位和职权来说，并不是专任监督宪法实施的机关。它们的辅助性机构（包括法律委员会），也不专任宪法监督，特定问题的调查委员会也不是只有在处理违宪问题的情况下才成立的。专门机关的性质要求它们主持宪法监督和全权处理违宪问题，而非专任机关又使它们不能集中时间和精力专注于宪法监督工作，致使目前全国人大及其常委会的宪法监督作用没能充分发挥。
（三）法律违宪未能引起足够重视
在当今世界宪法监督制度的发展与完善中，法律的合宪性已经成为宪法监督的一项重要内容。宪法监督制度首先应当包括对立法违宪的审查权和撤销权。在立法机关审查制下，法律的合宪性主要是通过立法机关对法律的立、改、废来保证的。立法机关进行宪法监督实质上排除了法律的违宪及其审查。我国现行宪法明确规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。全国人大及其常委会两个机构监督宪法的实施，但这两个机构没有办法监督其本身。全国人大及其常委会监督宪法的实施，实际上只对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，并不包括全国人大及其常委会制定的法律，将法律违宪的可能性排除在外。对全国人大及其常委会的立法违宪问题，在现行宪法监督制度下是难以解决的。
（四）宪法监督缺乏强制性
从制裁角度看，无论是不批准违宪法律、法规，还是撤销违宪法律、法规，都不具备严格意义上的制裁性。虽然罢免具有一定的制裁性，但它本身不是一项专门的违宪制裁措施，因而在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不大。违宪制裁措施的惩罚性不强，使得宪法监督缺乏应有的强制性，在一定程度上会损害宪法监督的权威。
（五）宪法监督内容不够全面
一般认为，宪法监督的内容包括：审查法律文件的合宪性，解决国家机关之间的权限争议，裁决选举事项争议，处理特定公职人员的违宪行为，审查政党活动是否违宪，受理宪法诉愿，等等。现行宪法序言和第5条虽然规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第62条和第67条虽然也明确规定全国人大和全国人大常委会的职权之一是“监督宪法的实施”，但就宪法规定的全国人大和全国人大常委会的具体监督内容来看，主要是侧重于对法律、法规的合宪性监督，而对其他具体行为的合宪性监督则不够明确；并且这种监督只是侧重于对国家机关的监督，而对“各政党、各社会团体和各企业事业组织”等其他主体特别是执政党的监督则
缺乏明确规定。
二、 中国宪法监督如何借鉴西方国家的宪法监督模式
首先从西方国家的宪法监督制度看，是以美国和法国为代表。 美国和法国在确立宪法监督制度的历史背景、方式及理论根据等方面都存在着很大差异，代表了两种截然不同的宪法监督模式。 1787年制定美国宪法时，以汉密尔顿为代表的联邦党人就曾极力主张，法院应该有审查法律的合宪性的权力，并从理论上进行了广泛的论证。但是，汉密尔顿的这种主张虽然得到了一些人的支持，却由于联邦党人的反对，制宪会议达不成一致意见，结果在宪法中就没有加以规定。直到1803年，联邦最高法院首席法官约翰·马歇尔对著名的“马伯里诉麦迪逊”一案的判决才最终在美国确立了最高法院审查法律合宪性的惯例。由于这一判例，司法审查制度至今仍行之有效。
与美国用判例形式确立联邦最高法院享有违宪审查权不同，法国明文规定，宪法委员会监督宪法的实施。然而，法国宪法并非一开始就有这一内容。
法国的宪法委员会设立于1946年，但当时的职权非常有限。1958年9 月第五共和国宪法颁布，其中把宪法委员会并列于总统、政府、议会及司法专章规定。宪法委员会由9人组成，此外， 历届前任总统为宪法委员会终身当然成员。它的职权广泛，如监督总统选举的合法性，监督公民投票的合法性等。随后，1958 年11月7日， 法国还通过了专门的《宪法委员会机构设置法》。于是， 以宪法委员会为执行违宪审查专门机构的制度最终在法国确立起来了。
为了更进一步从理论上比较美国和法国的违宪审查制度，有必要考察联邦最高法院与宪法委员会的区别所在。总的来看，在性质上，前者属于司法机关，而后者却为政治的代表机构。正如米切尔。H .达韦思所说：“宪法委员会简直就不是一个正宗的法院”。
我国实行最高权力机关监督宪法实施的制度。宪法监督体制的内容包括：（1） 宪法监督主体。由全国人大及其常务委员会行使监督宪法实施的职权。（2）宪法
的根本法地位。宪法序言明确规定宪法作为根本法的地位，为宪法监督体制的运作提供统一的基础。（3）宪法监督的基本原则。国家维护社会主义法制的统一和尊严；依法治国，建设社会主义法治国家；一切法律、法规和地方性法规不得同宪法相抵触；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。（4）规范性文件的监督体系。全国人大有权改变或撤消全国人大常委会的不适当的决定；全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法、法律和行政规章相抵触的行政法规、决议和命。有权撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政规章相抵触的地方性法规和决议等。（5）党必须在宪法和法律范围内活动。宪法和党章中明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。这是宪法实施的政治保障。
但是，从中国的国情看，推动政党制度改革是不容回避的现实，这个问题如不能解决，任何设计精致的违宪制度都会流于形式。在当前一党执政、多党参政的政治架构下，必须充分认识到政党制度和宪法监督的内在联系，有必要推动在执政党内首先建立宪法审查和监督制度。通过执政党宪法监督意识和制度的形成，在全社会营造宪法监督的氛围，重构宪法治国和宪法监督的理念。回避这一政治“雷区”，中国的宪政之路将遥遥无期，宪法监督也将成为无水之鱼。执政党的宪法监督，应体现在两个方面，一是对其他违宪对象的监督。二是作为一个特殊的被监督对象，应放弃“先天”的免责特权，通过党内特定机构的监督，通过开放的、全社会的监督，完成历史性的转变。
其次，在执政党宪法监督制度构建完成后，在全国人大建立专门的宪法监督委员会。
在全国人大之下设立专门的宪法监督委员会有利于维护全国人民代表大会的最高权力机关的地位，保持政治稳定。具体的方案如下：
（一）宪法监督委员会的组成
在宪法监督机构的组成人选上，美国联邦最高法院由一名首席法官和8名法官组成，迄今固定为9名。这9名法官一旦任职，就享有宪法所规定的特权，即“最高法院与下级法院的法官毋忝职守时，得终身任职，于规定期间受职务的报
酬，该项报酬于任期内不得减少之。” 和美国不同，法国宪法委员会的成员除历届前任总统外，9 位委员任期9年，不得连任。宪法委员会每3年改选1／3。并且采用任命制，3人由共和国总统任命，3人由国民议会议长任命，3 人由参议院议长任命。它独立于司法系统之外。它的组成人员主要是政治家。
根据我国的国情，中国宪法监督委员会可以采取分类差额提名选举制：即按9—17之间的奇数，以国家主席提名三分之一人选，全国人大常委会委员长提名三分之一人选，全国人大代表30人以上联名推荐三分之一人选，中国法学会推荐差额人选（总人数的三分之一），然后提交全国人大选举。提名人选应具备法律和政治学专业知识或经历，是否全国人大代表均可。任期应为全国人大的两届为宜，年龄的下限为国家主席提名下限，上限不定。对于组成人员的罢免或改选，可参照提名办法执行。
（二）宪法监督委员会的职权
宪法监督委员会应只对全国人民代表大会负责，全国人大常委会只有在对宪法监督委员法的裁决提出疑义权，即可将有疑义的裁决提交全国人大会议进行表决。
宪法监督委员会应只对全国人民代表大会负责，全国人大常委会只有在对宪法监督委员法的裁决提出疑义权，即可将有疑义的载决提交全国人大会议进行表决。
宪法监督委员会有权对国家一切法律、行政法规、地方性法规进行合宪审查，除全国人大制定的法律以外，可对其他法律、法规独立做出最后裁决，并发生法律效力。对于全国人大制定的法律有违宪认定时，可向人大提交具体意见，并同时向媒体公布。全国人大应对宪法监督委员会提出的意见进行表决，并公布结果。 宪法监督委员会独立负责对宪法进行解释。全国人大对宪法监督委员会的解释如有疑义，可通过表决否定该解释。（本文所提到的表决均应为三分之二多数）
宪法监督委员会应接受有关宪法问题的咨询。主要指有关国家机关在制定法律规范性文件时，以及政党在提出有关国家重大问题的政策时，涉及规范性文件和政策的合宪性问题可以向其咨询，宪法监督委员会负责作出答复意见。
宪法监督委员会可以受理违宪诉讼案件，可由委员会牵头组织违宪特别法庭，对国家机关、社会团体或者公民提起的违宪诉讼案件进行审理和判决。该法庭应由宪法监督委员会具备相应资格的法律专家、最高人民法院大法官组成。违宪诉讼应实行一审终审制。
三、我国的宪法监督如何更加完善
美国是典型的三权分立国家，立法权、行政权和司法权互相分立又相互制衡。联邦最高法院无权直接宣布议会立法是否有效，但在审判具体诉讼案件时又可以法律违宪为由拒不适用。 根据“遵循先例” (stare decisis )的判例法原则(注：“遵循先例”是普通法最重要的一项原则，参见何勤华主编：《英国法律发达史》，法律出版社1999年版，第28～29页。)，该法律事实上也不再为其他法院适用，成了“死法”。这种司法审查制的优点在于，能够保证司法权的独立，防止议会专横，司法首先应做到司宪法;而其缺点则是就事论事，如果无人起诉，那么即使明知法律违宪也不能够审查，这就容易导致司法外的违宪现象畅通无阻。法国的宪法委员会纠正违宪于法律颁布之前，就在一定程度上能够避免美国司法审查的弊端，然而，宪法委员会独立于议会之外解释宪法，监督宪法实施的大权掌握于极少数政治家的手中，容易损害议会的地位。假如宪法委员会中出现了“权威”人物，就更有可能产生独裁。
（一）当前的中国违宪审查现状和建议
中国实行立法机关的违宪审查制，维护了全国人民代表大会的最高权力机关的地位，但就目前的实际情况而言，我认为还必须增加一些完善措施。
合宪性审查应作为立法的一道必经程序。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，这样才能维护社会主义法制的统一和尊严。现在，很多关于法律草案的说明，都仅仅着重于叙述起草过程，阐释基本原则，或者再对有关问题作一介绍，往往就忽视了说明该法律与宪法的关系，不太注意它是否与宪法相协调。如果把关于法律草案的说明也作为一种法律文书的话，那么，在规定其程式时就应该把合宪性报告作为一项必不可少的法定内容。这是保证立法水平和立法质量的重要手段。
我国现行的宪法监督基本上是事后违宪审查，全国人大及其常委会在法律、行政法规和地方性法规制定出来以后发现违宪而予以改变或撤销。但如何发现这些法律是否违宪呢?这就缺乏具体的宪法诉讼制度。笔者认为，有必要考虑制定一部《违宪审查法》，或者至少在《监督法》中专门设置有关章节。任何国家机关或者公民个人都有权向人民法院提起违宪诉讼，法院进行审理后，如果认为的确言之有据，则应逐级上报，最后通过最高人民法院以议案的形式交由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审议表决。因为这类案件毕竟不会太多，所以用不着设立宪法法院之类的专门机关。如此，也可以避免我国最高立法权的统一性遭受不应有的损害。 （二）如何完善我国宪法监督制度的其他建议
1.建立宪法诉讼制度，实现宪法司法化。中国的宪法诉讼实践不宜过缓，当务之急就是建构有中国特色的宪法适用机制和宪法诉讼机制。当前，宪法规定的公民基本权利大多已由法律具体化，在未被具体化或规定不明确的情况下，公民可以直接依宪法提起诉讼，法院可以直接依宪法作出裁判。最高人民法院对齐玉芩案的批复，已开创了宪法司法化的先河。
2.加强对违宪责任者的制裁，使其真正地承担宪法责任。特别对国家领导人违反宪法和法律，应由什么国家机关、按什么法律程序和法律条文来具体追究法律责任，应作出具体规定。
3.加强对社会团体的合宪性审查，使其在宪法允许的范围内活动。现行宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”只有加强对各政党、各社会团体行为的合宪性审查，才能有力地维护国家和社会的长治久安。
结 论
实施宪法监督首先将面临对现有某些政治权威的否定与重建，对包括全国人
大、执政党在内的一系列权力关系重新定位。这个问题不仅是一个制度问题，更是一个理念问题，人们不得不面临这样一个现实，熟悉的政治权威被打碎，而新的权威还没建立，或正在建立的过程中。这就不可避免地会引起一定的连锁反应，也就不可避免地会引起疑虑。毕竟，这涉及到政治稳定和对现行政治体制的冲击等问题。
即使顺利建立宪法监督制度、组成宪法监督委员会，还会发现更为严重的问题：违宪事件多得惊人！如果予以纠正，必然会引起受到冲击的旧的政治权威集团的非难和指责，甚至很可能会无疾而终；如果不予纠正，宪法监督委员会将形同虚设。这是一个两难的选择，而问题的根源就在于现有政治体制，这是宪法监督最大的瓶颈之一。
如果说以党内民主推动社会民主的实现是一条可行的道路，那么正如我前文所说：应“通过执政党宪法监督意识和制度的形成，在全社会营造宪法监督的氛围，重构宪法治国和宪法监督的理念。”只有正视现实，一切从现行政治体制出发考虑问题，才能走出立法容易执法难的怪圈，才能真正将宪法监督落到实处。
参考文献
[1]作者：刘会军；《试论违宪审查制迟迟无法建立的原因》；《宪法理论与问题研究》（第一辑）；2003年5月。
[2]作者：付子堂；《美国，法国和中国宪法监督模式之比较》；《宪法与行政法学》；2000年4月。
[3]作者：廖加龙；《加强宪法监督 走宪政法治之路》；《中国青年报》；2006年3月23日。
[4]《实施宪法监督 推进依法治国》；人民网2006年3月份文章。
[5]作者：张庆奎；山东省宁阳县人民检察院《中国宪政网》；《宪法委员会—中国宪法监督模式的理想选择》。
[6]作者：李奇；《违宪审查制度的比较研究》 ；《宪法教学研究网 》。
[7]何勤华主编：《英国法律发达史》，法律出版社1999年版，第28～29页。
[8]李龙著：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版。
[9]韩大元、胡锦光主编：《宪法教学参考书》，中国人民大学出版社2003年版。
[10]张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版。