作者：孟宪云罗生全
上海教育科研 2014年10期
一、历史梳理：改革开放以来学业负担政策发展脉络
本研究中的政策文本主要参照何东昌主编的《中华人民共和国重要教育文献》，以及整理相关网站政策文本作为本研究的主要数据来源，包括改革开放以来国家层面所制定的关于学业负担的法律、法规，共计85项。本文学业负担政策文本的选择主要通过两种方法：一是选择政策标题中包含学业负担及其近义词(减负、课业负担、学习负担等)的政策文本；二是选择政策内容包括学业负担问题及其类似问题的政策文本。
主要有3项教育法律文本从法律层面对学业负担进行了规范。其中《未成年人保护法》明确规定：学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，保证未成年学生的睡眠、娱乐和体育锻炼时间，不得加重其学习负担。虽然《义务教育法》和《义务教育法(修订)》没有对学业负担进行直接规定，但其要求学校保证学生的课外活动时间，组织开展文化娱乐等课外活动，从侧面反映出不得加重学生学业负担。
从教育政策文本来看，主要的学业负担政策见表1。
二、特点分析：改革开放以来学业负担政策内容剖析
(一)由谁来实施学业负担政策的规范
“谁来实施”的问题涉及学业负担的主体和职责。改革开放以来，对学业负担政策的实施组织和机构界定得比较清楚。1993年的《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》规定：在实施减负过程中，地方各级人民政府和教育行政部门要加强领导，要统一教育工作者和广大人民群众的认识，树立正确的教育思想，形成学校、社会、家庭的教育合力。上述政策文本对学业负担政策的实施主体进行了详细规范，即由政府、学校、家庭、社会共同来实施学业负担政策。
(二)对谁来实施学业负担政策的规范
“对谁实施”的问题涉及学业负担的客体和对象。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）指出：“把减负落实到中小学教育全过程，促进学生生动活泼学习、健康快乐成长。率先实现小学生减负。”从政策的指向性看，学业负担问题指向全体学生，并从学习方式和成长内涵的角度重点强化学业负担问题解决的具体对象，将社会关切度最高和政策有效性实施较高的小学生作为突破口。
(三)为什么实施学业负担政策的规范
“为什么实施”的问题涉及学业负担的原因和目的。从改革开放以来针对学业负担问题颁布的政策看，学业负担问题的原因主要在于对教育规律的违背和正常秩序的干扰。1988年的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》指出：“学生课业负担过重，是当前许多小学存在的一个突出问题。”2010年《纲要》也将其作为治理学业负担问题的根本缘由，认为“过重的课业负担严重损害儿童少年身心健康”。
深入贯彻教育方针，全面实现教育目的，切实推进素质教育，成为解决学业负担问题的重要方向，这是现有关于学业负担问题政策的价值取向。2000年的《关于学习贯彻江泽民总书记〈关于教育问题的谈话〉的通知》指出：“必须贯彻正确的指导思想和教育方法，把握好减轻学生过重负担与提高教育教学质量的关系，与培养学生顽强意志、刻苦学习精神的关系，并引导大家理解‘减负’的目的是全面推进素质教育”。
(四)怎么样实施学业负担政策的规范
“怎么实施”的问题涉及学业负担的条件、方法和途径，此问题在政策上的特点表现为：
第一，思想转变与观念更新。学业负担的首要问题在于以什么样的思想态度，采取什么样的教育观念展开教育工作，并成为学业负担政策制定的导向。1988年的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》提出：学业负担问题“解决的关键在于引导小学教育工作者端正教育思想。”1994年的《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》也指出：“解决中小学生课业负担过重问题的关键，在于转变教育思想，更新教育观念”。
第二，深化改革与质量提高。根据不同时间教育问题的差异，学业负担政策也从不同的方面提出解决的办法。首先，强化考试制度改革。2008年的《关于深入推进和进一步完善中考改革的意见》规定：初中毕业生考试“要适当减少考试科目，探索行之有效的考查方式，切实减轻学生的学业负担。”其次，推进课程体系改革。2010年的《关于深化基础教育课程改革进一步推进素质教育的意见》指出：“在总结课程改革经验的基础上，进一步完善课程设置方案，给学生留有更多自由支配的活动时间，切实减轻学生过重的课业负担”。
第三，完善机制与“典型”宣传。进入21世纪以来的学业负担政策主要从机制建设和社会介入的双重路径认为首先应完善监督、通报机制。2000年的《关于贯彻落实〈教育部关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知〉》指出：“要建立健全减轻学生过重负担的通报制度，对在督导检查中发现的或群众举报后核实的加重学生过重负担的违纪事件，及时予以通报，并提请有关部门严肃处理。”其次，加强“典型”宣传。2013年的《关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》指出：“要协调有关媒体大力宣传‘减负’的先进典型和成功经验。对一些‘减负’工作不力，甚至加重学生课业负担的地区和学校予以曝光”。
第四，优化管理与社会规范。教育制度建设与优化，以及教育相关利益者对学业负担的外部影响成为治理学业负担的重要举措，学业负担政策也从学校用书和外部约束进行了规范。首先，规范学校用书。2011年的《关于2011年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》规定：“加强中小学教辅材料管理，切实减轻学生过重课业负担和家长经济负担。”其次，控制考试、竞赛次数。1995年的《关于停办各级各类学科奥林匹克学校(班)的紧急通知》明确指出：要严格控制各类竞赛活动，并“对利用竞赛进行诈骗、牟取暴利或进行错误导向，要予以揭露并依法制裁”。
三、现实考察：改革开放以来学业负担政策问题解析
从广义上讲，教育法律是教育政策的组成部分，是教育政策制度化的产物。因此，教育政策既包括教育政策中的有关规范，也包括教育法律中的有关规范，但是这两种规范的具体要求有所不同。一个完整的教育法律规范包括假定、处理和制裁三个要件；[1]而一个完整的教育政策规范包括目标、对象和措施三个要素。[2]由此，本文以规范学业负担政策的法律文本和政策文本这两种表现形式为分析标准，按照教育法律规范的三个要件和教育政策规范的三个要素对学业负担政策文本的内容进行分析，以分析这些政策规范是否满足教育法律规范三个要件的要求和教育政策规范三个要素的要求。改革开放以来，我国学业负担政策的出台逐步规范与完善，对学业负担问题的缓解起到很大作用，但根据上述标准进行分析发现，其仍存在诸多问题。
(一)学业负担政策的法理模糊
2006年修订的《未成年人保护法》明确规定：“学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，保证未成年学生的睡眠、娱乐和体育锻炼时间，不得加重其学习负担”，这里只对“处理”进行了规范，即对学校、父母或者其他监护人的行为作出规范，但对“假定”和“制裁”，即什么情况下学生学业负担过重以及对没有实施学业负担政策的行为如何作出处罚均没有明确涉及。可见，《未成年人保护法》对学业负担的法律规范模糊不清。
教育政策法律化对贯彻教育政策有十分重要的意义，它是实现教育政策的一种最为有效的手段。[3]而从上文相关的学业负担政策可以看出，目前我国并没有专门法律文本对学业负担作出明确的阐释和说明，关于学业负担的法律规范只能散见于相关法律文本，这是学业负担政策没有满足教育法律规范三个要件重要原因所在。虽然学业负担政策不能上升到专门法律的高度，但相关政策法规的操作性缺失，使教育政策生产的非专门化、非法律化造成了学业负担政策的法理模糊，导致教育政策缺乏严密性、稳定性，从而致使政策的执行不力。
(二)学业负担政策的目标不清
纵观目前有关学业负担的政策文本，还没有完整的政策文本对学业负担政策目标作出明确规范，其目标只能散见于相关政策文本。如1994年的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出：“切实减轻学生过重的学习负担，使学生在德、智、体等方面生动活泼地得到发展，为将来进入社会和继续学习打下良好的坚实基础”。
上述政策文本对学业负担政策目标做出了说明，指出通过减轻学生学业负担，使学生在德、智、体等方面得到全面发展。这些看似清楚的政策目标，实际暗含着很大的模糊性，例如德、智、体具体包含哪些方面并没有详细论述，致使政策处于一种虚假的明确性中。同时，升学机制、学校和学生评价机制的暂时性短缺与不相容也不能从实践标准中找到可供研判的依据。这种模糊不清的政策目标，容易造成人们把复杂问题简单化，把减负等同于缩短在校时间、取消或减少考试科目等。
(三)学业负担政策的对象不明
总的来说，改革开放以来关于学业负担的政策文本对“对谁实施”的问题规范得比较明确，即在校中小学生，重点为小学生。但对“由谁实施”规范得并不全面。如1990年的《关于重申贯彻〈关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定〉的通知》规定：解决小学生课业负担过重问题，关键在于教育部门和学校的干部、教师。此处指出学业负担政策的执行主体为教育部门和学校，而对家长和社会并没有作出相关规范。
学业负担问题不仅是一个教育问题，更是一个社会性问题。如果社会问题得不到解决，仅从教育内部着手，其作用必定是有限的。因此，单靠教育部门和学校的力量，学业负担问题是不能够得到有效解决的。从上文可以看出，现有的学业负担政策文本只是针对教育部门和学校而出台的，对教育部门、学校和教师提出了具体行为要求，而没有约束家长和社会的行为。学业负担政策对象规范的不明确、不全面，导致了教师和学校减负的努力被家长和社会增负的行为所抵消，这也是“减负”政策失效的重要原因之一。
(四)学业负担政策的路径凌乱
通过对学业负担政策内容的梳理发现，学业负担政策是通过多个政策文本逐渐规范起来的，内容零散、不统一，使得具体政策措施路径凌乱、操作性不强，造成政策执行的线性化。1993年的《中国教育改革和发展纲要》指出：中小学要切实采取措施减轻学生过重的课业负担。此具有法律效力的文本明确指出要采取措施减轻学生学业负担，却对怎样采取措施并没有说明，也没有专门的配套政策或专业化研究以及实施方案进行实践指导。
缕理学业负担的政策文本，不难发现，不同政策出口对学业负担的认识有差异。首先体现为概念系统的多元，出现了“学生负担”、“学业负担”、“课业负担”等相似概念群，仅从学业负担的某一个方面或一个问题出发规范教育实践行为，随着多个政策的出台，给实践者造成一定的困扰。其次，学业负担政策措施不够具体。许多法律、政策文本提出要减轻学生的学业负担，但对具体采取什么样的措施并没有详细规范，或者说缺乏清晰的方向指导，有“头痛医头脚痛医脚”的嫌疑，加上政策传递和执行过程的自然衰减，学业负担问题并没有得到明显解决和改善。
四、改革设想：学业负担政策解决对策
(一)学业负担政策文本目标的明确制定
政策制定者在制定学业负担政策时，要更加具体明确地界定政策目标，使政策目标具有合理性、层次性、先进性，进而为实现预期政策目标做好方向性指导。
(二)学业负担政策文本对象的完整规范
我国现有的学业负担政策文本只对各级政府部门及教育部门、学校和教师进行了规范，这显然是不全面的，是不利于学业负担政策全面贯彻实施的，这也是为什么出现学校“减负”家长“增负”的原因所在。为了实现缓解学业负担的目标，促进学业负担问题的有效解决，不仅需要各级政府及其教育行政部门、学校的协同行动，还需要家长、社会组织等的共同努力。因此，在制定学业负担政策时，应该加强对家长、社会组织行为的规范，从而形成社会合力，促进学业负担问题的解决。
(三)学业负担政策文本的“专门生产”
从学业负担政策文本的出口看，虽然中共中央国务院及国家领导者对学业负担政策及问题有文件及表述，但专门性学业负担政策文本均由教育部(国家教委)颁发。这一方面体现了学业负担问题作为教育发展和教育问题的重要组成部分在教育学领域的地位，另一方面也反映了学业负担政策专门性文本的执行效力。当然，学业负担政策并不一定要有法律的“至上”规范，但却需要政策文本的“专门生产”，成为教育决策部门的政策中心及优先发展领域。加快学业负担政策发展的专门化进程，对学业负担的概念体系、目标体系、治理体系及创新机制作出科学的说明和规范，使其具有明显的可操作性和激励、诱导作用，最终实现持续性革新。
(四)学业负担政策文本的综合配套
学业负担政策是我国教育政策体系的有机组成部分，学业负担问题的有效解决，不能单就学业负担而论学业负担，需要相关政策的配套辅助。
作者介绍：孟宪云，西南大学统筹城乡教育发展研究中心 400715；罗生全，西南大学统筹城乡教育发展研究中心 400715