作者：吴中媛
新会计 2014年05期
《审计署“十二五”审计工作发展规划》指出，加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进政令畅通，保障各项政策措施落实到位，并将全面推进绩效审计列为审计工作的主要任务之一。通过比较研究，笔者发现一些国家对以公共政策为对象的绩效审计却持有不同态度。
一、公共政策绩效审计内涵
关于公共政策的内涵，不同学者从不同角度分析所下的结论均有所侧重，因此不存在一个标准的解释。托马斯·戴伊将其定义为，“关于政府所为或所不为的所有内容”，强调了政府具有选择的职责。詹姆斯·安德森解释为，“某一行动主体或一群行动主体解决问题或相关事务的有意识的行动”，强调了以解决问题为取向的行动主体的自觉意识。哈罗德·拉斯维尔与亚伯拉罕·卡普兰的“目标、价值与策略的大型计划论”，则只关注公共政策内容而不关心公共政策制定主体和客体。公共政策一词有着不同的解释，而从以上定义所引申出的内涵不外乎有三点：第一，公共政策是执政党和政府作出的政治决定同时也是民主活动，具备政治性；第二，公共政策旨在维护公共利益，解决公共问题，履行公共责任，具备公共性；第三，公共政策是政府立足于负责任和力所能及，以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、能动的、自觉的活动，具备能动性。
按照审计署科研所研究报告对于公共政策审计的定义，公共政策审计是“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等审计活动”。绩效审计与公共政策具有高度契合性，将绩效审计参与到公共政策运行过程中，提升国家审计的效用层次，能充分体现国家审计服务国家治理的理念。
二、国外开展公共政策绩效审计现状
（一）美国
伴随着公共管理理念的发展改变，美国的公共政策评估逐渐形成了一个多方参与的体系。而美国审计署（以下简称GAO）则以独立的监督方身份，运用公共政策绩效审计，在政策评估系统中发挥着不可替代的作用。其主要特点如下：
1.针对高风险领域进行审计，体现受托责任观。美国审计署（GAO）绩效审计的范围很广，从信息安全到国土安全，从气候变化到能源政策法案，几乎涵盖美国审计署所认定的所有高风险领域。2008年，国际同业互查组对GAO的工作表示认可，其中对GAO的战略计划过程表示肯定。这个过程确保GAO将工作重点放在整个国家所面临的最严重的管理问题和最具有风险的项目上，因此也是纳税人最为关心的领域。GAO通过针对高风险领域开展的公共政策绩效审计很好地体现了履行受托责任，维护美国民众利益的职责。
2.定期报告国会，为决策者提供信息完善政策制定。复杂的经济环境带来的越来越多的问题、风险，很大程度上扩大了绩效审计的范围。而审计范围大部分来源于国会，GAO则定期向国会报告审计结果。GAO致力于通过监督（oversight）、洞察（insight）、预见（foresight），提供更真实、全面、有效的信息，通过信息分析为决策者提供改进的依据。2012年，GAO收到来自国会的924份请求，并向国会报告159次，并总计创造了55.8亿美元的节约收益。
3.依托完善的绩效评估体系，深入开展审计工作。与我国绩效审计更多地采用自行制定的评价指标体系不同，美国有着全面系统的绩效评价体系。1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，成为世界上第一部联邦绩效法案。该法案要求各部门制定出一套能综合反映部门业绩、便于考评的绩效指标，并由国家绩效评价委员会负责监督和实施，评价标准则更具合理性。有了这样完善的绩效评估体系，为GAO开展审计工作节省了大量的精力。从而使得审计工作重点转向考核被审计单位内部管理特别是内部控制制度是否合理发展，审计工作更加深入，更具揭示性。
4.灵活运用跟踪审计，保障审计结果应用。公共政策从制定、执行到完善是一个多方参与的、动态的复杂过程，其持续性也有所差别。因此审计结果的提出并不等于审计工作的终结，为监督建议的采纳情况，监视政策环境的动态变化，跟踪审计便成为不可或缺的一环。根据GAO的统计，截至2012年底，在2008年的审计建议中80%得到了采纳。对于时效性较强的项目，进行较高频率的审计。2008年10月3日美国总统布什签署了备受瞩目的《紧急经济稳定法案》以应对规模空前的金融危机，该法案要求GAO对“不良资产救助项目”至少每60天向国会提交一份审计报告，以监督项目的执行情况。对周期性较长的公共政策，强调跟踪审计的连续性，跟踪期可达数十年。对于呈现阶段性特点的公共政策，则强调适时性。
（二）英国
英国的绩效审计比其他西方国家起步较晚。根据英国国家审计署公布的数据，在2010年，通过开展绩效审计，国家审计署为英国增加各项收入或节约各项费用约十亿英镑。由于许多好的绩效审计项目无法以节省多少开支来衡量，所以英国绩效审计的许多成果还表现在被审计单位服务质量的改善、工作效率的提高和各种资源的节约等方面。
1983年，英国《国家审计法》第六条第一款规定，主计审计长可以对任何组织（政府部门或者其他相关组织）为履行其职能而使用所掌握公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查。源于主计审计长就公共账目向议会提出审计报告的责任，主要以财务审计为基础，检查公共资源的经济性、效率性和效果性，并仅限于对政策执行情况进行审计，对政策本身不提出任何质疑（史小明，2011）。这一限制体现的原则是，政府的计划和项目从根本上说是政治问题并应由国会作出决策。为保持审计师的独立性，审计师应回避这类具有政治色彩的行为。绩效责任归属于被审计单位，而审计师的责任是对政策执行情况进行独立的检查。考虑和执行其审计结论会对被审计单位政策产生影响，审计师必须小心谨慎不要妨碍或削弱被审计单位责任，也不要对其事后的决定作出评价。
三、开展公共政策绩效审计的必要性
（一）开展公共政策绩效审计存在的困难
公共政策的效果直接关系到政府机构服务对象的满意度。这类审计一般比较复杂，难度系数较高。很多时候审计师需要以专家的身份对一项政策的执行情况进行判断，这就需要审计师具有相关专业领域的扎实基础，因此也对审计师提出了更高的要求。为了保证专业性，这类审计往往需要聘请外部专家，这又为审计质量控制加大了难度；相对合规性审计而言，绩效审计也有既定的标准，但又超越这些标准显示出很强的描述性。很多情况下一项政策的效应具有不可测性，无法给出准确的数字。又或者效果延迟期较长，短时间内无法对效果进行估量。在这些情况下，审计师的主观判断显得尤为重要，然而一旦涉及到主观判断，审计的客观性就容易受到质疑；而关于公共政策的审计在很多人看来带有政治色彩，英国审计法对政策评价的限制也有一定的道理。这就要求审计师在针对公共政策的绩效审计中，对政治边界把握清晰，在保证审计结果客观、独立的情况下给出合理的审计结果，既不超越权力的边界也不固步自封。
（二）开展公共政策绩效审计的好处
1.有利于确保资源分配公平性。随着绩效审计从传统的“3E”扩展到“5E”，“环境性”与“公平性”日益得到重视。其中“公平性”指应审查政府项目及政府活动所产生的利润分配与再分配是否公平以及对社会秩序稳定的影响。近年来随着国家对民生事业的重视，各方面投入力度逐年加大，然而由于缺少完善的公共政策体制，公众对政策的公平性存在一些质疑。而公共政策绩效审计则在促进政策“公平性”方面大有可为。审计机关通过对不公平政策严格把关，对现行体制中的不公平予以指认，推动实施体制改革，可以在保障政策公平性方面发挥积极作用。
2.有利于实现政策过程透明化。西方发达国家行政公开制度实施较早，行政公开制度比较成熟，具备完善的行政决策体系，合理的行政决策机制，以及对行政决策的监督和责任追究制度。相比之下，我国在政务公开方面尽管也有相应规章制度，却还无法真正落实。审计机关在鞭策决策科学民主，实现行政决策过程透明方面是可以担负起重要责任的。在推动公众参与确定审计重点的同时，通过审计结果公开促进公众对政策的认识和支持。开展公共政策绩效审计可以激发公众监督行为，对政策制定者起到震慑作用，有效抑制一些片面追求政绩的短期行为。
3.有利于落实政策的执行。美国学者艾利森曾指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的政策执行”。然而现实中政策执行走样却比比皆是，往往是仅仅做做表面文章，看上去光鲜亮丽实际上则是应付了事。地方官员在政策执行过程中不可避免地会使用自由裁量权，如果没有对权力的有效监督机制，则容易滋生机会主义行为，其中审计机关是不可或缺的一员。现阶段审计机关可以先将政策执行审计作为工作的重点，保障政策的贯彻落实能够在很大程度上增强政策效用。
四、开展公共政策绩效审计的可行性
在刚刚结束的世界审计组织第二十一届大会上，各国最高审计机关集中讨论了国家治理与国家审计、最高审计机关促进财政政策可持续两大议题，明确提出，要培养审计机关对公共财政计划制定过程的审计能力，并促进对经济周期、政府债务、公共项目和社会安全、养老金、教育、医疗保障以及自然灾害、气候变化、金融危机等领域可能发生的事项建立评估的执行机制及法规机制的健全。
1.具备内在动力。据世界银行估算，过去20年间，我国每年投资额约在4000亿～5000亿元，投资决策失误率在30%左右。与政府动辄几亿的投资政策以及其他民生事业相关政策相应的是，广大公民对公共政策信息的诉求越来越强烈，对参与政府事务管理呼声越来越高。而政府有义务将国家财政预决算以及政策决议过程向公众公布，这些公告报告则必须由审计机关进行审计以保证其真实可信。
2.拥有专项审计调查经验。我国目前已开展具有类似形态的，以专项资金为对象的绩效审计。这些项目从政策执行情况出发，以专项资金为主线，对资金的使用进行监督，进而为更好地利用专项资金提出改进政策建议。虽然还不能从公共政策的角度进行深入分析，但是此类工作的大量展开为我们提供了丰富的经验，为实现真正意义上的公共政策绩效审计打下了基础。
3.可以借鉴国外先进经验。以美国为代表的一些西方国家在开展公共政策绩效审计方面已有所建树。在欧洲，荷兰、挪威和瑞典在这一领域中也取得了一些成果。一些最高审计机关将长期计划分为宏观（政治、环境）、中观（政策）和微观（管理）三个层次。可见，作为审计计划的一大层次，公共政策在审计工作中有着举足轻重的地位。虽然我国的行政体制、基本国情与国外有显著差距，但国外最高审计机关的理念以及先进经验可以学习借鉴为我所用。
总之，现阶段各界对公共政策效用信息有着强烈诉求，我国也具备相应的实施条件，开展公共政策绩效审计是必要的也是可行的。
作者介绍：吴中媛，南京审计学院