第四章 中国地方政府架构
4.1中国地方政府的类型和层次
根据目前中国的宪法和相关法律，地方政府可以分成3类：不同层次的地方政府、民族自治区政府、特别行政区政府。而地方政府的层次自从中华人民共和国成立以来，一直发生着变化。1949年10月到1954年9月，地方政府分为6个层次：大区、省、市、县（设市城市的区）、区和农村（乡镇）。从1954年9月以后，地方政府变为5个层次：省、市（地区、盟和自治地区）、县（自治县、市管旗、县）、区、村（乡、镇）。
现在的地方政府的组织体系分为4个层次：
省级：包括省、自治区、直辖市。这是地方政府的最高级别。目前中国有31个省级行政区，包括23个省、5个自治区和3个直辖市。
市级：这个层次包括省辖市、地区、自治的地区如盟以及直辖市的区。 县级：这个层次包括县、自治县、县级市、旗、自治旗、省辖市的区、直辖市的街道等。
镇级：这个层次包括乡、镇、街道，是最低一级的地方政府。
图4-2 中国政府结构
（根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（第三次修
正）》整理而成）
4.2 中央和地方政府的机构设置
4.2.1国务院行政机构的设置
目前，国务院行政机构设置如下。
国务院办公厅是协助总理和国务院领导对各部、各委员会，各省、自治
区、直辖市政府的活动进行综合和协调，处理国务院日常工作的机构。办公厅在秘书长领导下工作，并设副秘书长若干人，协助秘书长工作。
国务院组成部门。国务院组成部门是因我国宪法规定的国务院18项基本职权和国务院领导、管理国家事务的需要而相应设置的职能机构。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。它们在国务院总理的统一领导下，分别履行国务院某个方面的基本行政管理职能。
国务院直属机构。国务院直属机构是国务院根据工作需要和精简原则设立的主管某项专门业务，具有独立行政管理职能的直接隶属于国务院的工作机构。国务院直属机构的行政级别一般比国务院组成部门低半格，为副部级机构，其负责人不是国务院组成人员。国务院直属机构担负的工作一般比较单一，专业性较强。按照不同的专业性质成立相应的管理机构，归国务院直接领导，有利于提高工作质量和行政效率。
国务院办事机构。国务院办事机构是国务院设立的协助总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能的工作机构。它的行政级别相当于国务院组成部门，但机构较精干，其负责人也不是国务院国务院组成人员。在1982年前，国务院不设置办事机构，而设置办公机构。这两类机构的作用是完全不同的，办公机构协助总理分别掌管国务院所属各部门的工作。1982年12月，五届人大五次会议修改了《国务院组织法》，规定国务院设置办公机构，但不再设置办公机构。
国务院组成部门管理的国家行政机构。国务院组成部门管理的国家局，一般是由国务院组成部门管理的，主管特定业务，行使行政管理职能的国家行政机构，如国家海洋局由国土资源部管理，国家煤炭工业局、国家机械工业局等由国家经济贸易委员会管理。国家组成部门管理的国家行政机构是在1993年的机构改革中，撤消了部委归口管理的国家局后，新设立的。其名称一般冠以“国家”两字，其行政级别一般为副部级。国家局不同于部委内设的职能司局，具有相对独立性；但与国务院直属机构相比，其权限又相对小一些。国家局与主管部委的关系是：主要业务工作在部委统一领导下进行，但在一定范围内，可单独行文和开展对外合作交流。
国务院议事机构和临时机构。国务院议事机构和临时机构。国务院议事机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责
办理。在特殊或紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政紧急措施。国务院议事协调机构大体可分为以下几种类型：一是国务院为指导某些专门性工作而设立的工作机构；而是邀请有关专家或部门负责人组成的咨询性机构；三是协调或调节性机构；四是为处理相当时期内某项特定工作设立的工作机构。国务院临时机构是为处理某些临时性事务或非常事件设立的工作机构。
4.2.2地方行政机构的设置
地方行政机构的设置。地方政府根据工作需要和精简原则，设立必要的机构，具体负责本地区某一方面的行政事务。这些机构的法律用语称为工作部门，我国的法律法规没有对此做更细的区分。根据地方政府工作部门所从事的业务性质划分，大致可以分为以下几种类型：政务管理职能部门，包括办公厅（室）、档案局等；宏观调控和市场监督职能部门，包括发展计划委员会、财政局、工商行政管理局等；专业经济管理职能部门，包括商业局、工业局等；社会公共事务管理职能部门，包括教育厅（局）、文化厅（局）、卫生厅（局）、计划生育委员会等。
1998年机构改革对地方政府机构设置的要求有了一些新的变化：一是不再区分必设机构和因地制宜设置机构，但对省级政府工作部门明确区分组成部门和直属机构两个类型。组成部门的设置与国务院组成部门基本对口，以利于工作衔接；直属机构根据各地实际因地制宜设置。二是适应建立社会主义市场经济调整的需要，要求地方政府不再设置工业、商业、物资等专业经济管理部门和各种行政性公司。三是区别省、市、县地方政府的不同情况，分别提出了不同的机构设置限额，比1993年限额规定更为精干。
另外，国家还规定广州市、武汉市、哈尔滨市、沈阳市、成都市、南京市、西安市、长春市、济南市、杭州市、大连市、青岛市、深圳市、厦门市、宁波市等15个城市的行政地位与地级市相同，由所在省的省委、省政府领导，但其行政级别为副省级。副省级市直属机关的级别，可比照国务院直属机构和部委管理的国家局的机构级别确定，即市直工作部门为副厅级，内设机构为处级。
4.4 中国政府机构改革历程
历史上，中国政府机构曾经历了6次重大改革。 4.4.1 第一次改革
第一次改革，早在1950年代新中国诞生很短的时间内就已经提出。第一次行政机构改革发生在1958年到1960年期间，进行大规模的精简，部委机构由原来的48个精简到40个，直属机构从23个精简到15个。导致第一次国务院机构改革的原因是：一是大跃进运动、人民公社运动号召机关干部下基层、下生产第一线参加生产劳动，二是与国家经济发展受到严重的挫折密切相关，自然灾难使财政收入大幅度减少，行政开支显得非常紧张，国务院迫不得已率先进行机构合并、人员裁减的改革。
4.4.2 第二次改革
第二次是1970年国务院进行的机构精简改革。国务院所属部门从79个缩减到32个。这次改革的原因首先是当时的经济发展不景气影响了行政收入和开支。其次，由于“文化大革命”冲击机关，大量机关干部被下放农村、“五七”干校劳动，使一些国务院的部委几乎瘫痪，在这种情况下，国务院不得不进行缩编的精简。
4.4.3 第三次改革
第三次机构改革发生在1982年到1985年，历时三年。这次改革不仅限于国务院，而且地方政府也进行了改革。国务院100个部门减少到61个，人员从5.1万压缩到3万；省、直辖市、自治区党政机关则从18万人压缩到12万。与前两次相比，这次精简是最大的。与前两次机构改革不同的是，这次改革是在我国经济出现快速发展的情况下进行的，目的是配合经济体制改革，力图改变计划体制下的行政运行方式和目标设计。这次改革突破了前两次改革仅仅维持现行的运行机制和管理制度的思路。
4.4.4 第四次改革
第四次改革发生在1988年。国务院部委数量从45个减少到41个，减少的数量虽然不多，但是这次改革的特点是国务院非常设机构和部委下属的司局机构大幅度减少，前者减少了41.3%，从75个精简到44个，后者减少
了20%；国务院人员净减了9000人。
4.4.5 第五次改革
第五次机构改革是从1993开始，党中央机构精简15%编制，国务院精简20%编制，共精简200万人。这两次机构改革实际上是第三次机构改革思路的延续，目的和结果基本上相似或相同。
4.4.6 第六次改革
总起来看，以前的五次行政机构改革尽管力度各不相同，裁员、缩编和机构撤并情况不大一样，后三次机构改革与前两次还有一定的思路差别，但是它们却有一个共同特点。那就是那些改革的目的不是通过精简行政机构和裁减人员来达到调整行政机构功能和职能的过程，而仅仅停留在对机构和人员数量的简单减少上。有学者（郑念，1998）称之为“机械式”改革，并且认为这些改革没有改革政府运行机制和职能，或者说没有通过机构的撤并、人员的裁减建立一套约束行政行为的机制，因而就不可避免的导致“精简——膨胀——再精简——再膨胀”和“越精简越膨胀”的逆向恶性循环现象。在这样的背景下又进行了第六次政府机构改革。
第六次是指1998年进行的政府机构改革。这次改革酝酿时间很长。早在1992年，党的十四大就指出，机构改革的基本原则是：转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率，重点是加强宏观调控和监督检查职能，强化社会管理机构，将一部分专业经济部门转变为经济实体或服务实体；改革的总的方向是要逐步建立一个适应社会主义市场经济体制需要、符合现代哈管理要求、具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、精干高效的行政管理体系。随后，1997年党的十五大在政府体指出要“推进机构改革”，并提出了进一步的原则性规定。国务院机构改革方案定下机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济体制的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行体制；按照依法
治国、依法行政的要求，加强行政体制的法制建设。因此，这次改革的目的就是要彻底改革政府的运行机制和职能，摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的逆向恶性循环现象。这次改革的涉及的面很广，不仅涉及中央部门，而且涉及到了地方政府机构的改革。
4.5 国务院机构变动研究
4.5.1研究方法
从国务院1978年以来的机构调整中，可以较为容易看出中央政府角色和作用的演化。本文首先选取了1978、1983、1988、1993、1998年的国务院机构设置来进行研究，找出发生的变动的机构。其次，将这些机构按照职能进行分类。然后，找出政府机构各职能部门的变化。最后，发现政府职能部门调整的规律，并试图阐述中央政府角色和作用的演化。
4.5.2 研究数据
1978、1983、1988、1993、1998年的国务院机构设置如下。
表4-1 1978、1983、1988、1993、1998年国务院机构设置
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4.5.3 各时期分职能部门的变动分析 （1）1978-1983年变动
表4-2 1978-1983年国务院机构各职能部门变动情况
12
这一时期，专业经济管理部门方面，大幅度削减，撤消或合并了第三机械总局等10个部委或直属机构。宏观调控和市场监督方面，撤消了计划经济时的国务院财贸小组，新增了审计署。社会公共事务管理方面，增加了城乡建设环境保护部、国家计划生育委员会两个部级单位。表明这个时期开始对专业经济管理的弱化和对宏观调控市场监督以及社会公共事务管理方面的加强。
（2）1983-1988年变动
表4-3 1983-1988年国务院机构各职能部门变动情况
13
这个时期，专业经济管理方面，虽然增加了能源部和若干直属局，但是同期撤消或合并了机械工业部等9个部级的专业经济管理部门。在宏观管理和市场监督方面，增加了国家税务局等4个国家直属局。社会公共事务管理方面，增加了4个直属局。
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（3）1988-1993年变动
表4-4 1988-1993年国务院机构各职能部门变动情况
这一时期，专业经济管理方面，虽然撤消或合并了商业部等5个部级单位和国家医药管理局等2个直属局，但也增加或恢复了机械工业部等5个部级单位。宏观调控和市场监督方面，增加了国家经济贸易委员会1个部级单位和国家物价局1个直属局。
（4）1993-1998年变动
表4-5 1993-1998年国务院机构各职能部门变动情况
15
这一时期，专业经济管理方面，没有新增任何部门，撤消或合并了冶金工业部等6个部级单位和中国纺织总会等2个专门行业联合会。宏观调控和市场监督方面，结合国内证券和保险业的发展相应的新增了中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等两个专业市场监督管理委员会。社会公共事务管理方面，增加了国家药品监督管理局、国家质量技术监督局等两个直属局和中国地震局、中国工程院等2个中央事业单位。
4.5.6 中央政府机构数量演变分析
改革开放以后，中央政府一度变得非常庞大，1981年的国务院拥有52个部委，是建国后国务院部委最多的一年。为了提高政府的运行效率，中央政府一直都在努力精简国家机关。以中央政府部委数量为例，1978年37个，1983年45个，1988年减少到41个，1993年减少到39个，1998年减幅最大，减少到29个。这表明自1983年，国务院部委的数量一直都在减少，中央精简机构的努力是有效的。
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图4-1： 改革开放后中央政府机构数量变更 （资料来源：《中华人民共和国政府机构五十年》）
4.5.7 小结
从1978-1998年国务院机构变动可以发现，在专业经济管理部门方面，尽管新增和撤消或合并有反复，但总的趋势是逐渐减少，到1998年专业经济管理部门被全部撤消。在宏观调控和市场监督方面，机构有增加，并且随着市场经济的新形势，出现了一些新的机构。在社会公共管理方面，机构也有所增加。总的来说，与1978年相比，现在的中央政府的角色和作用已经发生了较大的改变。中央政府已经基本在专业经济管理方面退出，而在宏观调控和市场监督以及社会公共事务管理方面有大大的加强。与此同时，中央政府机构有逐渐精简的趋势。
4.6 省级政府机构变动研究——以江苏省为例
4.6.1 研究方法
本文首先选取了1989、1996、2002年的江苏省机构设置来进行研究，找出发生的变动的机构。其次，将这些机构按照职能进行分类。然后，找出政府机构各职能部门的变化。最后，发现政府职能部门调整的规律，并试图阐述江苏省政府角色和作用的演化。
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4.6.2 研究数据
1989、1996、2002年江苏省政府机构设置如下表。
表4-5 1989、1996、2002年江苏省政府机构
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19
4.6.3 各时期分职能部门的变动分析 （1）1989-1996年变动
表4-6 1989-1996年江苏省政府各职能部门变动情况
20
这一时期，在专业经济管理方面，撤消或合并了商业厅等5个厅、局，增加了地质矿产厅和中医管理局。宏观调控和市场监督方面，新增了对外经济贸易委员会以及技术监督局和国有资产管理局等2个局。社会公共事物管理方面，新增了建筑工程管理局，撤消或合并了计量局等4个局。
（2）1996-2002年变动
表4-7 1996-2002年江苏省政府各职能部门变动情况
这一时期，经济管理职能方面，没有新增任何厅局，而撤消或合并了机械工业厅等7个厅，乡镇企业管理局以及国防科学技术工业办公室。宏观调控和市场监督方面，新增了信息产业厅以及旅游管理局和农业资源开发局等2个局。社会公共事务管理方面，新增了知识产权局和测绘局等2个局，将原国土管理局升级为国土资源厅，撤消或合并了计划生育委员会。
4.6.4 政府机构数量演变分析
从1989、1996、2002年政府机构数量看，江苏省政府的机构数量逐渐变少，1989年有64个机构，1996年减少至57个机构，2002年减少至50个机构。总的来说，江苏省政府机构有精简的趋势。
4.6.5 小结
江苏省1996年以来政府机构的变动可以发现，省政府在经济管理方面，逐步退出，到2002年已经没有任何与经济管理有关的厅、局。在宏观管理和市场监督方面，新增了一些部门，职能得到了强化。在社会公共事务管理方面，政府职能也得到了强化。总之，江苏省政府的角色和作用正从经济管理方面退出，并且逐步强化了宏观管理和市场监督以及社会公共事务管理方面。与此同时，政府机构逐步精简。这与中央政府的机构变动是一致的。
第五章 苏南地方政府的角色和作用研究
5.1 研究区域
本文的研究区域为苏南1地区的南京、无锡、苏州三市。该区域具有以下几个特点：
5.1.1 经济发展水平较高，在全国属领先水平
江苏省是中国经济发达的省份之一。2001年江苏省GDP总量占全国的9.9%，居全国第二位，仅次于广东。苏南是江苏省内最发达的地区，人口占江苏省的30.77%，而GDP总量占全省的59.87%，2000年人均GDP达22297元，苏南各市人均GDP在江苏省最高（见图5-1）。
图5-1 江苏省各地级市人均GDP分布 数据来源：2001年《江苏统计年鉴》
1
苏南地区的含义有广义的和狭义的两种，其中广义的是指江苏省长江以南的部分，包括南京、镇江、常州、无锡和苏州，而狭义的仅指苏州、无锡、常州三市。本文所说的苏南是指广义的苏南。
5.1.2 市场发育良好
改革开放后，随着乡镇企业及个体经济的迅速发展，苏南地区市场建设加速。1980年代就逐步形成了区域内综合性和专业性的生产资料和生产成品市场。其中比较著名的有常熟服装招商市场、吴江盛泽丝绸市场、张家港妙桥羊毛衫市场等。上述市场一般年成交额都在30亿元以上，大的可达50-100亿元。在专业市场的带动下，一大批乡镇企业和个体农民开始围绕市场从事二、三产业活动，于是一个集原材料批发、加工生产、销售运输、餐饮服务于一体的生产-市场综合体系开始形成。
5.1.3 区内各市经济发展动力有差异
尽管苏南地区经济普遍发达，但是各市的经济发展动力有较大的差异。苏州与上海关系密切，国外资本参与程度最高，属高度市场化的经济。而无锡、常州的集体经济、乡镇企业占有重要地位。南京是省会城市，计划单列市，接近地方政府权力中心，因此相对容易争取到国家投资，大型国有企业在南京占有重要地位。
图5-2 南京、无锡、苏州、常州各市各种成分企业占工业总产值的比较
（数据来源：2001年《江苏省统计年鉴》）
经过比较，在南京、无锡、苏州、常州这四个城市中，南京的国有企业占工业总产值比例最高，无锡的集体企业占工业总产值比例最高，苏州的港澳台投资企业和外商投资企业占工业总产值比例最高。从各种成分企业的在城市经济中的地位，可以发现南京、无锡、苏州三市的经济发展动力存在着明显的差异。
5.1.4 苏南各市均属国家主宰的政治形态，但各市政治地位有差异
大多数中国内地城市都是由国家主宰的政治形态，其中公民社会（civil
society）还未形成（伍美琴，1999）。但由于苏南各市行政等级的差别，各市政府的政治地位有差异。南京是江苏省省会，副省级市，计划单列，因此它拥有比其他苏南城市更大的权力，在某些方面享有省或直辖市的权力。而苏南其他城市均为一般地级市。
5.2 研究方法
本文选取1992、1997、2002年南京、无锡、苏州等三个城市政府机构进行地方政府角色和作用研究。首先，找出各市各时期的发生变动的机构。其次，将发生变动的政府机构进行分类。再次，总结政府职能部门变动的规律，并试图阐述三市政府角色和作用演变的共同规律。最后，比较各市的社会经济运行情况，试图政府机构设置的差异来解释社会经济运行的差异。
图5-3 研究工作流程图
5.3 城市政府机构设置变动分析 5.3.1 南京市政府机构变动
表5-1 1992、1997、2002年南京市政府机构设置
（1）1992-1997年变动
图5-2 1992-1997年南京市政府机构变动情况
这个时期，经济管理方面，新增了水产畜牧局等10个局、长江二桥指挥部、仪器仪表工业公司，撤消或合并化工开发协调委员会办公室。在宏观调控和市场监督方面，经济协作办公室和国有资产管理局。社会公共事务管理方面，新增了国土管理局、技术监督局、气象局等3个局，以及市容管理委员会等5个机构。
（2）1997-2002年南京市政府变动
图5-3 1997-2002年南京市政府机构设置变动情况
这一时期，经济管理方面，仅增加了为了地铁修建而成立的地铁指挥部，但撤消或合并了蔬菜局等18个局以及仪器仪表工业公司和物资事业集团总公司。宏观调控和市场监督方面，新增了农村经济办，撤消或合并了国有资产管理局等5个局，其中地方税务局和国家税务局等成为上一级政府的派出机构。社会公共事务管理方面，新增了药品监督管理局和中山陵园，撤消了气象局、地震办公室、住房制度改革办公室等部门。
5.3.2苏州市政府机构变动
表5-4 1992、1997、2002年苏州市政府机构设置
（1）1992-1997期间的变动
表5-5 1992-1997年苏州市政府机构变动情况
这一时期，在专业经济管理方面，新增了地质矿产局，撤消了商业局和物资局2个局和重点工程指挥部。在宏观调控和市场监督方面，增加了贸易局和经济体制改革委员会，撤消或合并了经济协作委员会、外商投资管理委员会等2个委员会。在社会公共事务管理方面，新增了社会保障局等5个局，
环境管理委员会，苏州新区和工业园区管委会以及老龄工作委员会办公室和住房制度改革委员会办公室等2个办公室，撤消了城市管理委员会。
（2）1997-2002年的变动
表5-6 1997-2002年苏州市政府机构变动情况
这一时期，在专业经济管理方面，没有增加任何部门，撤消或合并了多种经营管理局等3个局以及蔬菜副食品办公室。在宏观调控和市场监督方面，也没有新增部门，撤消或合并了贸易局和国有资产管理局，地方税务局、工商行政管理局技术监督局等有上层次管理。在社会公共事务管理方面，新增了城市管理局，撤消或合并了社会保障局等5个句，环境管理委员会、老龄工作委员会办公室、住房制度改革办公室等2个办公室，苏州新区和工业园区管委会不再列入市政府机构。
5.3.3 无锡市政府机构变动
表5-7 1992、1997、2002年无锡市政府机构设置
（1）1992-1997期间变动
表5-8 1992-1997年无锡市政府机构变动情况
这一时期，在专业经济管理方面，新增了冶金工业局等8个局，国防工
业办公室和蔬菜办公室等2个办公室，撤消了商业局和物资局。在宏观调控和市场监督方面，新增了国有资产管理局和贸易局等2个局，撤消或合并经济技术协作委员会和旅游局。在社会公共事务管理方面，新增了太湖国家旅游度假区管理委员会和新区管理委员会，房地产开发办公室，环境管理委员会以及市政公用事业局等3个局。
（2）1997-2002期间变动
表5-9 1997-2002年无锡市政府机构变动情况
这一时期，在专业经济管理方面，没有新增任何机构，撤消或合并了多种经营管理局等9个局，国防工业办公室和蔬菜办公室等2个办公室。在宏观调控和市场监督方面，新增了经济贸易委员会和旅游局，撤消或合并了财贸办公室、经济委员会、乡镇企业管理局等3个局，地方税务局由上层次政
府管理。在社会公共事务管理方面，新增了城市管理局和无线电管理局等2个局，撤消或合并了广播电视局和建筑工程管理局等2个局，房地产开发办公室、环境管理委员会。太湖国家旅游度假区管委会和新区管委会不再列入市政府机构。
总的来说，南京、无锡、苏州三市政府的作用正逐步从经济管理方面退出。而在宏观调控和市场监督以及社会公共事务管理方面有所加强。由于新的中央和地方政府以及省、市地方政府事权的重新划分，有些原来属于市政府管理的部门改由省政府和中央来管理，如地方税务局和国家税务局等。
5.4 政府机构与社会经济发展关系 5.4.1 第二产业发展与政府机构设置的关系
差不大，但在1992年后，这三个城市发生较大的差别：苏州发展迅速，总量最大，南京发展相对缓慢，总量最小，而无锡居中。从这阶段各城市政府机构的设置上看，1997年南京、无锡新增了不少专门工业部门，而苏州这一时期，没有任何与专业工业部门有关的部门。这表明，专业工业部门的设置与第二产业有负相关性。没有任何专业工业部门的苏州比有很多专业工业
图5-4 1978-1998年南京、无锡、苏州三市第二产业增加值
从上图可以看出，在1992前后，南京、无锡、苏州第二产业增加值相
部门的南京和拥有相对南京较少的专业工业部门的无锡在第二产业方面的发展要好得多。到2002年，这三个城市的专业工业都被撤消或合并了。 5.4.2
第三产业发展与政府机构设置的关系
增加值高；而1992年后，苏州第三产业的发展迅速，超过南京，同时无锡第三产业的发展也超过南京。比较该时期这三个城市的政府机构设置，南京在1997年仍保留第一商业局、第二商业局，而同时期，苏州、无锡都没有与商业直接有关的部门。到2002年，南京仍有商业贸易局。这表明，南京传统的政府商业部门管理的模式与苏州、无锡更市场化的第三产业相对缺乏竞争力。
5.4.3 外向型经济与政府机构设置的关系 （1） 利用外资方面
图5-5 1978-1998年南京、无锡、苏州第三产业增加值
从上图可以看出，在1992年以前，南京较无锡、苏州的第三产业GDP
图5-6 1978-1998年南京、无锡、苏州实际利用外资
图5-7 1978-1998年南京、无锡、苏州外贸出口额
从上图可以看出，在92年以前，这三个城市实际利用外资和外贸出口额相差很小。而1992年以后，在实际利用外资和外贸出口额方面，这三个城市差距逐渐拉大。苏州无论在总量上还是速度上是最高的。而南京在三市中是最低的。这三市在利用外资和外贸方面的机构设置基本上完全一样，1992-2002年均设对外贸易经济合作局。因此，机构设置不能解释这三市在
利用外资和外贸方面的差别。这种差别可能是由于机构本身运行效率造成的。
5.4.4 国有工业与政府机构设置的关系
图 1978-1998年南京、无锡、苏州国有工业产值
从上图可以看出，南京的国有工业发展较好，1978年以来，在三市中，总量最大，速度最高。在1992年以前，无锡的国有工业略好于苏州，但1992年后，苏州的国有工业赶上了无锡，但差距不大。由此看来，南京拥有相对较多的工业专门管理部门对工业国有工业的发展没有阻碍作用。 5.5 小结
从苏南三市南京、无锡、苏州市政府的机构设置上看，以上三市政府的角色和作用正在发生改变。总体趋势是逐渐是政府逐渐从专业经济管理方面退出，而转向宏观调控、市场监督和社会公共事务管理方面。但是以上三市政府角色和作用的改变是不一致的。由于政府角色和作用的不一致造成了以上三市在社会经济发展方面的差异。相对来说，南京政府角色和作用的改变较无锡、苏州慢，同时无锡较苏州慢。因此造成南京在与市场经济联系较为密切的方面，如第二产业增加值、第三产业增加值方面、外向型经济等，落后于苏州、无锡，尤其是苏州。但与市场经济联系相对较弱的方面，如国有工业方面，南京仍有优势。但这与政府机构设置没有明显相关性。主要与南京本身的国有工业基础较好有关。但随着国有企业改制，国有工业在整个工
业体系的比例相对下降，国有企业的优势不能弥补在其他方面的不足。因此，对于南京来说，仍要从政府机构的设置入手，努力改变政府角色和作用。