第１０卷第３期
科技与管理
Ｓｃｉｅｎｃｅ－ＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ
２００８年５月
Ｖｏｌ．１０Ｎｏ．３Ｍａｙ，２００８
文章编号：１００８－７１３３（２００８）０３－００７４－０３
地方政府对区域金融风险防范及监管的有效职能分析
耿宝民１，
韩忠奎２，
安国涛２
（１．山东经济学院人事处，山东济南２５００１４；２．山东经济学院财政金融学院，山东济南２５００１４）摘要：首先分析了我国区域金融风险防范及监管的现状，然后提出区域金融风险的防范与监管离不开依靠监督、协调职能的发挥，能够有效的监管区域性金融机构及整个区域经济地方政府的支持，地方政府监管、的发展，防范与化解区域金融风险。关键词：区域金融风险；防范；地方政府中图分类号：
文献标识码：Ａ
Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｆｕｎｃｔｉｏｎａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｎｔｈｅ
ｒｅｇｉｏｎａｌｆｉｎａｎｃｉａｌｒｉｓｋｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎａｎｄｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ
ＧＥＮＧＢａｏ－ｍｉｎ１，
ＨＡＮＺｈｏｎｇ－ｋｕｉ２，
ＡＮＧｕｏ－ｔａｏ２
（１．ＰｅｒｓｏｎｎｅｌＤｅｐａｒｔｍｅｎｔ，ＳｈａｎｄｏｎｇＥｃｏｎｏｍｉｃＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｊｉｎａｎ２５００１４，Ｃｈｉｎａ；
２．ＳｃｈｏｏｌｏｆＦｉｎａｎｃｅ，ＳｈａｎｄｏｎｇＥｃｏｎｏｍｉｃＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｊｉｎａｎ２５００１４，Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｅｆｉｒｓｔａｎａｌｙｚｅｔｈｅｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎａｎｄｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｒｅｇｉｏｎａｌｆｉｎａｎｃｉａｌｒｉｓｋｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ，ａｎｄｔｈｅｎｐｒｏｐｏｓｅｔｈａｔｔｈｅｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎａｎｄｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎｏｆｔｈｅｒｅｇｉｏｎａｌｆｉｎａｎｃｉａｌｒｉｓｋｓｈｏｕｌｄｂｅｉｎｔｈｅｓｕｐｐｏｒｔｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎａｎｄｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｏｆｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｆｕｎｃｔｉｏｎｓｃａｎｏｆｔｈｅｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｔｈｅｐｌａｙｉｎｇｏｆｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ、
ｅｆｆｅｃｔｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｒｅｇｉｏｎａｌｆｉｎａｎｃｉａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓａｎｄｔｈｅｅｎｔｉｒｅｒｅｇｉｏｎ＇ｓｅｃｏｎｏｍｉｃ，ｐｒｅｖｅｎｔａｎｄｒｅｓｏｌｖｅｔｈｅｒｅｇｉｏｎａｌｆｉｎａｎｃｉａｌｒｉｓｋ，ａｎｄｈａｓａｇｒｅａｔｏｆｒｅａｌｉｓｔｉｃｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｔｏｔｈｅｓｏｃｉａｌｓｔａｂｉｌｉｔｙａｎｄｎａｔｉｏｎａｌｓｅｃｕｒｉｔｙ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｒｅｇｉｏｎａｌｆｉｎａｎｃｉａｌｒｉｓｋ；ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ；ｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ
１区域金融风险
区域金融风险（ＲｅｇｉｏｎａｌＦｉｎａｎｃｉａｌＲｉｓｋ）是指在某
机构的快速发展，当前的金融监管体制已不适应区域金融监管的要求，不能有效地防范及化解区域金融风险。而地方政府在区域金融的发展过程中扮演着重要的角色，地方政府对区域金融机构的监管在职责和权利上又存在着严重的不对称现象，即地方政府承担了维护地方金融安全的极大责任，但它被赋予的对金融事务的权利及可动用的金融手段却极为有限。
区域性的金融机构为了扩展经营而盲目争取客户，而区域内原有金融机构为留住客户也被迫采取各种优惠措施，这些行为的发生，都加大了区域金融风险。区域金融的发展要受国家和地方两级政府所定经济政策的影响，在市场经济条件下，国家和地方区域经济发展的目标不一定统一，这就使区域金融风险变得复杂化。例如，有些地方政府甚至将银行视为当地政府的职能部门，摊派行为时有发生，对银行贷款的
一区域内，由于部分金融机构或某些金融活动而形成的可能引起各种损失的可能性，其所涉及的范围介于个体金融风险和系统金融风险之间，区域金融风险若处理不当会对系统金融风险直接构成威胁［１］。
经过多年的金融监管体制改革，到２００３年成立各司其职的五银监会为止，我国已形成了分工明确、
大金融监管机构———中央银行、银监会、证监会、保监会和外管局。随着我国区域经济、区域金融、区域金融
收稿日期：２００８－０１－０６
作者简介：耿宝民（１９７６－），男，讲师，管理学硕士；
韩忠奎（１９８３－），男，硕士研究生；安国涛（１９８３－），男，硕士研究生．
第３期耿宝民等：地方政府对区域金融风险防范及监管的有效职能分析７５
安全性、流动性和盈利性极少考虑，这些行为都大大加大了区域金融风险的积累。区域金融风险关系到区域经济的发展，区域金融风险处理不当，就会波及区域经济的发展，甚至会诱发金融危机，地方政府对区域金融风险的防范与监管更应发挥至关重要的作用。
间紧，任务重，基层行工作处于应付状态，致使许多现场检查流于形式，同时也影响了中心支行集中精力加强对辖区内注册金融机构的监管。并且“，一行三会”所实行的金融监管偏重于监管机构审批，稽核监督也仅限于合规性检查，区域金融监管缺乏系统性和连续性。
２
２．１
区域金融风险防范及监管现状
地方政府对区域金融资源的过度干预增大了区域金融风险
区域金融资源的垄断性导致地方政府对市场干
２．４地方政府协调职能未能充分发挥
区域金融风险的监管者与被监管者是主要的博
弈双方，它们在监管工作中形成矛盾的主要方面；地方政府是不请自来的第三方，它更多的扮演一个仲裁、调被监管者和地方和者的角色。在监管工作中，监管者、政府都权衡自己的利益成本，从自身利益最大化出发选择对自己最有利的博弈策略。地方政府在监管博弈中可以说是不请自来的第三者，它无需付出成本，不论结果怎样都会赢得各种方式的收益。如果把情讲得下来，金融机构自然会感恩戴德，在支持地方上项目融资中尽最大地努力，政府的威望在金融机构中会直线上升，以后工作中金融机构如不配合，再遇到麻烦政府就不会再予以协调；如果情讲不下来，反正我已尽了最大地力量，心已尽到了。因此在监管的博弈中，地方政府总是站在金融机构的一边又打又压乐此不疲地进行各种形式的协调，扮演一个仲裁者的角色。
预过多，政府色彩明显更使市场的运作机制弱化。无论是银行业还是证券业，其金融资源的垄断性都超过了其他行业，金融市场资源得不到有效配置。适当的政府干预能够降低区域金融风险，但不当的干预或干预过多则加剧了区域金融风险的发生。在市场经济条件下，地方政府将自己置于区域金融资源配置的中心地位，干预银行信贷等资金的流向，缺乏对金融资源安全性、流动性的认识，加大了区域金融风险的积累。
２．２区域性金融机构经营规模小、资本充足率低、内控制度低效，道德风险严重
大多数的区域金融机构规模较小，有的资产规模
仅有几百万，很难抵御金融风险。区域金融机构的资本充足率普遍较低，如地方商业银行的资本金是由存款转化而来的，不少金融机构的注册资本含有水分等。区域金融机构的内控制度缺乏规范的管理，违规操作屡见不鲜。如国有商业银行的“三查分离”制度，三查都由同一个部门甚至同一个人去做，决策权也基本上集中于少数人手中，没有明确的贷款责任制度。监管环境的不健全更是加重了区域金融机构道德风险。金融创新的发展使金融业的经营环境、经营机制严格的内控等发生了根本性的变化，只有建立科学、
制度，才能规范金融机构的运作，防止和减少因内控低效而造成的金融风险。但是，目前我国区域性金融机构缺乏良好的内控机制，内控效率不高，给区域金融及区域经济的发展带来了极大的区域金融风险隐患。
２．５缺乏区域金融风险监管信息系统
行政管理与风险监管没有分开，没有突出法人监
管原则，没有建立内部充分共享的监管信息系统。“依法监管”理念不强，监管人员不足，专业水平较低。没有统一的金融监管信息系统，多头向监管对象要报表。在混业经营的条件下，各监管机构根据各自需要，分别向监管对象直接提取数据，这就不可避免地出现多次提取和重复提取的问题，各金融机构对此反应强烈。造成这种现象的主要原因是：①一些监管人员没能力分析统计部门提供的监管报表以及不能从报表中生成所要的数据；②统计部门提供的非现场监管数据时间滞后；③没有建立和完善统一的监管信息系统。
３
３．１
地方政府的有效职能分析
公共财政体系下地方政府介入角度的转变与职能的转化
地方政府追求金融业等非税资金来源的原因在
２．３区域金融监管不到位间接为区域金融风险的产生提供了条件
我国已形成混业经营、分业监管的金融发展态
行政性的特点，势，但目前金融监管仍存在重计划性、
不能适应新形势下金融创新的需要，金融监管不到分行监管机构增加，地（市）位。以银行业为例，总行、
中心支行和支行监管机构设置少，基层行难以应付上（市）中心支行一般为两个监级行安排的监管工作。地管部门，需要对口分行８个监管部门和监管办５个监监管办和中心支行１５个管部门，县支行上面有分行、
监管部门。总分行监管部门实行多头监管和检查，时
于改革开放后地方政府承担的事项和支出大幅度增加，以致正常的税收收入无法满足日益增加的需要。而地方政府支出增长过快的根源则在于市场化改革不彻底，政府承担了一些不该承担的事项，进行了一些不该从事的活动，对经济运行干预过多，由此导致随机构膨胀，行政开支增长过快，投资支出比重过大。着放权让利渐进式改革的推进，中央对金融机构的直接干预减少，但本该下放给金融机构的权力有相当部
７６
科技与管理
第１０卷
分被地方政府截留，在追求经济发展和政绩动机的驱使下，地方政府往往倾向于过度干预经济生活。行政干预金融的不良影响往往滞后反映，其初期一般表现为泡沫经济的虚假繁荣，这又助长了政府的短期行金融为，只有转变政府职能，正确界定政府参与经济、“一级事权”给予相应的“一级财权”，建的范围，按照
立起与市场经济相适应的财政体系，才能消减地方政府希望通过干预金融企业而筹集资金的冲动［２］。
发展和改革方面的重大决策，负责地方金融控股公司及新的区域性金融机构的组建的指导和协调等工作。这种作用主要应发挥在金融机构改制转轨期间，解决方向性问题，而非介入机构的正常经营与管理。在组建地方金融控股公司过程中，一定要摆正地方政府的位置，处理好市场和政府的关系，既要发挥地方政府宏观管理和服务职能，又要避免政府不恰当的干预［３］。
３．４帮助职能：帮助区域金融机构实施市场救助从各国的实际情况看，面临风险及其破产的金融
３．２监管职能：实现监管竞争，体现最优监管规则，避免金融缺位
斯蒂格勒提出最优监管规则理论。认为一个国家
机构和银行的重组或退出都需财政予以支持。如：２０世纪８０年代末，美国国会拨款１３００亿美元给重组信（ＲＩＣ），解决了８００多家储蓄贷款机构在破产托公司
关闭后的债务偿还问题。我国地方政府过去几年在金融机构市场退出或重组方面采取的财政性措施主要（再资本化）。②地方政府为地方有以下几种：①注资
性的金融机构担保，向中央政府贷款，作为金融机构重整或清盘的资金补充。③在地方金融机构关闭后由地方财政偿还债务，一般仅支付自然人存款债务，还有的支付信托投资公司的部分外债。④税收减免。⑤以在被关闭金融机构的单位存款、财政性存款的“打折”甚至豁免等等优惠条件，换取其他金融机构收购被关闭金融机构的不良资产，从而保证个人存款的兑付［２］。
的监管不能过度，过度了，就把市场扼杀了，没有竞争了。但是又不能不监管。什么情况维持着一种最优监管状态，很难确定。书中证明，使我们大吃一惊：他说美国的证监会在头２０多年监管中没有有效制止内部交易。意思是说，有了证监会，证券市场实际上跟原来一样。而且，监管者竞争理论认为，监管者之间也应有竞争。在这点上中国与美国的做法不一样。中国认为一个部门一个监管者，这是最优的。我们把证券监管、保险监管、银行监管分开了。银行业由银监会监管，证券业归证监会监管，保险业归保监会监管。美国一个部门必须有两个以上监管者。银行有三四个监管部不仅有中央监管部门、还有门，证券有两个监管部门。
地方监管部门。为什么？它认为监管者也得竞争。如果一个部门只有一个监管人，那么这个监管人肯定腐败，肯定低效率。各国监管模式很不一样，有英国模式、美国模式。但这些模式都体现了重要的一点：监管者要有竞争。现在大家比较赞同英国模式。英国模式是证券、银行、保险全部一家监管，然后跟中央银行分开。这个国家有两个部门：中央银行，监管货币政策，负责支付清算；金融监管，大一统监管，既管银行也管证券、保险部门。我们去英国考察了两年，探索英国模式。现在韩国、日本都学英国模式。我国已由分业经营向混业经营转变，也必须实现监管部门之间的竞争。
地方政府的金融缺位容易导致区域金融风险。地方政府及其所属部门的公职人员由于缺少金融知识和相关金融政策信息，而导致在日常工作中经济行为和政策决策脱离金融的现象，使宏观金融监管政策在基层难以有效发挥作用，进而造成区域金融风险。
３．５协调职能：地方金融办应充分发挥其协调作用目前，许多省市区都建立了金融服务办公室，在
加强与金融机构的沟通、推进地方金融资源整合、维护地方金融稳定等方面发挥着重要作用。金融办配合中央金融监管机构，贯彻执行国家有关金融工作的方针、政策和法律、法规，同时提出工作意见并组织实施；协助中央监管机构和地方政府有关部门整顿与规范金融秩序，协调与处理金融风险防范和化解工作；推动当地社会信用体系建设，维护社会稳定；负责地方政府与金融机构及其分支机构的联系，做好配合协调和信息交流。地方金融办在防范与化解区域金融风险方面发挥着重要作用。济南金融办合同人民银行及金融监管部门研究拟订全市金融业的发展总体规划，研究制定济南区域金融中心的建设规划及政策措施，配合协助金融监管部门规范化解风险，协调解决金融业发展中应由地方政府解决的矛盾和问题等。
３．３监督职能：监督指导地方金融控股公司及地方性金融机构的改革与发展
地方金融控股公司及区域金融机构的改革有一
参考文献：
［１］［２］［３］
李嘉晓，秦宏，罗剑朝．论区域金融风险的防范与化解［Ｊ］．商业研究，２００６（１９）：１７－２０．
劳海燕．地方政府参与金融管理实证研究［Ｊ］．西南金融，２００３（１２）：３９－４３．
何运信．构建地方金融控股体系发展浙江地方金融［Ｊ］．工业技术经济，２００６（８）：１１４－１１６．
个因地制宜的原则，区域范围内金融机构的体制改革与发展的重大决策问题，应由地方政府根据全国金融体制改革的精神和方向来负责。包括以政府和所有者双重身份，负责地方政府全资或部分出资的金融机构
［编辑：郝志敏］