作者：齐明山
云南行政学院学报 1999年06期
如果不解决政府职能转变和政企分开这些关键性的重点问题，政府机构改革很难有较大的突破，很难走出“精简——增加——再精简——再增加”那个循环圈。政府机构改革任重道远，困难较多，难就难在难以转变观念。在同样的观念指导下进行的政府机构改革是无法达到改革目标的，前三次政府机构改革已证明了这一点。
一、提高政府效能是我国政府机构改革的出发点
我国政府机构改革是以效率为中心进行的改革。它要解决机构臃肿，层次过多，权力过于集中，职责不清，职能交叉，人浮于事，成本过高等问题。
建国以后，我国行政体制是建立在以公有制为主要特征的经济基础之上的。政治体制、行政体制和经济体制高度重合，形成了一种高度集权的体制。建国初期，社会主义新中国受到帝国主义包围，国内又面临巩固新生政权、发展经济的艰巨任务， 因此中国政府是一个大政府。1949年，政务院机构有35个，到1956 年， 国务院机构增加到81 个。1959年改革为60个，到1965年又增加到79个。文革后恢复国务院机构，1980年达100个，1982年精简为61 个， 1986 年又增加到172个，1988年精简为65个，1992年机构又膨胀到86个，1993 年精简为59个。这里应当指出的事，国务院机构膨胀的速度之快令人惊讶。而每次精简机构之后，都会出现强力反弹。世界各国政府，无论是发达国家还是发展中国，其机构很少会超过20个的。
我国党政机关、社会团体的人员数目巨大。1980的为527万人， 到1996年达1037万元，加上事业单位共为3500万人，简直等于一个中等国家人口总数。我国古代官民比例，唐代为1∶3000，宋代为1∶2000 。1991年，我国吃财政饭的比例为1∶30。
人数增加，政府成本必然增加。1980年，我国行政管理费用的支出为75.73亿元，占财政总支出的6.23%；1985年支出为171.66亿元， 占财政总支出的9.27%；1990年支出为414.50 亿元， 占财政总支出的9.66%；1996年支出为1040.8亿元，占财政总支出的13.1%。15 年增加13倍，扣除物价因素，仍然是上涨过快。既使这样，政府机构仍然觉得经费紧张，出现政府机关办公司或乱摊派、乱罚款来弥补政府开支的不足。究其原因，人员过多是主要的因素之一。
政府有这么多的机构，这么多的人，又有这么高的成本，其办事效率却十分低下。门难进、脸难看、事难办的现象比较普遍。官僚主义、文牍主义、形式主义屡禁不止。讲假话、大话、空话成为时尚。办一件事盖一百个或几百个公章也办不成的现象也时有发生。腐败现象蔓延，浪费惊人。帕金森定律告诉我们，官僚机构的特点之一，就是行政权力不断沿水平方向和垂直方向自觉地不断地自我扩张，自我繁殖，自我膨胀。官僚们会制造出许多工作去做，从而扩大官员的队伍，达到权力自我膨胀的目的。如果没有法律约束，这种权力自我膨胀很快，官员队伍增长也很快，那么机构自然会增多。帕金森指出，在法制的和平时期，官员队伍以平均每年5.75%的速度进行扩张。我国处于变革时期，规制混乱，法制不健全或有法不依，机构的膨胀不足为怪。此外，政府机构改革多少受政治因素和政府首脑偏好的影响，因为每次机构改革也没有制定完备的法律，而只是由立法机构通过一个由政府提出的改革方案予以推行，对执行情况，立法机关也不进行监督，听任机构膨胀。
从帕金森定律对政府官僚主义现象的描述来看，对于一个已经成型的行政体制来说，效率仍然是一个十分重要的命题。何况我国目前尚未建立起适应社会主义市场经济的行政体制，以效率为中心进行改革尤为重要。
效率是政府永恒的主题。无论社会结构和科学技术发生多大的变化，高效政府永远是公众的期望。表面看来效率是一个纯管理技术问题，其实它并不那么简单。我们已步入信息经济时代，计算机和办公自动化的程度已经比较高，但其效率有时甚至远低于手工操作的时代。解放初期，办公设备和交通工具都比较落后，但那时工作效率并不低。因为那时官员效率意识较强，为公众服务的意识软弱。因为职能交叉，职责不清，机构重叠，权力过于集中，层次较多，所以公众办事很不容易，一件很简单的事，许多部门都管，又都不管，像足球一样被踢来踢去，就是不射门，没有一个部门最后能拍板作决定。这样的办事效率，不可能参与瞬息万变的国际竞争。效率是发展机制，高效政府意味着国家高速发展。政府低效就是阻碍国家发展。西方发达国家都有一个高效政府。所以我们可以讲，我国政府以效率为中心进行改革是十分正确的。我国政府机构改革要真正达到提高效能的目的，就必须转变政府职能，实现政企分开，政社分开和政事分开，其中最重要的是政企分开。
二、转变政府职能是我国政府机构改革的关键和重点
政府机构改革不是机构和人员的数量的增加或减少，而必须转变政府职能。不转变政府职能，精简机构和减少人员也会落空，改革历史已证明了这一点。转变政府职能，就是要使政府成为真正的掌舵者，而不是划桨者，彻底改变全能政府模式或无限政府模式。但是，只有真正地进行政府职能的转变，也就是真正地解决了政府应当管什么、怎么管的问题，我国政府机构改革才能走出机构“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环圈。因此，转变政府职能是能否顺利进行政府机构改革的关键。它既是政府改革的目的之一，也是政府机构改革的前提。只有明确政府管什么，也就是政府具有哪些职能，才能以职能为依据设置政府机构。
在社会主义市场经济的条件下，政府转变职能尤为重要。政府与市场在社会结构中究竟各自扮演什么角色，怎样划分两者的权力。换句话说，政府应当管什么，市场应当管什么，政府应当如何培育、发展和规范市场，政府在哪些领域必须让市场机制进行自我调节，这是十分重要的问题。如果弄不好，不仅会出现市场失效，而且极可能出现政府失效。
在不转变政府职能的条件下发展社会主义市场经济，只能出现割据经济或诸候经济。发展经济无疑是地方政府的重要职责，但不转变政府管理职能，不转变管理方式，用行政权干预经济，搞地方保护主义，必然形成各自为政的局面，由行政区划演变为经济割据。它使社会主义市场经济运行机制无法正常运行。
要转变政府职能，必须实行政企分开、政社分开和政事公开。我国是公有制经济为基础的社会主义国家，国有企业占国民经济的比重很大。市场经济要求平等竞争，减少行政干预，要求企业必须有独立的法人地位。如果政企不分，实际上不可能造成平等竞争的条件，就成为不同政府部门之间的权力竞争，而且会走向市场垄断，私有经济和其他非公有制成份的经济处于不平等地位，社会主义市场经济也无法建立起来。
政企分开不仅仅是将政府直接经营管理企业的权力交还给企业，让企业自主经营，自负盈亏，而且也要将政府和企业之间的利益予以分开。政府只应保留管理国有资产的职能，这是保护公众利益不受损失，此外，政府不应有其他利益。政企分不开就是政府与企业的利益分不开。那些严重亏损的企业与政府关系就不如那些盈利企业紧密，有的政府根本不管，让它们倒闭、破产。其实政府对其他盈利企业的也应采取让它们自主走进市场的态度。只有政企分开，政府职能才能根本转变，中国的社会主义市场经济才能建立起来。
其次，政府与社会组织和事业单位的关系，也必须严格划分权力与责任。那些有能力参与市场竞争的社会组织和事业单位，也让它们走进市场，尤其是科研院所和行业协会，它们根本没必要吃财政饭。以大学为例，大学仍然处于计划经济管理模式的统治之下，招生、就业仍然有计划。我国高校的人力资源浪费是惊人的，非教学人员与教学人员的比例为2∶1，而且往往实行大学城的管理体制。高等院校应该走入市场，让市场选择和淘汰一些教育质量低下的学校。素质教育是全民族的事情。由于我国青年升入高等院校的人数比例太少，所以造成我国青年千军万马走独木桥的这种应试教育。孩子从上幼儿园开始，家长就为其教育发愁。要花钱找个好幼儿园，花钱找个好小学、中学，目的是为了使孩子能上大学。幼儿园、小学、初中、高中的收费数目相当惊人，超过上大学的费用。孩子从小就没时间玩，其实玩也是一种学习。老师、家长逼着天真烂漫的孩子学习，造成孩子厌学，或者高分低能，缺乏生活自理能力，缺乏创造性思维。如果大学招生不受名额限制，不搞大学城管理体制，一些重点大学的在校生可以达10万至20万。大学周围自然会形成以学生公寓为龙头的产业区。教育行政部门管住出口。只要高中毕业的学生，其实就应当具备了上大学的条件。这样，既解决了教育经费不足的问题，又解决了教师待遇问题，还可以缓解就业的压力。国家没必要用财政倾斜的办法扶持某个学校，不应在教育界搞“农业学大寨”那一套。这是不公平的，纳税人的钱不能以政府本身的好恶而使用，它的使用必须有统一规则，否则还叫什么依法治国呢。只要大学走出计划经济管理体制的阴影，我国才能真正实行素质教育，否则，改变一下教学方法是无法达到素质教育目的的。仅此一例来说明政社公开和政事公开的必要性。
综上所述，转变政府职能是我国政府机构改革的重点。
三、转变观念、界定政府角色是政府机构改革的难点
我国政府机构改革就是对我国政府角色的重新界定。政府角色，通俗地讲，就是指政府在社会中起什么作用的问题。毫无疑问，政府在社会中起到统治作用和管理作用，但是，这种统治角色和管理角度发挥到什么程度，这不仅是理论问题，更是个实践问题。所谓界定政府角色，首先必须界定政府应当在社会中的多大范围内和在什么程度上起作用的问题，换句话说，政府应当在什么范围内行使行政权，用什么方式行使并且行使到什么程度。政府职能转变，归根结底是政府行政权行使范围、方式和程度的转变。政府机构的“精简——增加——再精简——再增加”，表面上看起来是政府机构的精简与膨胀，实质上是政府行政权的缩小与扩张。其次是界定政府统治角色与管理角色的界限。在全能政府条件下，用统治角色代替管理角色。我们常讲的管理方式转变，即从直接管理向间接管理转变，从微观管理向宏观管理转变，这种转变固然好，但是政府如果不划清统治角色为管理角色，间接管理和宏观管理也都可以变成统治方式，而不是管理方式。我们讲计划经济是对经济的统治，但是不能讲计划就是统治，计划本身本来用于宏观引导，但如果赋予它行政命令的意义，那么它不是引导，而是一种在经济发展中占统治地位的硬性指标，便形成了以增长指标为中心的经济发展方式，而不管效益如何。这是习惯扮演统治角色的政府惯性思维在起作用。间接管理也可以通过中介渠道变为严格的行政命令式的强制管理。
在界定政府角色上，最难的是转变固有观念。全能政府的观念很难向有限责任政府转变，全面统治社会很难向管理社会转变，管理经济的观念很难向市场经济转变，官本位观念很难向民本位观点转变，消极行政观念很难向给予行政观念转变，以政府和官员为中心的观念很难向以经济和社会发展为中心的观念转变。如果不转变这些观念，就不可能使政府与社会、社会组织、企业、事业单位和公民分权。不实行这些分权，便无法界定政府角色和政府职能。只有做到充分相信人民群众，相信公众有能力办好自己的事，政府才不会垄断权力。如果政府不放权，你无法界定政府角色和转变政府职能。这些年来，我国政府机构改革之所以没有达到转变职能的目的，就是因为机构精简了，但那个机构的权力并没有放，也没有进行相应的分权，而是将权力全部转移到另一个机构。由于社会不发育，也没有中介组织可以代替政府行使管理权，所以改革不久，机构又予恢复，或改头换面予以恢复。
在界定政府角色问题上，我们必须吸取西方发达国家的经验教训。
四、西方发达国家对政府角色的界定
西方发达资本主义国家在界定政府角色问题上经历了几个不同阶段：自由主义法制时期、干预行政时期、行政国家时期和新公共行政时期。
在自由主义法制时期，也就是所谓的“夜警察”时期，政府的作用极其有限，主要是扮演“守夜人”的角色。政府的主要作用是维持自由秩序的稳定和安宁，不干预经济生活，仅为资本主义自由经济的发展提供保障。这是建立在斯密原则基础之上的行政，用“看不见的手”去管理经济。这个时期的行政叫秩序行政。
1929年至1933年资本主义发生严重的经济危机，“看不见的手”已无法管理经济，凯恩斯主义的国家干预理论开始风行，很快占了主导地位，开始了干预行政时期。凯恩斯主义主张政府行政权有限度地干预经济及社会的其他方面。最初的目的是化解资本主义经济危机，后来演变为用以缓和阶级矛盾，以后则在二战后西方出现了福利社会。
后干预时期，则出现了行政国家。这个时期的最大特点是，公众已没有能力靠自身力量来解决自身问题，必须靠政府予以解决。行政事务社会化和社会事务行政化是其显著特点。这样做的结果，在经济上西方发达国家政府不堪重负，而且管理出现了混乱，结果出现了西方经济“零增长”时期，即滞胀时期。
新公共行政时期，以布坎南的公共选择理论最具代表性。它认为市场经济和政府干预都有其局限性，两者都有失效的可能性。
市场经济的有效性是建立在理想而完整的市场基础之上的，它要求市场完全处于自由竞争状态，市场信息也必须完全、准确、可靠，市场交易具有普遍性等。在完全市场条件下，市场才会实现其有效资源配置。然而，市场本身就有不足，这是市场失效之处。市场因受利润的驱动，会造成经济不稳定，也会造成垄断和信息不完整，甚至偏差。市场不能够提供公共产品；不可能使社会分配公正。此外，外部经济和外部不经济也是市场所不愿投资的，必须有政府干预。市场的这些失效必须由政府干预来予以弥补。但是政府也有失效的可能性，其内容包括政府机构盲目自我扩张，效率低下，费用昂贵，财政赤字与日剧增，计划执行不当，行政官员以权谋私，特权盛行，官僚主义严重等等。政府可能在如上这些方面失效。不能用失效的政府去干预失效的市场。对市场失效政府不能袖手旁观，政府干预必须适度，干预不足或干预过度则都会导致市场失效，同时也是政府失效。政府只能干预市场根本性的失效，而不能干预其非根本性的失效。政府要利用市场去干预经济，而不能用行政命令的手段进行强制干涉。政府要善于利用社会力量和市场力量，实现公共服务市场化和社会化，从而有效地限制政府规模的扩大和服务能力的不足，提高公共服务的质量和效率；在公共服务中引进竞争机制，给公众以自由选择的权力，以便赢得更多的“顾客”。
从西方发达国家对政府角色的界定的历史来看，无论是用“看不见的手”去管理经济的秩序行政时期，还是主张政府弥补市场失效的新公共行政时期，都有一个出发点，那就是立足高效迅速地发展经济，使政府成为推动经济发展的推动力和组织力，而不是经济发展的阻力和破坏力。我们只有认识到这一点，才能真正界定我国政府角色和职能。邓小平同志讲发展是硬道理，这也适用于对我国政府角色的界定和实现政府职能的转变。
五、如何界定中国政府角色
在界定中国政府角色时，除了参考西方发达资本主义国家的经验和教训外，还必须考虑中国的自身特点。
首先，中国是一个发展中国家，不能照搬或模仿西方发达国家的模式，尤其是政府职能模式。因为中国面临着发展问题，许多社会的、经济的、包括公众的个人问题还须靠政府予以解决。
第二，中国是一个以公有制经济为主体的社会主义国家，政府有责任管理巨大的国有资产，使其不流失，增值增效。这与发达国家有巨大的差别。
第三，中国地域辽阔，民族众多。中国政府面临着维护国家主权、维护民族团结和国家统一的艰巨任务。
第四，中国的社会主义市场经济体制处于初创阶段，政府不仅有弥补市场不足的责任，而且还有防止市场失效的责任。更重要的是，中国政府必须培育市场经济体制，建立市场规则，规范市场行为，完善市场运行机制。而西方发达国家则已经有了比较成熟的市场经济体制。从这个意见上来讲，中国政府的任务更艰巨。
第五，从1949年以来，中国建立了全能政府模式，对全社会各个方面进行统治和控制。以效率为中心的经济体制改革和行政体制改革以及其他相应的改革，就是要改变这种全能政府模式。中国政府和中国社会正处于变革时期和转型时期。改革又为中国社会带来了新问题：如何解决退休人员养老和医疗的问题，如何保证缺乏自立、自理、自助能力的下岗工人的就业问题，国有企业亏损问题，环境保护问题等等。中国政府的负担比发达国家政府的负担更重。
第六，中国是社会主义国家，社会主义民主比资本主义民主高千万倍，人民群众当家做主。这不仅是理论问题，更是个实践问题。但是我国社会主义民主发展不够充分。民主必须是有领导下的民主，发展民主也必须在政府的统一领导和管理下有条不紊地发展。因为不发展民主，当经济发展到一定程度就会遇到障碍或阻力。社会主义市场经济是与社会主义民主相适应的，两者互为条件。
结合以上的中国国情，中国政府在社会中扮演的角色和所具有的职能，则不难予以界定。
世界银行在《1997年度世界发展报告：变革世界中的政府》提出了一个有效政府的五项职能：
1.建立法律基础；
2.保持非扭曲的政策环境，包括保持宏观经济稳定；
3.投资于基本的社会服务和基础设施；
4.保护承受力差的阶层；
5.保护环境。
世界银行提出的一个有效政府的五项职能为我们界定中国政府职能提出一种建设性的参考意见。
在转型期和变革中的中国社会，中国政府职能比西方发达国家的政府职能要大些，干预社会的深度和广度更多些，但绝不能沿用过去全能政府的模式。目前，中国政府职能也只能适应我国从传统的计划经济向社会主义市场经济转变的需要，随着社会主义市场经济的不断完善和社会发育程度的提高而不断予以转变。
中国政府职能首先必须为公众提供政治秩序和社会秩序，在我国这一点尤为重要。没有良好的政治秩序和社会秩序，国家不稳定，就不可达到发展的目的，稳定是发展的前提。中国应竭力避免像一些发展中国家一样当经济发展到一定阶段时就出现社会动乱而阻碍发展的道路。稳定社会秩序是政府的重要职能。
政府还必须肩负起发展经济并促进社会全面发展的重担。政府必须制定社会发展规划并推动实施，为公众利益的实现进行决策，投资于基本的社会服务和基础设施，提供市场不能提供的其他公共产品。
政府要致力于建立法律基础，制定各种法律规范，使依法治国落到实处。
政府要发展经济，培育市场，规范市场，利用各种政策工具和市场进行宏观经济调控，使经济稳定发展。
政府要采取各种措施创造就业机会，确保充分就业；同时要确保公民的居住、退休、医疗、下岗、教育等基本权利。在我国公民目前还没有能力在所有这些方面都能自立自理的情况下，政府理所当然地起到重要作用。同时，政府必须保证收入的公平分配，保护那些没有能力进行自我保障的阶层和公众。在这些方面，就更能体现社会主义制度的优越性。
政府要加强国防建设；推动基础科学的研究；加强社会主义教育事业，提高全民素质，开发人力资源；加强社会主义精神文明建设。
政府要推动环境保护、计划生育、减灾防灾、植树造林等政策的落实。
总之，要使我国政府机构改革确有成效，不走弯路，必须从转变政府职能，实现政企分开为重点，突破界定政府角色、转变观念的难点。否则，政府机构改革的目标很难达到，仍然走不出那个循环圈。
作者介绍：齐明山 中国人民大学行政学研究所教授