海洋灾害风险管理

海洋灾害风险管理

综合灾害风险管理与其他形式的安全管理同属于公共安全管理的范畴。从狭义的角度来讲，灾害主要是自然灾害和人为灾害；从广义上来讲，他泛指一切有碍于社会经济系统可持续发展的因素。在综合灾害风险管理中，灾害管理强调人类活动在灾害形成过程中的诱发机制，而风险管理则关注人类活动在灾害形成过程中的抑制机制。综合灾害风险管理即通过理解人类活动在灾害形成过程中对灾情所起到的“放大”或“缩小”的机理，从而找出区域实现综合减灾与区域可持续发展的途径。

图 灾害闭环和管理

一、综合灾害风险管理的提出

灾害研究经历了致灾因子论、孕灾环境论、承灾体论和灾害系统论等阶段。而综合灾害风险管理的提出则是近年以来的事情。

1、国际社会关注灾害综合风险管理

1989年联合国开展减灾十年活动，将综合减灾与风险管理提上了日程。从1999年开始，联合国减灾行动计划由原来的国际减灾十年计划调整联合国国际减灾战略计划（Internatinal Strategy for Disaster Reduction，ISDR），重视减低人类

社会系统对灾害的脆弱性，建立安全世界。而在2001年，由奥地利应用系统分析研究所和与日本京都大学防灾所联合提出了综合灾害风险管理（DRM），并发起了综合灾害风险管理论坛。

图 不同类别的风险管理

2001年在布鲁塞尔召开的世界风险大会使人们明确：（1）地球健康与人类健康同等重要，地球安全与人类安全建设同等必要，风险管理与可持续发展都要保障地球与人类的健康与安全；（2）降低每一个组织和每个人的风险水平，已经成为各国政府行政管理工作的重要组成部分；（3）可持续发展与风险管理相结合的新模式-不可能期望我们生存的地球和生活的世界是完全安全的，只有可能在接受一定风险水平条件下的可持续发展模式。

图 灾害发生前与发生后的风险管理

2004年6月30日世界风险管理委员会（International Risk Governance

Council，IRGC）正式挂牌成立，IRGC是一个非政府组织，旨在为科技评估建立一个国际科学辩论的平台，形成协商机制，对科技发展与风险管理进行研究。

图 灾害风险管理与应急管理

2005年日本神户世界减灾大会则更加强调了运用综合手段进行灾害风险的管理，有效提高社区的综合减灾能力，并实现与灾害风险共存的可持续发展模式。此次会议提出的未来减灾战略主要包括：（1）加强减灾能力建设是促进区域可持续发展的核心任务，全面推进社区减灾体系的建设是实现未来10年减灾目标的

关键任务；（2）建立与灾害风险共存的经济与社会体系，必须把减灾与区域发展有机地整合起来，寻求除害与兴利并举的可持续发展模式，建设接受一定风险水平的安全社区体系；（3）重视包括全球气候变化、经济全球化、世界城镇化等自然与人文过程引发或孕育的新的灾害风险；（4）建立满足区域减灾目标需要的预警系统，加强减灾信息共享，充分利用现有的减灾资源。

2、全球减灾战略大调整—“灾前”预防

自然灾害已经成为全球共同关注的重要课题。2004年12月26日，印度洋沿岸发生大海啸，造成近30万人丧生；2005年8月卡特琳娜飓风袭击了美国港口城市新奥尔良，引发特大风暴潮灾害，造成1000多亿美元的经济损失，成为美国历史上最严重的一次自然灾害；2005年8月巴基斯坦发生7.6级的大地震，导致了巨大的人员和经济损失。2005年联合国减灾战略随即作出了重大调整：从减轻灾害损失调整为“减轻灾害风险”；从单纯减灾调整为把“减灾与可持续发展相结合”。这一调整实际上强化了灾害的风险管理，将减轻灾害风险纳入到政府的各项规划中。2005年之前，主要以灾害“响应”和“灾后”重建为主，经过这次战略调整，“灾前”得到加强和重视，因此可以将这次调整总结为八个字“预防为主，关口前移”。

近年来，自然灾害等突发事件的风险评估工作在中国也得到重视。《中华人民共和国突发事件应对法》总则第五条指出：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”自2005年第二次世界减灾大会结束后，针对国际减灾发展趋向，中国减灾战略做出适当调整，即（1）由国家减灾调整到区域减灾，高度重视高风险地区的减灾；（2）由部门减灾调整到综合减灾，积极推进典型区域综合减灾示范；（3）由单纯强调科技减灾调整到科技减灾，全面组建科技创新与教育普及体系；（4）由重视防灾减灾工程调整到提高区域减灾能力，加强建设区域减灾预案与预警系统；（5）由重视减灾科技项目的实施调整到加强减灾科技能力水平，全面建设满足我国实施可持续发展战略的减灾科技支撑体系。

由此看来，综合灾害风险管理已经成为当前及未来20a世界综合减灾与可持

续发展领域的核心问题。

二、海洋灾害风险管理

海洋一直为人类的发展提供着丰富的资源，但是同时它也给人类带来了巨大的灾难。21世纪是海洋的世纪，在享受广阔的海洋为我们提供的丰富资源的同时，必须重视海洋灾害对海域及海岸带社会经济系统可持续性的潜在威胁。

1、中国海洋灾害风险管理现状

中国拥有18000多公里的海岸线，6500多个岛屿和近300万平方公里的管辖海域，是一个海洋大国。丰富的海洋资源与优越的海上运输条件为中国海洋经济发展创造了契机。然而，这一区域相应的也是中国常年受到海洋灾害影响的高风险区域。自20世纪80年代以来，中国近海海域及海岸带区域的海洋灾害损失年均增长近30%，是各种自然灾害造成经济损失中增长最快的。中国东部地区减轻海洋灾害的形式日趋严峻，沿海地区社会经济系统的可持续性受到了研究的挑战。作为目前中国最发达的地区，东部地区将走向“跨越式发展”的过程。中国海洋灾害的综合缓解及加强对海域安全管理就变的尤为重要。

中国是开展海洋灾害监测、预警预报、沿海和海上救助比较早的国家，最早可以追溯到1965年国家海洋局成立。关于中国海洋灾害较全面、系统的研究开始于1990年联合国发起的“国际减灾十年行动”之后，在海洋灾害研究领域相继出版了一系列成果。伴随着国际减灾十年活动的结束与国际减灾战略行动ISDR的开始，中国关于海洋灾害的研究也开始转移到海洋灾害与海域及海岸带开发利用的综合管理。

2、中国海洋灾害风险管理体系建设

（1）海洋灾害系统

根据区域自然灾害系统理论，区域海洋灾害系统则是由海岸带与整个海域的自然地理环境形成的孕灾环境、海洋致灾因子、近海海域及海岸带社会经济系统共同组成的复杂系统。

图 海洋自然灾害系统

（2）海洋灾害风险管理理论

海洋灾害综合风险管理体系并非单纯意义上的管理与行政管理，而是在灾害科学、风险科学、信息技术及防灾减灾工程支持下的，建立在对海洋灾害系统以及海洋灾害成灾机制充分认识基础上的海洋灾害风险管理的综合。

从海洋灾害系统的角度出发，在对海洋灾害系统的结构与功能、要素与过程的理解的基础上进行风险管理的综合。它通过对海洋灾害系统的各个要素的综合减少风险，以提高安全水平，从而形成海洋灾害综合风险管理体系。要素综合管理即影响灾情大小的孕灾环境稳定性、致灾因子风险性和承灾体脆弱性、恢复性的综合。

对海洋灾害孕灾环境性的管理。对海洋灾害孕灾环境的管理已经得到了减灾领域的科学家与管理者的共识，受到了世界减灾大会的高度重视。从本质上来讲，海洋孕灾环境管理首先是平衡自然资源开发与环境安全的问题。其次，对海洋灾害孕灾环境稳定性的理解必须放到全球变化过程中来考虑，并且要求对海、陆、气三相开展综合研究。其三，对海洋灾害孕灾环境管理的综合设计到的部门也最多。因此，海洋灾害孕灾环境管理包括如想内容：在《京都议定书》的框架下有效减少温室气体排放，减少大气不稳定性，降低海气波动；进行海岸带及主要入海河流的污染控制，协调经济发展与环境保护，减少海洋污染；维护海洋带生态系统，保障海岸带的生态安全，避免生态灾难；建立海域管理的中央直属协调机构，以协调相关部门，形成合力，提高影响海洋孕灾环境因素的改良，促进海域

生态环境的良性循环。

对海洋致灾因子风险的管理，对海洋致灾因子的监测、识别、预报、预警以及对海洋致灾因子风险的有效回避是其综合管理的关键。加上海洋灾害孕灾环境极其复杂性，海洋灾害往往导致多种次生灾害并形成复杂的灾害链，如台风-暴雨灾害链，对海洋灾害次生灾害的抵御也十分重要。因此，海洋致灾因子的管理主要包括以下几个方面：建立海洋致灾因子区域联合监测体系、海洋灾害风险识别与仿真模拟系统、区域海洋灾害信息共享平台以及海洋灾害预报与预警系统，其中特别要重视区域间与国家间的信息共享与协作。完善海洋灾害应急预案的编制，建立不同行政级别、不同区域的海洋灾害应急响应系统，完善风险应急管理的行政机制，加强海洋灾害的应急响应能力建设。编制针对不同灾种和不同行业应用的高时空分辨率的海洋致灾因子风险区划图，依据风险区划进行社会经济活动的有效风险规避。

对海洋灾害承灾体的管理，即在加深理解海岸带产业经济活动以及海事活动是如何“放大”或“缩小”自然灾害灾情的机制的基础上，构建区域工程性与非工程性减灾措施，发挥经济与政策手段在降低脆弱性与提升恢复力中的作用，并加强海域与海岸带社会经济系统应对灾害的适应能力，其核心问题是自下而上地从社区级别开始进行区域防灾减灾能力建设。海洋灾害承灾体综合管理的核心问题包括：依据风险区划及经济密度，继续加强沿海地区海洋灾害减灾工程建设。建设适应海洋灾害风险时空分布特征的海岸带及近海海域的海洋经济产业结构；依据风险区划制定发展规划与减灾规划。进行社区减灾教育，宣传海洋灾害风险征兆识别与海洋灾害自救互救知识，形成“与风险共存”文化的传播机制；加大对海洋灾害风险科研与教育事业的投入；明确减灾等同于发展，将减灾能力建设纳入政绩考核体系。进行海岸带海洋灾害减灾资源普查；加强对沿海地区各级救助基地及中心的建设与物资储备工作；在海洋灾害综合减灾中引入保险与再保险机制，进行有效风险转移；充分调动志愿者与红十字会的力量进行救灾与援助。

3、海洋灾害风险管理

（1）国际现况

美国是世界上最早开展风暴潮灾害风险评估的国家，早在上世纪90年代，

美国国会拨出专项经费，NOAA（美国海洋大气管理局）联合FEMA(联邦应急管理署)和各州政府，在全国范围内开展风暴潮灾害风险评估工作，将风暴潮防灾减灾的重点转移到了风暴潮灾害评估和区划上。受风暴潮灾害影响严重的各州对历史上的风暴潮重灾区进行了风险评估，制作了本地区大比例尺的风暴潮灾害风险淹没疏散图和风险区划图，为政府防灾减灾部门提供辅助决策支持。

由于受到当时科学技术和科技水平的限制，进行的风暴潮灾害风险评估相对比较粗糙，精细化程度不够，不能满足当前的防灾减灾的新需要。当前美国又开始了第二代风暴潮灾害风险评估，采用了更新的计算技术和更高的空间分辨率（可达到20米左右，第一代为1.2公里），可以提供更精细化的风暴潮灾害风险淹没疏散图和风险区划图，更好地为政府防灾减灾服务。目前中国国家海洋环境预报中心在河北省开展的风暴潮灾害风险评估和美国进行的第二代水平大致相当，具有国际领先水平。

（2）国内现状

河北省是风暴潮等海洋灾害多发省份。风暴潮的发生，给人民的生命财产造成了很大损失，影响了沿海经济社会的可持续发展。随着河北省沿海经济社会的快速发展和沿海四大港口以及唐山曹妃甸、沧州渤海新区等重大工程的建设，做好风暴潮防御工作意义重大。

为了最大程度地减少风暴潮损失，进一步做好应急指挥和防御工作，提高对风暴潮灾害的应对能力和应急处置水平，做到科学指挥和决策，合理防灾避灾，河北省海洋局委托国家海洋环境预报中心在完成警戒潮位核定的基础上，启动了“河北省海洋灾害风险区划及应急技术方案”编制工作，这是一项全新的工作，也是在国际上先进的前沿课题。在国家海洋环境预报中心领导的高度重视和支持下，经过课题组专家们的艰辛努力，终告圆满完成。项目取得的这些成果具有很高的应用价值，能够为当地的经济发展规划、各项涉海生产和生活活动起到积极的防范和预警作用。

这是国内首次开展海洋灾害（风暴潮和海浪）风险评估的一份优秀成果，对河北省海洋防灾减灾将起到重要的辅助决策作用。此项目建立、选用的风暴潮和海浪模式可靠，计算结果可信。项目取得的成果解决了超高分辨率风暴潮漫滩数值计算和风险评估的关键技术，进行了 GIS、遥感与风暴潮风险评估模型集成创

新。首次编制了国内高分辨率、大比例尺风暴潮灾害应急疏散图和灾害风险图，获得了秦皇岛、唐山多年一遇的近岸海浪风险分析图以及强度不同的台风和温带系统作用时近岸海浪的波高分布图，为海洋灾害风险管理提供了辅助决策平台。