小城镇现代化建设调查报告
小城镇是农村经济社会发展的载体。建设好小城镇，对于加快城市化进程，促进城乡协调发展，提高人民群众的工作和生活质量，实现农村现代化意义重大。为此，我通过咨询，搜集资料等方法对扬州市进行了较具体的调查。现将调研考察的情况简要汇报如下：
（一）
改革开放以来，随着经济社会的快速发展，城乡建设的进程不断加快。特别是进入新世纪以来，根据省委、省政府提出的扬州要尽快实现“两个率先”、力争苏中第一的目标要求，扬州市以“三创”为目标，以城建基础设施、重点工程建设以及环境综合整治为抓手，不断加大投入力度，城市规模实现了跨越式发展，乡村建设步伐明显加快，城乡面貌发生了深刻变化。特别是随着集镇基础设施不断完善，小城镇的承载力逐渐增强，它对推进全民创业，促进农村劳动力转移，增加农民收入，提高农民生活质量，实现农村现代化的作用愈益显现。主要是因为：
一、小城镇的规划体系初步建立，布局趋于合理。至2003年底，全市应修编的76个小城镇（全市现有84个乡镇，其中4个县城镇和4个街道建制镇）总体规划已经全部修编完成，其中66个完成审批，其余分别通过了省、市、县级技术论证；应编制的76个小城镇的消防专项规划已全部编制完成，并通过市、县级技术论证。其中仪征市、宝应县的小城镇消防规划已全部通过审批。18个重点中心镇（见附页）中已有6个镇的总体规划完成审批，11个镇的总体规划通过了省、市级技术论证。通过规划的编制与实施，全市初步形成了以中心城市、中
小城市、重点中心镇、一般乡镇为梯次，以沿江、沿运河城镇带为主体的城镇布局体系，小城镇建设无序零乱的态势得以逐步扭转，随意性得到遏制，布局逐渐趋于合理。
二、乡镇区划调整的作用开始显现，小城镇的规模得到了一定的扩张。近年来，经过多轮撤乡并镇工作的稳步实施，我市乡镇总数已由原来的149个调整为目前的84个，平均辖区面积、人口规模由调整前的42.68平方公里和2.34万人增加到目前的72.84平方公里和3.99万人。通过区划调整，小城镇的集聚作用显著增强，全市的城镇化水平明显提高，至2003年底，全市农村居民人口已从“九五”初期的328.02万人下降到274.05万人，实际减少53.97万人，对全市城镇化的贡献率达11.9%。这期间，小城镇的规模明显提升，全市小城镇建成区总面积由125.7平方公里增加到了146.65平方公里，净增面积20.95平方公里。小城镇常住人口由原先的55.06万人增加到75.48万人。小城镇规模的较快发展，为推进农村城市化打下了坚实的基础。
三、集镇基础设施建设成效显著，小城镇的承载能力日益增强。“九五”以来，随着小城镇建设力度的逐渐加大，各项基础设施逐步配套与完善。几年来，全市乡镇共新增道路588公里，新建桥梁156座，新筑防洪堤51公里，新装路灯17185盏，新铺设排水管道871公里。小城镇基础设施的完善，促进了产业集聚度的迅速提升。最近几年，全市乡镇入区企业就达1042家，入区项目1055个，投资金额达50.62亿元，乡镇工业集中区的从业人员也由13.1万人跃升到23.4万人。与此同时，产业集聚又促进了集镇建筑业的发展和住宅、房地产业的持
续增长。几年来，全市小城镇共建成各类生产性建筑206万m2、建成各类公共建筑244万m2、建成各类住宅581万m2。
四、小城镇的环境质量开始得到重视，品位逐渐提升。“九五”以来，我市小城镇新增绿化覆盖面积512公顷，新建公园10座，新增园林绿地面积49公顷，新增公共绿地面积174公顷，新增环卫机械240辆，新建公厕300座。此外，各地还相继建成了一批商业步行街、居民广场、街心花园、沿河风光带、雕塑与小品以及其它软硬质景观，造型美观、立面丰富的建筑大量涌现，小城镇建设的品位在逐步提升。到2003年底，全市有10个乡镇（见附页）被省政府命名为“江苏省新型示范小城镇”，邗江区的汊河镇还被国家五部委授予“全国创建文明小城镇示范点”称号。
（二）
城市化直接体现着一个地区的经济和社会发展水平，是社会发展到一定时期不可逾越的阶段。随着全国城市化建设进程的加快，城市之间的竞争不仅体现在各项经济指标的竞争，更多的转化为城市建设的竞争。纵观扬州近几年来城市化建设的进程，城市的发展日新月异，用市民群众的话讲：“扬州市区范围变大了、城市变美了、街道变宽了、夜晚更亮了、人气更旺了。”但是，相对扬州市区而言，农村小城镇的建设相对滞后，一定程度上制约着我市城市化发展的进程。全市80多个小城镇中，真正数得上、有特色、有个性的集镇很少。撇开苏南经济发达地区的乡镇不说，80多个农村集镇没有一个可以和同处一个经济带并且过去曾经隶属于扬州的黄桥、戴南、张郭等集镇媲美。调研认为，
分析我市小城镇建设的现状，主要存在以下几个方面的问题：
一是小城镇的规模仍然偏小，集聚与辐射作用不强。据调查，目前全市80个独立的小城镇中，真正上规模或具有一定特色的集镇廖廖无几。就18个重点中心镇而言，按有关人口规模指标等级划分，其中C类（镇区2-3万人）乡镇5个，D类（镇区1-2万人）乡镇10个，E类（镇区1万人以下）乡镇3个，具备一定规模的A类（镇区5万人以上）和B类（镇区3-5万人）乡镇一个也没有。人口偏少，一定程度上降低了公共设施投资效益，难以形成规模消费人口，难以积聚一定规模的生产要素与人流，难以发挥基础设施和工业发展的规模优势。以乡村工业企业的分布为例，据市统计局统计介绍，到2003年底，全市共有乡镇企业21702家，从业人员529211人。但其中乡镇建成区仅有工业企业7046家，占32.47%，从业人员234217人，占44.26%；乡镇建成区以外的村庄有工业企业14656家，占67.53%，从业人员294994人，占55.74%。乡镇企业中近30万的从业人员连同其供养的亲属，至少50万人离土不离村，严重阻滞了我市农村的城市化进程。 二是小城镇的发展目标不够明确，缺乏对全市农村城市化发展的战略研究与指导。多年来，作为城市化进程中的两个重要方面：即城市的现代化和农村的城市化。各地普遍存在着一头硬一头软的现象。近几年，随着城市化建设进一步向纵深发展，小城镇建设逐渐提上了议事日程。但总体来看，我市对小城镇建设仍然重视不够，发展的目标也不够明确。在发展战略上，缺少相应的配套政策，各自为政，各显神通；在组织领导上，没有专门的班子和强有力的组织机构来进行必要的指挥与协调，
许多问题往往得不到及时有效的解决；在规划建设上，城镇规划大多以乡镇为单位独立完成，区域总体上缺乏整体性、科学性与前瞻性。如城镇污水集中处理、垃圾规范化处理以及市域范围内的产业布局规划等均是薄弱环节，是未来城市化发展的极大隐患。此外，由于各县（市）的城镇体系规划滞后于各乡镇的小城镇建设规划且指导性不强，各乡镇限于自己的镇域范围来进行规划，规划等级层次不够鲜明，视野不够开阔，不少乡镇规划缺乏个性和特色，结果形成了镇镇雷同，镇像村、村像镇的局面。规划的滞后性与雷同性也给小城镇建设和资源的整合利用带来了一定的负面影响，制约着农村城市化的进程。
三是小城镇建设投入渠道单一，不少乡镇小城镇建设的积极性不高。据了解，目前全市绝大多数乡镇都是吃饭财政，一般情况下能挤点钱搞搞小城镇规划就很不错了，很难再抽出资金来搞小城镇建设。因此，不少乡镇领导思想上存在着畏难情绪，不愿干这些吃力不讨好的事情，应付一任是一任，从事小城镇建设的积极性不高。而在经营集镇方面，由于我市小城镇普遍规模较小、经济实力较弱，集镇经营的投资回报不高，加上小城镇建设的投入机制不健全，金融支持小城镇建设的投入渠道不畅等，利用社会资本投入建设小城镇的吸引力不强。此外，目前最具吸引力的“以地生财”，也因为受国家宏观调控对地根和银根的抽紧而难以实施。而小城镇存量土地出让时土地出让金的上缴统筹比例过高，运作空间有限且具相当的风险性，也让一些乡镇“望而却步”。即使是一些发展较快的重点中心镇，也由于财政不独立，导致集镇建设投入愈大负担愈重，抑制了这些镇的较快发展。
四是小城镇的规划建设与管理工作亟待加强。一方面，由于村镇建设管理的法律法规不健全，县（市）以下村镇规划建设管理机构无法到位，执法主体难以明确，管理工作难上加难。特别是小城镇集体土地上的拆迁等问题常常因为矛盾突出，一拖再拖，旷日持久，严重挫伤乡镇干部小城镇建设工作的积极性。与此同时，由于管理与监督不力，小城镇建设的随意性也是一些乡镇建设中不容忽视的一个问题。另一方面，小城镇的管理队伍不健全，人手严重不足，手段缺乏，致使多数集镇的环境卫生、违章建筑以及交通和流动摊贩、镇容镇貌管理不到位，不少小城镇的脏乱差问题突出，既影响集镇形象，更制约着小城镇的健康发展。
（三）
率先建成全面小康社会、率先基本实现现代化，这是党中央对江苏加快发展的鼓励和要求，也是扬州提出的2010年的战略目标。城市化以建设小康社会和实现现代化为目标，是确保“两个率先”的重要支撑。因此，在实施“两个率先”的过程中，城市化建设显得尤其重要。而目前决定着扬州城市化发展水平的农村小城镇建设相对滞后，长此以往，势将成为制约我市城市化整体进程、影响“两个率先”目标顺利实现的直接瓶颈，亟需引起足够的重视。为加快推进我市的小城镇建设工作，我们建议：
一、提高认识，加强领导，建立健全小城镇建设的工作机制。一是认识问题：各级党委、政府都要从战略的高度，充分认识小城镇对推进城乡一体化、带动农民致富、促进农村经济发展、实现农村现代化的重
要地位和作用。理论和实践告诉我们，发展小城镇是统筹城乡发展，解决城乡二元结构，促进城乡一体化的主要途径。以小城镇建设为突破口，有利于满足农业剩余劳动力转移的低成本需要；有利于促进农村二、三产业的相对集中；有利于大量吸收农村剩余劳力，有效解决农民增收问题；有利于提高农民素质和农村现代化水平；有利于解决农民离土不离乡，起到维护社会稳定和扩大内需之功效。二是位置问题：小城镇是一个地区的政治、经济、文化中心，是一个窗口，要确立抓小城镇建设就是抓发展，就是发展农村生产力的思想观念。要把小城镇建设作为农村经济社会发展的大战略和体现以人为本、带领农民致富奔小康的重要举措，列为各级党委、政府全局工作的一个重点，放在与经济发展的其它目标同等重要的位置，一同研究部署和考核。市、县（市、区）两级政府及有关部门都要高度重视农村小城镇建设工作，要象抓城市建设那样，打一个农村小城镇建设的翻身仗。当前，要认真贯彻落实省政府村镇建设会议精神，制定相关政策，尽快扭转目前小城镇建设各自为政的现状，切实加强对这项工作的领导。三是班子问题：建议市、县（市、区）两级都要成立由市、县（市、区）长或副书记为组长，分管副市、县（市、区）长为副组长，市、县（市、区）各相关职能部门参加的农村小城镇建设工作领导小组，建立健全统筹城乡发展，优化城镇布局，推进农村小城镇建设规范化的工作机制，切实加强对全市农村城市化和小城镇建设工作的经常性指导和协调。同时要求各乡镇党委、政府也要明确一名主要负责同志主抓小城镇建设。要学习借鉴外地先进经验，解放思想，开动脑筋，着力解决好小城镇建设中规划、资金投入、产业集
聚以及管理等方面的突出问题。要加大对小城镇建设的宣传力度，广播电视要经常报导先进典型，介绍先进地区的做法。各地在小城镇建设的具体实施过程中要做到统盘规划，分年实施，使全市的小城镇建设工作稳步向前推进。
二、突出重点，科学规划，优先发展一批重点小城镇。在小城镇建设工作中，不能停留在一般号召上，要抓重点，重点抓。一是要本着“有所为，有所不为”的原则，从全局出发，根据全市小城镇建设的现状，结合各小城镇的区位优势、经济优势和产业优势，通过分析比较，在科学论证的基础上，合理布局，继续搞好区划调整和乡镇的撤并工作，并确定优先发展的重点小城镇，使其发展成为小城市。二是要在明确重点发展的小城镇的同时，把这些小城镇纳入扬州城市规划体系，按城市的理念来规划这些小城镇的发展。尤其象扬州近郊的杭集、瓜洲、西湖、湾头等重点集镇应严格按城市的要求来进行规划和重点扶持，以免将来遗憾。在此基础上，重新修订扬州市市域城镇体系详细规划，培植发展一批“卫星”小城市。重点小城镇的规划要力求高起点、高水平，尽可能一步到位。要根据小城镇的经济特点和产业优势，立足当前，面向未来，并从带动区域经济发展的需要，规划形成一批各具特色的重点小城镇，增强其吸引和辐射功能。三是县（市、区）政府要加大对规划的统一调整力度。上级规划部门要加强对各小城镇规划的指导，乡镇也要主动与上级规划部门搞好衔接。要形成规划管理的统一管理体系，从总体规划到局部的详细规划，从片区规划到居住区的规划，均要纳入统一管理，分类指导，统一审批、统一监督。四是要加强规划的督查力度，确保规
划的权威性和严肃性。小城镇的规划经过批准后就应具有法定效力，必须严格依法实施。千万不要因为领导人的更替而随意变更或违背规划。
三、扬长避短，做强产业，尽快找准各自的功能定位。一方面，产业发展是农村城市化建设的基础，城镇的经济发展和实力壮大是小城镇建设强有力的物质保障。推进农村城市化必须始终坚持以经济建设为中心，走产业兴镇之路。经济发展是小城镇发展的根本目的和永恒主题，各地应根据当地的资源优势，结合本镇的经济发展现状，立足于城镇的功能定位，加强引导，发挥比较优势，扬长避短，找准经济增长极。当前，民营经济最具活力，各乡镇应尽最大可能地鼓励与扶持民营经济的发展，促其做大做强，以尽快形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济。另一方面，产业集聚是农村城市化的关键，是小城镇集聚人口的前提。在小城镇建设中，要坚持以人为本，量力而行，切忌脱离实际，不计成本地强赶农民进镇，结果造成劳民伤财，欲速则不达。要因势利导，坚持走产业化带动城市化，以城市化来推动产业化之路，只有产业壮大了，城镇经济发展水平提高了，才能吸引更多的农民进镇就业、创业，吸引更多的人进镇定居，小城镇才能繁荣兴旺，实现真正意义上的农村城市化。
四、多元投入，自主性、开发性建设并重，努力加快小城镇建设步伐。小城镇要发展，投入是关键，而目前我市乡镇财力均十分有限，靠政府包办来搞建设既不现实也不可能。在这方面，泰州兴化市张郭镇的经验值得借鉴。该镇用市场化的办法解决“钱从哪里来”的问题，创造了奇迹，堪称经济欠发达地区经营小城镇的典范。扬泰分设前，该镇镇区
面积仅0.4平方公里，常住人口不到3600人。这些年来，该镇坚持以规划引人、乡情感人、环境留人，项目引资、政策聚资，依靠市场化机制，广开筹资渠道，先后启动了14.5亿元民间资本投入城镇，实现了张郭镇建设的重大突破。该镇算了一笔帐，按镇财政收入5000万全额投入用于小城镇建设的话，需要30年才能形成现有的规模。为此建议：一是要解放思想，拓宽思路，克服怕苦畏难情绪和无所作为，等、靠、要思想，彻底转变观念，改变过去那种小城镇建设靠政府包办的旧观念，用市场化的办法来经营小城镇，发展小城镇。二是要建立起超前意识，超前谋划，科学决策。要在执行规划的基础上，用发展的眼光和城市的理念指导小城镇建设，力避反复和浪费。张郭镇自1997年起就决定在“全镇范围内不再新批村民住宅用地，城镇周围8个村不再批准村民新建房屋”（一时不具备条件的，在本村范围内余缺调剂）。正是这样的超前意识，成就了张郭镇今天的集镇建设成就。三是要政策优惠，阳光操作，多途径吸引对小城镇建设的投入。在小城镇建设中，要坚持取之于民用之于民，不以赢利为目的。以此鼓励和吸引社会资金进镇投资兴业，带动镇区的建设特别是基础设施建设，不断增强集镇的集聚和辐射功能，形成小城镇建设的良性循环。
五、完善政策，积极扶持，切实为小城镇建设提供更好的保障。要研究制定鼓励和推进重点小城镇向小城市发展的扶持政策。一是用地政策。要本着既有利于保护耕地、节约土地，又有利于促进城市化的原则，在同等条件下，优先保证重点小城镇建设用地。对重点镇从经营性用地公开招标拍卖出让土地获得的收益，除上缴省政府及应交纳的税费外，
尽可能多返还给集镇用于小城镇建设。对原分散的镇村企业集中搬迁到工业集中区的允许采用土地置换的形式使用土地。二是要落实中央有关文件精神，对重点中心镇执行政策倾斜，实施“放水养鱼”，扶持重点中心镇加快发展。同时，要加快财政体制改革，扩大重点中心镇财政分留成的范围和比例，增强镇级财力，提高重点中心镇对城镇建设的投入和调控能力。三是要制定更优惠的投融资政策。一方面，政府可从土地拍卖、租赁和城市建设维护税中拿出一块建立小城镇建设发展基金，实行有偿使用，滚动经营。另一方面，要允许通过拍卖、租赁、转让、重组、股份合作等形式，鼓励民间资本参与小城镇的建设和投资经营。四是要制定鼓励人口向城镇集中的导入政策。对本地农民进镇的，镇里要帮助搞好承包土地经营权的流转，建房时镇里负责进行土地置换，并视同在原宅基地翻建；因城镇建设而无地的农民转入城镇的，保留其原有集体收入分配、养老统筹等；外地人员进镇投资落户的，在住房、医疗、教育及社会统筹等各方面均享受与本地农民同等的待遇。五是要建立健全城乡一体化的劳动力市场和城镇社会保障体系，从根本上解决进镇落户农民的后顾之忧。
六、重视环境，加强管理，不断提升小城镇的城市化建设水平。一方面，要进一步加强小城镇的基础设施建设。要在交通、供水、供电、供气、污水处理、垃圾治理等基础设施建设上按城市的要求组织实施，发展并完善城镇公用设施，健全城镇的基础功能，力求向小城市的方向发展，以实现未来农村城市化时与中心城市以及各小城市之间的对接。要强调“以人为本”，重视小城镇的生态环境建设和教育、卫生、文化、
体育以及广播电视、社会福利等事业建设，走城镇建设与生态环境建设相统一、人与自然和谐发展的道路。另一方面，要加强小城镇的管理工作，不断提高城镇管理水平。小城镇建设的高标准，来源于高起点的规划建设和高效率的管理。要尽快建立健全小城镇的执法管理机构，充实管理队伍，建立起正常的管理秩序。要象管理城市一样，明确镇政府的城镇管理主体地位，尽快协调解决好“条块分割，多头管理”的问题，健全和完善与小城镇规模及经济发展水平相适应的综合管理机构，实施综合管理，统一执法。为提高管理效能，可以采取城市管理行之有效的管理中心下移的办法，也可借鉴张郭等镇的做法，用市场经济的手段，聘请经济实力较强，管理经验丰富的物业管理公司参与小城镇的管理。总之，要按小城市的标准，积极探索城镇管理的有效模式，加强小城镇的净化、美化、亮化、绿化工程建设，努力营造良好的人居环境，不断提高我市农村的城市化水平。