税务稽查现代化的思考
作者：博虎2012
随着改革开放的深入推进，税务稽查事业得到较好发展，尤其在“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管思路下，税收模式实现了征、管、查三分离，税务稽查作为一个独立执法主体的发展取得了巨大的成效，促进了经济税收的健康发展。近年来，我国经济开始转型发展，税务稽查作为税收征管的重要步骤和环节，逐渐成为税收征管的重中之重。面对全球一体化经济趋势和深化税收体制改革的要求，什么是税务稽查的现代化、税务稽查现代化的目标是什么、如何实现税务稽查现代化是我们面对的焦点和重点问题，也需要我们借鉴国内外经验进一步探索和思考。
一、税务稽查现代化的主要内容
（一）国外税务稽查管理现代化经验
1、税务稽查管理理念
当今,世界各国税务机关普遍重视稽查工作,一方面将财力、物力和人力向稽查部门倾斜,并借助科技力量和法律武器为税务稽查保驾护航;另一方面加强税务稽查案源信息管理,以提高稽查工作的质量和效率。
2、税务稽查管理体制
一是美国税务稽查管理。美国联邦、州、地方的各级税务局中设有专门的、单独的税务稽查机构，均由国内收入局下设的稽查部来管理，主要负责案件查处工作。稽查部下面还设有欺骗调查特别小组，调查组的工作人员一般与罪案调查部和美国律师时务所紧密合作，共同办案。
二是德国税务稽查管理。德国税务局内部设有征收分局、稽查分局、调查分局（即税务警察机构）等机构，他们都不同程度地具有稽查的职能，但相互联系，分工合作，共同形成了具有德国特色的征、管、查、侦一体的税收征管体系。
三是意大利税务稽查管理。意大利设立了财政警察、税务法院、税务监察服务中心等机构协助财政部共同管理国家的税收工作。财政警察隶属财政部的具有独立军队编制的部门，主要职能是查处偷漏税案件。税务法院完全独立于财政部，隶属于本级法院，主要职能是处理税务诉讼案件及税务执法人员的违纪问题。税务监察服务中心和税务信息处理中心属于私营部门，主要职能分别是分析偷漏税情况，向财政部提供税收检查的重点行业、企业和确定行业平均收入和应纳税额及税收稽查结果的量化分析。
3、税务稽查人事管理
一是美国税务稽查人事管理。税务局稽查人员约占税务人员总数的三分之一强。稽查人员的评级制度共设14级，9级以下是新手，只有最高级别的才能实施对国家的重点税源户的稽查。稽查人员中有各门学科领域的专家，如计算机专
家、石油天然气专家等。对于转让定价案件，往往由总部牵头，派驻各地的代表提供资料并协助稽查。还编写有分行业的税务稽查手册，供稽查人员在具体介入该行业时查询使用。
二是德国税务稽查人事管理。规定税务刑事调查人员必须有一年以上税务稽查员经历，并经考试合格、接受特殊培训。对税务稽查人员实行高薪养廉的人力资源管理政策，税务稽查人员在岗享受警察津贴，退休金也比一般公务员高。
三是罗马尼亚税务稽查人事管理。规定税务稽查小组必须由3人组成，其中一人负责审查会计报表，一人负责审查账簿，一人负责审查发票。往往要求成为稽查员之前必须有一两年的税务局工作经验，有资格进行入户稽查的必须是较为资深的稽查员，一般稽查员只能对企业申报的纳税资料进行书面审查，这样可以避免对企业的无效滋扰。
（二）国外税务稽查管理现代化经验的比较结论
通过上述简要介绍，可以看出，具有代表性的发达国家的税务稽查，一是在税务稽查理念上，税务稽查优先运用高科技手段，革新税务稽查方法和手段，不断降低税收成本。二是在税务稽查体制上。实行完全独立于征收体系之外的稽查模式，即将税务稽查与税务征收机构分别设置。三是在强化稽查职能上。国家赋予了税务稽查更高的地位和权力，设立税务警察机构。只不过在意大利是外设机构，在德国是内设机构。四是在税务稽查人力配置上，优先税务稽查人员，走税务稽查专业化人才和高薪养廉道路。
（三）税务稽查现代化综述
从国外税务稽查现代化经验比较的结论可以看出，所谓税务稽查现代化是指根据本国税收经济环境的实际情况，明确划分税收征管和稽查的权限、职能，从上到下确立独立的稽查地位，统一、合理地设置内部工作机构，优先配给税务稽查人、财、物资源，运用现代化技术手段建立一支科学、务实、公正、廉洁的税务稽查队伍，严厉打击涉税违法犯罪行为，不断降低税收成本，为经济建设持续健康发展服务，其核心是科技加科学管理。
二、税务稽查现代化的目标和任务
（一）当前税务稽查存在的问题、困难和矛盾
1、存在的主要问题
现阶段，在我国实施的大征管模式下：
一是税务稽查实行地（市）“一级稽查”，稽查人力、财力、物力均隶属于本级税务局领导和管理，税务稽查发展受到一定约束。
二是税务稽查是税收征管的一个重要环节。税务征管部门实施日常检查，稽查部门实施专项稽查。当税收征管部门在约谈纳税人、案头审计、布置纳税人自查、反避税调查过程中，发现纳税人有严重税收违法行为的，移送稽查部门处理。但在税收中心任务严峻形势下，税务征管为促进收入任务的完成，往往越权实施税务稽查的一些职能，或者该移送税务稽查的不进行移送，或者税务稽查抓收入而偏离了稽查
工作职责，税务征管与稽查部门权力时有交叉。
三是尽管《税务稽查规程》规定，国地税稽查部门尽量实施联合检查。但实际情况是各自进户检查或者实行形式上的联合，加大了税收成本。
四是税务稽查内部实行选案、检查、审理、执行四分离工作机制。上下级内设机构、设置、职能不一，四分离工作机制也没有完全实现。
五是税务稽查人员老龄化严重，稽查人才得不到交流和调整，基层税务稽查人员流失，稽查专业化人员严重缺乏，稽查人力资源薄弱。
六是稽查经费没有正常的来源渠道，主要靠上级部门零星拨付，比较紧缺，难以保障正常办公需要，办案经费得不到保障，稽查设备更新跟不上时代发展的需要，制约了稽查壮大发展。
七是信息稽查系统没有联网运行，稽查方法落后，稽查手段不得力，尤其在打击发票违法犯罪活动中没有司法制约权，打击税收违法犯罪活动的深度、力度均不足。
2、面临的主要矛盾
以上问题形成制约税务稽查的矛盾集中表现在以下三个方面：一是税务稽查体制发展滞后与经济较快发展的矛盾；二是税务稽查力量薄弱与税收违法犯罪活动猖獗的矛盾；三是现代化方法和技术手段落后与整顿和规范税收秩序
职能的矛盾。
3、发展的主要困难
要解决税务稽查工作的问题和矛盾，我们还面临着以下几个困难：一是税务稽查现代化理念没有完全树立起来，体制改革受到思想桎梏。二是税收基础数据不完整，内外联网硬件设施不到位，数据分析、提取软件开发部成熟，数据资源不能整合应用。三是稽查人财物力资源得不能合理配置，阻碍税务稽查发展。
（二）税务稽查现代化的目标和任务
在通往税务稽查现代化的进程中，我们面临以上问题和矛盾，解决问题的道路上会遇到一定困难。但是正是这些问题、矛盾和困难给我们提供了实行税务稽查现代化的目标和方向。
税务稽查现代化的目标是从税务稽查的实际工作出发，树立依法治税、科学发展的观念，对内整合税收稽查人财物力资源，对外树立依法治税的公平、公正形象，逐步推进税务稽查体制改革，不断提升税务人员执法能力，建立一支公正、文明、高效、廉洁的税务稽查执法队伍。与税务稽查现代化目标相配套的标准是合理的管理体制、独立的执法地位、高科技的信息应用、有力的执法手段和公正、公平的执法效果。
三、税务稽查现代化的实现途径
（一）实现税务稽查现代化的主要步骤
要实现税务稽查现代化应经由以下几个步骤：
第一，实施税务稽查管理体制改革，准确定位税务稽查的地位、职能及其合理设置机构，理顺管理体系。
第二，整合和优化税务稽查人财物力资源，在税务系统内部优先配置、优先应用，用现代化科技手段服务税务稽查工作，走税务稽查现代化发展道路。
第三，大力提升税务稽查人员的素质，以人为本发展税务稽查专业人才，推进税务稽查现代化进程。
第四，根据工作实际不断探索和丰富税务稽查办案方式、方法和手段，有效发挥税务稽查现代化的职能作用，为经济建设服务。
（二）实现税务稽查现代化的主要措施
1、提高税务稽查现代化思想认识
要解决税务稽查现代化问题，首先必须在思想上认识税务稽查现代化，进而才能够推行税务稽查现代化改革。要通过宣传和教育，让领导干部的思想转化到现代化发展的思路上来，变被动应对为主动参与税务稽查现代化改革，保障税务稽查现代化的全面贯彻和落实。
2、深化稽查体制改革
税务稽查要为经济社会建设服务，首先要解决好自身体制问题，进而就可以解决稽查力量薄弱、经费不足等等问题。
我们建议，可以在稽查体制上合并国地税稽查局，实行省级稽查垂直管理体系，市级推行“一级稽查”管理体制，撤销各县（市）稽查局，构建“大稽查”管理模式。在这种模式下：
第一，赋予税务稽查独立主体资格。把税务稽查从征管体系中分离出来，全省国地税合并为一个稽查局，赋予省级稽查局行政管理、业务指导和组织重大税务案件查处的职能。市级只设一个稽查局，赋予选案、审理和执行工作职能。根据县（市）经济区域结构，市级稽查下设3-4个稽查分局，只从事税务检查工作。这样稽查管理更加统一、协调、方便，税务稽查质量也得到保障。
第二，赋予省、市级稽查局人事选配权。把撤销的各地（市）国地税稽查局人员择优录选到省稽查局中，再从全市税务系统中考核评选出政治素质高、业务能力强、作风过硬的人员，充实到市级稽查局。可以有效集中稽查力量办大案，解决稽查人员力量不足问题。解决干部职数职务问题，市级稽查局领导受省级任免，市级稽查局对中层领导有任免权力。
第三，赋予税务稽查独立执法权。赋予市级稽查局局长强制执行及税收保全措施、查询纳税人储蓄账户等权利，在稽查局内部设立税务警察机构，扩大执法权限，从而强化稽查职能，独立办案和执法。第四，建立稽查经费保障机制。省、市稽查建立一个保障稽查经费来源的长效机制，独立于税务局，切实解决办公条件、稽查装备力量、办案经费、信
息化稽查建设及干部职工福利等困难和问题。
3、加强税务稽查队伍建设
一是加快稽查队伍转型。加快收入型稽查向执法服务型稽查职能转变。通过稽查体制改革来实现执法服务型稽查队伍的根本转变，要坚决取消税收收入任务，既是在经济危机下，也要抓住稽查对经济税收发展的促进作用，从整顿规范税收秩序这个重点工作入手，深层地解决好经济税收问题的根源。转型要注意坚持执法基础上的服务，不能只服务不执法，或者只执法不服务。要在执法上严明，服务上优化，执法服务两者都不能偏废或者偏颇。
二是增强干部队伍科学管理水平。通过加强民主集中制、学习交流制、领导干部实地调研制，建立团结型、学习型、务实型领导班子。通过层层抓领导抓落实，统一思想认识和行动。通过激励竞争机制，增强领导班子和中层干部工作活力。通过领导和同志互动评选，强化工作责任。尤其要摸索出一套有效可行的选人用人机制，发现培养人才，在适合的岗位上、用合适的人、干可干的事。还要在精细化稽查上狠下功夫，从细节上规范提高稽查管理水平。
三是建立税务稽查人员的优选工作机制。在现有税务稽查人员中开展干部择优选拔工作，实行稽查人员能级管理和稽查岗位末位淘汰制，用高层次的素质要求税务稽查人员，用丰厚的待遇留住专业化人才，从而形成稽查人员良好的内外交流局面。
四是紧紧围绕形势教育培训。开展形势教育，认清肩负
的政治任务和工作责任，理清当前的政治经济、国内国外、税收发展的形势及国家的大政方针、主导思想，理清思路，达成税务稽查工作目标、任务、重点工作的统一认识。
五是改善稽查人员知识结构。建立长期学习培训的机制，包括大力营造学习氛围、制定学习规划、建立学习教育经费专用机制，建立学习教育激励机制、倡导互动交流调查研究型学习、开展典型性案件分析评审、分批组织干部到扬州税校等高学府深造等等，都是要提高稽查人员业务水平，为经济社会发展这个中心服务。
六是建立专业化税务稽查队伍。加强复合型人才是一个方面，但要在跨越多个知识领域的基础上培养精兵强将。要着力培养一批精、专人才，着力培养能够应用计算机信息技术选案的专业人才、能够开展税务稽查行政应诉的法律人才、能够开发税务稽查查账软件的研发人才，利用肯专研、能专研、精专研的人力资源的影响力和执行力，引领整个稽查业务队伍水平不断提高。
七是凝聚稽查队伍力量。通过举办各种文化体育娱乐活动，增强干部职工的亲和力、凝聚力。通过开展献爱心活动，深化稽查干部职工同患难、共度难的团结力。
八是促进稽查队伍作风转变。通过革命传统教育和树立典型单位、人物和事迹，培养忠于职守，爱岗敬业，乐于奉献，严谨执法、作风过硬、求真务实的稽查队伍。
4、不断创新发展稽查工作方式及方法
一是加强稽查指标确定和考核。把选案率、处罚率、入
库率等作为重点指标，与目标责任制挂钩，科学分析，合理制定，监督落实，加强考核，用量化指标促进稽查质量建设，提高稽查工作效能。
二是创新稽查工作方式方法。通过确定项目、实地调查的方式方法掌握重点税源状况，通过优化选案指标增强选案科学性，通过限时稽查提高稽查效率，通过交叉检查互相评审办案得失，通过检查分析来提高检查质量，通过评审报告制度严把审理关口，通过制定入库办法促进稽查查处效果。通过研发行业税收稽查查账软件破解税收查账难题，通过固定证据，改变粗放查案方式。
三是切实开展稽查调查研究。每年选择1-2个稽查难点问题，集各级稽查部门的智慧和力量，深入实践调研，互相交流探讨，解决稽查工作中存在的各种问题，推进稽查工作效能不断提高。
5、大力推进稽查信息化建设
充分利用信息化、现代化科技手段，筹划稽查信息化长远发展规划，把稽查信息化建设的目标、思路和具体想法收集整理，明确稽查信息化建设要求。要构建征管和稽查一体化的大税收信息管理体系，建立资源共享平台，不断提高稽查信息化硬件设施层次，着力培养专业化的信息化人才，为稽查信息化后续建设提供人力资源保障。
6、提高税务稽查震慑效果
加大查处力度，对税务违法犯罪行为一定要加收滞纳金，从严从重处罚，实行定期曝光，运用税务稽查刚性执法
职能，警示了税收违法犯罪分子，从而降低了税收成本，发挥了稽查震慑作用。
7、切实加强廉政建设和稽查内控监督
从机制上约束、遏制不廉洁行为，从提升稽查廉政文化层次上营造公正廉洁氛围，从执法监督上加强依法行政，尤其要通过加强稽查各个环节的执法活动内控监督，防范稽查风险。可以通过正面教育引导、反面事例警示、制度管人管事、活动促廉等方面，建立文明廉洁、公正执法的稽查形象。
参考文献与资料：
1、《税务稽查体制国际比较与借鉴》，枣庄市国家税务局网，2008年12月。
2、《国外税务稽查经验及其借鉴》，《涉外税收》2008年第2期，作者杨默如。