美国国会立法程序
解读一
*国会成员*
在美国，国会是最高级的立法机构。 美国国会分众议院和参议院两院。
众议院议员有435人，每一名议员代表一个国会选区，任期为两年。众议院里议员的席次是以每一个州的人口依比例计算，比方说加利福尼亚州人口众多，选区也多，所以在众议院里就有53名众议员代表加利福尼亚州；相反的，怀俄明州虽然面积广大，但是人口稀少，所以整个州就算一个国会选区，在众议院里只有一个席位。
不过参议院就不同，不管州的面积和人口多少，每一个州都有两名参议员，所以参议院里总共有100席位，每一名参议员的任期为六年。
*谁提草案*
参议员和众议员被选民选入国会，其主要职责之一就是制定法律。美国国会的立法程序从拟定立法草案开始。在美国，任何人都可以拟定立法草案，但是任何新立法只有国会议员可以正式在国会里提出。在通常情况下，立法草案是由国会议员和其助理拟定的，这些议员会在其选区竞选期间了解了选民对某些议题的想法，并向选民保证他如果选上将会在国会里提出其选民支持的立法草案。
另外，议员的选民，不管是个人或组织，也可以把拟定的立法草案转交给代表当地选区的议员。与此同时，美国行政部门，包括美国总统和内阁成员等也可以向众议院议长或参议院议长提出立法草案。 这种立法来源叫做“行政沟通”(Executive Communications)。 根据美国宪法，美国总统必须向国会报告“国家现况”，这就是为什么每年总统必须在国会发表国情谘文的原因。总统通常趁这个时候向国会提出法案建议，在国情谘文发表过后，总统会正式把他的立法草案送交给国会有关委员会，委员会主席通常会立刻以原本的形式或修改过的版本向国会提出。
*四种提案*
美国国会议员可以以四种不同的形式提出新立法， 这四种形式包括法案(Bills)、联合决议案(Joint Resolution)、共同决议案(Concurrent Resolution)和简单决议案(Simple Resolution)。在参议院和众议院里，大部份的立法都是以“法案”的形式提出。比方说，2001年到2002年期间，参众两院提出了8948 项法案和178项联合决议案。在这些法案中，众议院提出了5767项法案和125项联合决议案。
在执行上，“联合决议案”和“法案”两者没有很大的不同，两者都需要经过同样的立法程序，不过对美国宪法的修正案必须以联合决议案的形式提出。这种决议案得到众议院和参议院三分之二多数通过后将直接送到总务管理局局长，让总务管理局局长送交到各州征求各州批准，不需经过总统批准。联合决议案成为法律的方式和法案相同。
至于共同决议案和简单决议案的处理方式则和法案或联合决议案的方式有所不同。这两种类型的提案通常和制定美国法律无关，而是和两院议事规则、运作和表达两院对事情的看法有关。所以当两院通过这种类型的决议案后，决议案不会递交给总统，要求总统批准。 *共同决议案无约束力*
众议院提出的共同决议案得到全院通过后将由众议院议事员签署后做为记录，参议院通过的共同决议案将交给参议院秘书签署，两院通过的共同决议案都不会递交给总统采取行动。 过去几个月，众议院通过和几个中国相关的决议案，像众议院通过的纪念天安门屠杀事件17周年的第794号共同决议案，谴责中国宗教迫害活动日益加剧的第608号共同决议案等，就是这种类型的决议案。
美国乔治华盛顿大学政治管理学院教授丹尼斯.约翰逊在接受采访时解释说，这种决议案没有任何法律约束力。
约翰逊教授说：“那种类型的决议案，可能会表达国会对一件事情的看法。国会可能会对某个事件表示不同意，不过那只是一个事件，只是说我们不同意一个事件或我们对某个事件表示同意或感激。 没有任何法律约束力。”
在国会开会期间，任何议员都可以提出新的立法。众议院有关单位在收到新的立法后会给这个立法草案一个编号，然后把这个立法提案送交和这个立法有关的委员会(Committee)或小组委员会(Subcommittee)，让小组成员对草案进行审议。
*委员会和听证会*
根据国会图书馆的介绍，美国立法过程中最重要的一个步骤可能就是委员会的行动。委员会或委员会小组成员在这个阶段对提出的立法草案进行密集的考虑，仔细研究和辩论，如果立法议题有足够的重要性，委员会会通过举行公共听证会，来了解正反两方对这项立法的意见。
乔治华盛顿大学教授约翰逊说：“国会听证会很重要，国会议员通过听证会对立法进行进一步了解，他们可能在听证会期间对议题进行调查，听证会的专家证人很重要，委员会会邀请支持和反对这项立法的人说明他们的立场。听证会的另外一个目的是吸引媒体注意。当你看到一个明星到国会听证会上作证时，通常是为了增加对这个议题或立法的宣传。”
接下来，委员会小组成员将对这项新的立法投票，来决定对这项立法采取什么行动。委员会成员可以对提出的立法进行修改，委员会成员再投票决定是否赞成这些修改。如果这项立法没有在委员会审议阶段得到批准，这项立法的寿命就在这里结束了。
*从全院表决到两院协调*
得到委员会多数赞成通过的立法将被送到众议院全院，在众议院院会中让全体议员对立法进行审议，辩论和投票。这项立法通过适当议事程序在众议院全院表决后，将送到参议院审议。如果参议院对众议院的立法有修改，这整个修改后的立法必须再送回众议院审议。众议院和参议院有时会在同样一个议题上有不同看法，像最近在美国炒得沸沸扬扬的移民法案问题就是一个例子。
乔治华盛顿大学教授约翰逊说：“ 常常在众议院会有议员就一项议题提出一种立法版本，在参议院有参议员则就同一个议题提出另外一个完全不同的立法版本。以移民问题为例，众议院和参议院在这个问题上就存在许多政治上和实质上的分歧。这是为什么你会看到参众两院就这个议题有不同的版本。
“但是最终，如果两院希望能制定一项新的移民法规，他们必须拟定一个两院统一的版本。参议院和众议院必须对一个完全一样的统一版本进行投票。两院在这个过程中必须做出很多妥协，并解决双方的分歧。”
参议院和众议院通常通过所谓的“会议委员会”(Conference Committee)来解决双方的分歧。约翰逊教授解释说：
“会议委员会是由众议院和参议院的部份成员组成，他们坐下来审查两个不同的版本，双方就分歧进行谈判和妥协，让两院能达成共识。”
*总统签署*
约翰逊教授表示，当会议委员会的成员达成共识后，同一个版本的立法草案将会分别在众议院和参议院表决，如果立法草案在两院都得到通过，这项草案将送交给总统，请总统签署，成为法律。
*影响世界*
那么国会立法通过成为法律后，对美国以外的地方有什么影响呢？约翰逊认为，美国的法律能对美国以外的地区产生很大的影响。
“比方说，以移民问题为例，以前有很长一段时间中国人不能来到美国，在19世纪末期来美国的中国人数不是有配额限制，就是因为国会通过排华法案，无法来到美国。所以国会很有可能会制定法律，对想移民来美国的人或美国和其他国家的关系造成巨大的影响。”
① 提出议案
在众议院，一名或多名众议员只要把议案文本送交书记官或投入议案箱，议案就提出了。 在参议院，一名或多名参议员只须得到会议主持人的认可，就可宣布议案。
同一议案可在两院分别提出。提案权独属国会议员，总统在国会只能提出立法建议，无权直接提出议案。
② 委员会审议
议案提出后，众议院议员或参议院主持人按议事规程将议案提交给主管常设委员会审议。委员会主席通常会将议案交给下属的一个小组委员会审议，也可由全体委员会直接审议。 小组委员会审议时，就议案进行公开的或秘密的听证会。邀请政府官员，利益集团代表，其他议员或公民到会作证：提供情况，陈述意见，回答各种问题。听证后，进行议案审议。完成审议后，向全体委员会报告。全体委员会有时又举行听证会，再审改议案，才进行表决。如果表决拒绝该议案，则议案很可能就此夭折。事实上绝大多数议案在此关口夭折。
③ 全院辩论和表决
委员会表决通过的议案，附加一份报告回到议院，列入日程表。议员们对该项议案进行辩论，提出修正案，最后进行表决。议案在一院通过后，即送另一院审议，再经过一套以上程序，最后再次表决。
④ 两院协商
如果第二院对议案又加修改，从而两院通过的文本发生分歧，则需要专门成立临时两院联合委员会协商解决。这个联合委员会协商一致后，文本送回两院表决。这一次两院不再修改议案。如都通过了，就送总统签署。如果为某一院拒绝，再送回联合委员会协商，或任命新的联合委员会协商，直到两院通过为止。
⑤ 总统签署
总统接到两院通过的议案后签署，即成为法律。也可否决或搁置。否决后议会两院各以三分之二多数再次通过，则无须总统签署即成为法律。如搁置10天，议会并未休会，议案自动生效。如果10天内议会休会，则议案作废。搁置否决不需要理由，也不能被推翻。 现代美国，总统在立法方面的作用越来越大。首先，总统否决议案后，两院要以三分之二的多数才能否决无效，而三分之二多数是很难争取到的。其次，总统可以通过国情咨文行使立法倡议权，事实上国会每年的立法工作主要就是围绕总统的建议进行的。 ⑥ 而由行政部门起草的作为行政建议的议案，通常由拥有管辖权的国会常设委员会主席或
小组委员会主席在一个议院提出。行政部门的议案总可以在议会中找到至少一个代言人为他们提出议案。
⑦ 但是，总的来说，与英国不同，美国总统完全控制国会的时候很罕见。自30年代以来，
只有罗斯福新政的“头100天”，约翰逊在1963年─1965年，里根在执政的第一年，可以说是总统暂时主宰了国会，其他时间，行政和立法是相对独立的，总统总要受到议会这样那样的反对。总统不可能命令国会做什么和不做什么。他只能说服国会，或直接向选民呼吁形成舆论压力，或通过讨价还价、政治交易等手段，使国会通过他的立法计划。
立法权的赋予
Article I, Section I, of the United States Constitution (美国宪法), provides that: All legislative Powers here in granted shall be vested in a Congress of the United States (美国国会), which shall consist of a Senate ( 参议院) and House of Representatives (众议院).
参议院: 共有100位参议员,每人持有一票投票权. 每州占2个议席, 民选产生. 任期为6年, 每2年便有1/3的议席因任期届满重选,没有连任或再任次数的限制.来自同一个州的参议员的任期不会同时届满. 副总统担任参议院院长,但是没有一般的投票权,只能在50-50时,投下决定性的一票.
众议院: 共有435位众议员,每人持有一票投票权. 每州的议席数目按人口比例厘定配额. 任期为2年, 全体议员的任期同时届满, 即每2年重选换届,但没有连任或再任次数的限制. 现时2011年是第112届国会.另有来自美国属地的专员(Commissioner)和代表(Delegate),民选产生.在众议院没有投票权,但可参加委员会级别的会议及投票.设有众议院议长(Speaker of the House)一职,由多数党选出, 是排名第二的总统继承人.
立法流程的主要阶段
• 有诉求采取立法行动(包括修订,废止,立新法)
• 立法提案的始发(Origination)及立法提案的类型(Forms of Congressional Action)
• 分流转介到委员会(Committee)论证
• 委员会进行论证(Committee Consideration)及书写报告;登记议案在国会作业日志 • 国会议员辩论;议案三读; 通过法案的最少赞成票数
• 递交众议院通过的法案给予参议院,反之亦然
• 对口议院启动委员会进行论证及后续流程
• 两院协商会议;登记条文完全一致的两院法案
• 总统签署;总统的否决权;两院再次表决
• 有关乎修订宪法(Constitution)的法案,不须总统签署,直接交各州立法会表决,75%州份通过便成法律.
采取立法行动诉求的源头
议员本人竞选时承诺当选后会推动立新法,修法,或废法的个别议题
民间个人或利益团体的诉求;政治说客(Lobbyist)
州的立法机构要求通过法案或决议案去纪念某人或某事
总统本人;内阁成员;行政部门首长
总统向国会报告的国情咨文(State of the Union)演说中提出的推荐性的,有必要的,或应加快的立法行动
立法提案的始发(Origination)
• 提案只能通过参议院和众议院成员,即参议员和众议员始发提交给国会.民间的立法诉求大多数经议院议员始发.两院内部设有专业书写法案条文的办公室,给议员提供起草服务.两院都有各自的既定收集提案的方式和渠道.
• 总统,内阁和行政部门首长提出的立法建议称为”行政交流”(Executive Communication).把拟好的草案递交给众议院议长(Speaker of the House)或参议院主席(President of the Senate),然后发落分流到有关的委员会论论.例如总统每年提交的政府开支预算案(Budget) 提案的类别（Forms of Congressional Action）
BILLS 法令 编码字头H.R. 众议院始发; 字头S. 参议院始发
抬头格式条文: For the establishment, etc. [as the title may be]
Be it enacted by the Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress assembled, That, etc.
JOINT RESOLUTION 两院联署决议案
编码字头H.J. Res. 众议院始发; 字头S.J. Res. 参议院始发
抬头格式条文: Authorizing, etc. [as the title may be]
Resolved by the Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress assembled, That, etc.
CONCURRENT RESOLUTION 两院同意决议案; 没有法律约束力
编码字头H. Con. Res. 议院始发; 字头S. Con. Res. 参议院始发
SIMPLE RESOLUTION 单院决议案; 没有法律约束力
编码字头H. Res. 众议院始发; 字头S. Res. 参议院始发
分流转介到委员会（Introduction and Referral to Committee）
提案被国会书记员接收,立项,编码和印刷后,分发到最合适阅读和初议该提案的一个或多个常务委员会. 常务委员会包括常任委员会(Standing Committee)和特别委员会(Select Committee)
在整个立法流程里,委员会的工作是最繁重同时又是最细致的. 它要周密地,深思熟虑地去论证该提案,听取社会不同阶层的意见,然后才作出下一步立法行动的建议.
常务委员长的工作包括:
内部会议;下属分支委员会会议;调查(Investigation),传召(Subpoena)个人或团体作证供词(Testimony)和提供证据文件(Documentary Evidence)
安排进行公众听证会(Public Hearings);提交书面报告;论证答辩
记录和注释(Markup);论证,审议,修改草案,研究提案对现行法律的影响.
书写翔尽的提案报告书(Reported Bill).委员会决议的抬头格式:
Resolved, That any time after the adoption of this resolution the Speaker may, pursuant to Rule
XVIII, declare the House resolved into the Committee of the Whole House to on the state of the Union for the consideration of the bill (H.R.____)
参议院属下常务委员会 LIST OF SENATE COMMITTEES
Aging老龄人的照顾Agriculture农业Appropriation拨款Armed Services武装部队Banking, Housing & Urban Affairs银行,住房,市政Budget年度开支预算Commerce, Science & Transportation商业,科技,运输Energy & National resources能源资源Ethics道德操守Environment & Public Works环境基建Finance关税,社保,财政收入Foreign Relations对外关系 Health, Education, Labor & Pensions健康,教育,劳工,长俸Homeland Security & Government Affairs国土安全Indian Affairs印第安人事务Intelligence情报Judiciary司法Rules & Administration院的规章Small Business & Entrepreneurship小公司,个体经营Veterans’ Affairs退伍军人事务
众议院属下常务委员会 LIST OF HOUSE COMMITTEE
Agriculture农业Appropriations拨款Armed Services武装部队Budget年度开支预算Education & Work Force教育,就业Energy & Commerce能源,商业Ethics道德操守Financial Services金融服务界Foreign Affairs对外事务Homeland Security国土安全House Administration住房Intelligence情报
议员三读辩论 Consideration and Debate
• 一读在全体委员会(the Committee of the Whole)进行.所有众议院议员都是当然成员, 开会的法定最少人数(Quorum)为100. 议长(Speaker of the House)宣布进入一读阶段(Resolved into the Committee of the Whole)并委任一名主席(Chairman)主持会议.有众议院规章指导及约束议员辩论时的行为,务使所有与会成员均有公平的发言的时间. 一读时限用完后,主席宣布一读辩论结束,二读开始.
• 二读是一段一段地去细阅法案条文,给予每一段条文提出(Amendment)修正案和反对修正的机会.有(five-minute rule)和(Germaneness Rule)限时规定和对题规定,不让拖延和胡闹.不同政见议员咬文嚼字,政治较劲,然后投票通过达成最后版本的修正案.二读是一个冗长的过程.
• 三读只看法案标题投票,不再修改最后版本的修正案.在众议院通过须获最少218赞成票,参议院则为60票.
• 在委员会,一读和二读阶段,通过不同环节所须的最少赞成票数会有差异,一般是与会人数的简单多数或百分之六十.若果凑不够法定开会人数(Quorum),有法规强押缺席者到会场开会和投票.放弃权票权(Abstention)是容许的.
参议院行动Senate Action
• 众议院通过的法案,连同在立法行动中产生的所有文件,交给注册书记员(Enrolling Clerk)登记,整理,印刷.经众议院书记(Clerk of the House)签署后送往参议院.
• 参议院院长(President of the Senate)接到众议院通过的法案,发落分流到参议院属下一个或多个恰当的常务委员会处理. 按照参议院的规章,再走一遍和众议院大致一样的Senate Action 流程. 若法案没有争议性, 多数党领袖(Majority Leader)可以要求跳过委员会审议的阶段. 如果没有与会的参议院成员反对,法案即可进入一读阶段. 参议院经常使用一致共识(unanimous consent)或终止辩论(cloture)的合规做法,加快立法进程的速度.
• 倘若参议院通过的法案,由于经过修订,和众议院通过的法案没有一字不漏的完全一致,须通过两院联席(Joint)的协商委员会(Conference Committee)进行协调,务使两院达成条文完全一致的法令(Act).
法令交给注册书记员登记,整理,印刷.经众议院书记签署后给总统签署
总统的选择和否决权(Veto Authority)
• 总统签署两院通过的法令时,他会在文件上写上已批准(Approved)的字样和年月日,然后交给美国档案保管员(Archivist of the United States)编码发布. 例: Public Law 107-204 前一组数字代表第107届的国会,后一组数字代表该届顺序通过的第几条法律
• 若总统在收到法令后超过十天还没有采取任何行动,总统的不作为等同总统已经签署,照样成为法律
• 搁置否决权(Pocket Veto):若在十天之内,这一届国会便期满休会,而总统也不作为,该法令亦不会成为法律.由于换届换班的人事变动,该法令便得重新再走立法程序
• 总统可在十天内否决该法令,提出反对理由,发还国会重新考虑.国会可选择最佳时机再投票表决.被总统否决的法令如能在国会再次通过, 不用总统签署也可成为法律,直接交给美国档案保管员发布.
查阅在国会立法过程中产生的档案文件 H.R.3763[107] Public Law 107-204 The Sarbanes-Oxley Act of 2002
• 此法律简称 SOX Act. 时代背景: 本世纪初, Enron, WorldCom, Tyco 等大型上市公司突然而来的破产倒闭潮,揭发了很多公司作假业绩,虚报财务状况,恶意破产和做假账等重大违法犯罪行为,从而引发起美国民众对政府监管机构和上市公司的信任危机.
• SOX Act 的出台提升了政府监管的力度和增加公司的透明度.此法律须要公司保全更多的交易资料,建立档案文件的资料库,披露更详尽的关联交易(利益输送)的信息. 给予 Securities & Exchange Commission 更大的执法权力,调查,检控,起诉不依法的公司.
• 此新法律使美国公司增加了合规(Compliance)方面的成本,小公司抱怨较多.但也有很多知名大企业在董事局增设公司管治(corporate Governance)的功能组别,加强对公司高层经理的管治和对业务合规的监督,以挽回公众的信心.