2014年06月26日08：21 记者 李光磊 来源：金融时报 发表评论
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国家审计署最新公布的地方政府性债务情况，再度引发业内热议。审计署审计长刘家义6月24日受国务院委托向十二届全国人大常委会第九次会议报告工作时表示，2013年6月底至2014年3月底，审计的9个省本级和9个市本级政府性债务余额增长3.79%，比2013年前6个月平均增速下降7个百分点。从样本地区来看，地方政府性债务增长放缓。
“个别地方债务举借和使用仍不规范。2013年6月底以来，4个市本级违规由政府担保或不合规抵押融资157亿元，违反合同约定将108.62亿元债务资金用于房地产开发、项目资本金或其他项目建设等。此外，4个省市本级还通过非公开定向融资工具、私募债等新方式举债69亿元。”刘家义进一步表示。
同日，财政部部长楼继伟向全国人大常委会报告2013年中央决算时表示，目前基本摸清了地方政府性债务底数，对债务高风险地区进行风险提示。将密切跟踪和评估地方政府性债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，坚决制止地方政府违法违规举债行为。研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，将地方政府性债务分门别类纳入政府预算统一管理。
在业内看来，整治地方政府融资乱象迫在眉睫。一方面，地方政府大规模举债，导致自身债务负担过重，有可能引发局部性金融风险。另一方面，作为地方政府融资代言人的各类城投公司，其缺乏预算约束，几乎不计成本地吸收资金，导致整体资金利率水平水涨船高，进而引发小微企业融资成本进一步提高，所以城投公司在为基础建设融资作出积极贡献的同时，成为资金市场的嗜血者或搅局者，其负面效应不容小觑。
城投公司与地方政府有着千丝万缕的联系。表现之一便是在人事关系上，据记者了解，很多城投公司的高管，多由当地财政局、国资委等相关部门官员兼任。有些城投公司的法定代表人兼董事长同时兼任当地财政局党委书记、局长，抑或是兼任发展与改革委主任等。
有业内人士将城投公司戏称为“第二个财政局”，表面上是投资集团去借钱，但是借贷谁担保？大部分还是市政府，用公共资产做抵押。公司只不过是个空壳，其负债实际上仍是政府的负债。
基于此，城投公司的转型升级显得尤为迫切。5月20日，国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(以下简称《意见》)中明确指出，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。
地方政府与城投公司相濡以沫的“缘分”将因这份改革意见的出台而走到尽头。换句话说，目前全国数千家城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。
中央财经大学财经研究院院长王雍军分析称，城投公司既是实体公司又是政府控制，资本金非常单一，基本是以土地资产做担保，一旦出现土地储备不足或价格下降，其生存岌岌可危。这一先天缺陷，导致目前融资平台的角色不可能长期持续。
或许是早已看清楚这一变革趋势，有些城投公司已进入实质性改革阶段。5月20日，马鞍山市城市发展投资集团有限责任公司正式更名为“江东控股集团有限责任公司”。事实上，早在今年3月初，就有媒体报道称，马鞍山城投改制重组成江东控股，到时将正式变成一家普通的企业。
马鞍山市城市发展投资集团有限责任公司两位办公室主任向记者谈及公司更名时称：“上面要求的，这是大方向。”
就未来地方政府投融资平台改革模式而言，中国银行间交易商协会副秘书长杨农近期在接受记者采访时表示，未来地方政府投融资平台改革可以有两种模式。
“第一种是，往前走一步。即按照国企改革的要求，对这类企业实施规范化的改革和重组。这对于干了20多年国企改革的地方政府来说驾轻就熟，安徽马鞍山城投就采用这种方式进行了改革，成为全国首家城投公司改革成普通国企的案例。”杨农表示，第二种模式是往后退一步。即使其成为一个特殊目的实体。其目标就是专门做政府的公益项目，就是要和政府财政百分之百捆绑在一起，出了问题由政府兜底。针对政府公益项目建设任务的轻重程度，目前，全国大约10%至20%的城投公司可以采用此种模式。
“当然，未来《公司法》可以作出一些必要的适应性修订，赋予此类公司一定的法律地位，以便于未来的政策更有针对性。”杨农表示。他透露，这些“退回去”的公司可能将是未来发行市政债的重要载体。
针对城投公司和地方政府剥离后的生存问题，财政部财政科学研究所所长贾康认为，城投公司接下来会按照市场原则自然优胜劣汰。
王雍军则建议，城投公司转型，首先需要划分清楚政府投资和私人投资的界限。对于政府，仍然可以承接地方政府的经济建设职能，继续承接地方基层设施建设等工程，由政府购买服务。但在内部管理上，则需采取公司体制建构，使得此前具有公务员性质的人员回归政府，从管理上与政府脱钩。
也有业内人士认为，各地城投公司要想成功转型升级，需要不断创新组织管理体制和运行机制，按照建立健全现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，打破原有的部门多头管理旧体制；要以“注入经营性资产、赋予经营城市职能、完善市场运作机制”为手段，进一步建立健全投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制；要加快从以融资为第一要务的贷款机器向产业经营实体的公司化转型，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，以满足快速转型发展的需要。