题 目：论加快转变政府经济管理职能的对策
二零一五年二月
摘 要随着党的工作重心的转移，即由过去的以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心，特别是党的十四大以后，我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变，政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化。因此，转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求，具有客观必然性。本文通过对我国政府的经济管理职能的研究，对已有的关于论文的分析进行总结归纳提取精髓，分析出目前我国政府经济管理过程中存在的问题和原因，通过列举具体案例为论述内容提供依据，从而提出有助于加快我国政府职能尤其是加快我国政府的经济管理职能的对策选择。
关键词：政府，转变，经济管理职能
目 录
引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ .. - 1 -
一、政府的经济管理职能的概念界定及地位分析 .............................................. - 1 -
（一）政府职能概述 ................................................................................ - 1 -
（二）政府的经济管理职能概述 ............................................................. - 1 -
（三）政府经济管理职能的地位 ............................................................. - 2 -
二、我国政府在履行经济管理职能过程中存在的问题及原因分析 .................. - 4 -
（一）我国政府在履行经济管理职能过程中存在的问题 ........................ - 5 -
1.在履行政府经济管理职能的理念上存在问题 ............................. - 5 -
2.在履行政府经济管理职能的水平上存在的问题 ......................... - 5 -
3.在履行政府经济管理职能的行为上存在的问题 ......................... - 5 -
（二）我国政府在履行经济管理职能过程中存在问题的原因分析 ......... - 5 -
1.国有企业产权关系没有理顺，国有企业没有法人财产所有权 . - 6 -
2政府各部门既得利益的制约 ......................................................... - 6 -
3.市场体系不健全及非国有经济的弱小 ......................................... - 7 -
4.经济管理职能转变的法治程度低 ................................................. - 7 -
三、加快转变政府经济管理职能的对策选择 ...................................................... - 7 -
（一）转变管理理念，由指令管理向服务管理的民主化发展 .... - 7 -
（二）转变管理方式，由无限管理转向有限管理的科学化发展 - 8 -
（三）转变管理行为，由人治管理转向法治管理的法治化发展 - 8 -
（四）转变管理职能，由暗箱管理转向透明管理的公开化发展 - 9 -
（五）转变管理手段，由静态管理转向动态管理的的电子化发展
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结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ - 10 - 参考文献 ................................................................................................ - 11 -
引言
随着党的工作重心的转移，即由过去的以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心，特别是党的十四大以后，我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变，政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化，因此，转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求，具有客观必然性。
政府经济管理职能的转变早在1987年党的十三大报告中就已提出。然而时至今日，职能转变仍然举步维艰。
本文通过对我国政府的经济管理职能的研究，分析出目前我国政府职能转变原因和困难，从而提出有助于加快我国政府职能尤其是加快我国政府的经济管理职能的建议与对策。
一、政府的经济管理职能的概念界定及地位分析
（一）政府职能概述
政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。1
政府职能的本质是服务。政府职能归纳起来有三句话：第一，政府是公共产品的主要提供者；第二，政府是环境的主要创造者；第三，政府是人民权利的维护者。政府职能必须转向以公共服务为主，国家财政必须向公共服务倾斜，这样才能体现社会主义优越性。
与公共利益和需求直接相关的公共产品是指公共享有的消费品，如国防、大型基础设施等。公共产品的基本特征是消费的非竞争性非排他性，非竞争性是指一个消费者对一种公共产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费和使用；非排他性是指公众的任何一员都不能被排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。公共产品的特性导致了对其供给的稀缺，因而只能依靠政府出面组织生产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据。
（二）政府的经济管理职能概述 1 张国庆.公共行政学[M].北京大学出版社.2008:69
经济管理职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。1随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能：
1.宏观调控职能
即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。
2.提供公共产品和服务职能
政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。
3.市场监管职能
即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。
（三）政府经济管理职能的地位
市场经济条件下我国政府经济管理职能的定位在现代市场经济中政府扮演什么样的角色， 履行哪些经济管理职能已成为市场经济发展的关键问题。世界银行站在全球经济发展的角度，早在1997 年就明确提出这一关键所在。它认为“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么以及如何最好地做这些事情。”因此，系统梳理政府与市场的关系，明确市场经济条件下政府的经济管理职能，有利于促进当前我国政府经济管理职能的进一步转变。2
1.我国政府与市场的关系
在市场经济中，政府与市场是配置资源的两大主体，是两种基本制度安排。政府与市场的关系，是政府职能的逻辑起点。正确处理好政府与市场的关系，对我国政府的经济管理职能进行合理的定位，有助于我国社会主义市场经济体制的建立和完善。
一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或者政府取代市场的程度。我国是在充分肯定政府制度安排，否定市场制度安排的计划1
2 王健.政府经济管理[M].经济科学出版社.2009:6 昌业云.论我国政府经济管理职能转变的路径选择[M].山东农业管理干部学院学报.2008(5):125
经济体制基础上，实施向社会主义市场经济体制转轨的。我国政府不是在“市场失灵”与“政府失败”的两种、不完善的制度安排之间作选择，而是如何培育不发达的市场，建立完善的市场经济体制，促进我国经济社会的迅速发展。因此我们必须立足于我国市场经济发展的现实，明确我国政府与市场关系。坚持在市场机制能发挥作用的地方，让市场机制充分发挥作用，政府应尽量不干预或少干预，也是我国政府处理与市场关系的第一原则。
2.市场经济条件下我国政府的经济管理职能的定位
依据现代市场经济条件下政府与市场关系的一般规律，以及我国政府面临着培育全国统一大市场的要求，由此，我国政府经济管理职能定位于以下几个方面：
（1）调控宏观经济
市场经济的调节带有一定的盲目性和自发性，因为市场是分散的，市场经济的调节是局部的调节，不能实现宏观经济的综合平衡，必须依靠国家的宏观调控，弥补市场调节的不足，维护市场秩序、提供信息、进行政策指导。政府宏观经济调控的总目标是社会总供给与总需求的基本平衡。政府宏观调控的具体目标主要有四条：一是要保持物价总水平的大体稳定，避免出现高通货膨胀和通货紧缩；二是要促进经济增长，这是政府宏观调控的一个非常重要的目标；三是充分就业：四是保持国际收支平衡。政府实现宏观经济调控的关键，是通过一系列政策来进行，其中最重要的是要运用好财政政策和货币政策，使整个国家的经济活动在国家宏观调控下，按市场经济规律运行，实现国民经济正常、协调、有序的运行，实现资源的优化配置。
（2）提供公共物品
公共物品是指利益由社会公众共同享有，而不能为任何一个人所单独享有的物品和劳务。1公共物品不仅直接表现为物质形态，也可以是服务形式，是涉及全体社会公众整体生活质量和共同利益的一系列活动及结果。由于公共物品具有消费的非排他性和非竞争性，效用的不可分割性等特征，决定了市场机制不能有效提供公共物品，政府必须通过财政税收等手段取得财政资源，从事公共物品的供给、满足社会公众对公共物品的需求。但是政府的能力有限性决定了政府不可能提供所有公共物品，要实现公共物1 崔运武编著.公共事业管理概论[M].高等教育出版社.2010:16
品的有效供给，可以在发挥政府的核心作用的前提下，通过有效的制度安排鼓励其他社会主体参与提供，在公营部门和私营部门之间牵线搭桥，鼓励私营企业投资公共事业。
（3）反不正当竞争、反垄断
充分竞争是市场有效配置资源的前提条件，但是在现实经济生活中往往是自由竞争导致垄断。在生产、销售、价格领域形成垄断，限制了竞争的充分开展，影响市场机制正常作用的发挥，降低市场效率。因此，需要政府制定垄断法，限制和禁止垄断的形成和发展，促进经济增长。
（4）公平分配社会收入
党的十七大指出：“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。”1因此，政府要着力整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题。为此，在初次分配领域，政府必须防范和纠正不正当竞争，制止垄断，创造平等竞争的市场秩序。在再分配领域，政府可以利用税收政策有效地发挥再调节功能，平抑收入差距，缩小贫富差距，调节过高收入，维护社会公平。并且可采用财政转移制度，把政府通过税收集中形成的财政资金以补助金或接济金形式，转移给低收入阶层。政府还可以加大对公共事业投资，如发展公共住宅建设，向贫困家庭提供廉价住房等，以减少低收入阶层的支出。也可以通过规定最低工资法调节收入分配目标。总之，政府只有通过一系列的收入分配调控，才能最终实现社会的公正合理分配。
二、我国政府在履行经济管理职能过程中存在的问题及原因分析
改革开放以来，我国社会、经济发展等各方面既迎来了新的机遇，也面临着严峻的挑战，新的形势对我国整个政府管理体系特别是政府经济管理带来了巨大的冲击，促使我们必须正视我国政府在履行经济管理职能过1 胡锦涛.政府工作报告[R].2007
程中中存在的问题，并探索使之完善。
（一）我国政府在履行经济管理职能过程中存在的问题
1.在履行政府经济管理职能的理念上存在问题
不少政府部门在行政理念上存在重管理、轻服务，重事前审批、轻事后监督，重经济增长、轻协调发展的问题。比如有的政府部门对市场主体和公共事务的管理意识比较强，但自觉为其提供便捷服务的意识相对较弱；比较习惯于对经济活动中的公共权利进行限制和审批，而对经济秩序的维护和市场主体行为的监督则重视不够。这对树立科学的发展观、正确的政绩观还相对欠缺。过分注重经济增长的数字，往往忽视经济与社会的协调发展。公共产品的提供、公共服务的水平与经济发展和人民群众的现实需要还不相适应。
2.在履行政府经济管理职能的水平上存在的问题
目前一些政府部门履行经济管理职能的水平与经济社会发展的内在要求还不相适应，经济调节的办法需进一步增加。政府决策的科学化、民主化水平还不够。一些公务人员的法律知识还不够全面，依法行政的要求尚不能完全达到。无论方法、方式还是手段、能力在经济调节上都存在需要改进的地方。
3.在履行政府经济管理职能的行为上存在的问题
不少政府部门在履行管理经济职能时，存在着“越位、错位、缺位”的现象。一是越位，对不该由政府管的事情政府去插手，如过分热衷于招商引资，给每个政府部门下达招商引资的指标，干预企业的内部经营管理和人事事务等。二是错位，政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以造就真正的市场主体和形成统一、开放、竞争、有序的大市场，从而不能充分发挥市场在资源配置中的基础作用；三是缺位，现阶段还存在法制不健全、操作不规范，也缺乏透明度，许多政策还是以红头文件形式出现，有的政策不规范、不透明，甚至朝令夕改，这阻碍了政府职能的转变。
（二）我国政府在履行经济管理职能过程中存在问题的原因分析
政府职能转变是指政府在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作
用、功能的转换与发展变化。
政府经济管理职能的转变早在1987年党的十三大报告中就已提出。然而时至今日，职能转变仍然举步维艰。究其原因是转变的制约因素太多，如果不了解这些因素，则对政府经济管理职能的转变的艰巨性认识不足，也难以找到相应的对策。1
1.国有企业产权关系没有理顺，国有企业没有法人财产所有权
政府经济管理职能转变的主要内容是取消计划体制下的经营者职能，减少政府对企业的直接具体的微观管理。事实上，70 年代末对企业的放权让利已经含有政府经济管理职能转变的意味。从放权让利开始，国家又先后试行两步利改税、承包制、租赁制等多种形式以减少政府对企业的直接干预。2但实践表明，上述改革虽然在一定程度上松动了企业对政府的依附关系，却没有从根本上使企业摆脱政府的干预，政府依然承担着经营者职能。究其原因，那就是国有企业的产权关系没有理顺，国有企业没有法人财产所有权，由此没有独立的经营权，并缺乏相应的约束机制。当政府试图搞活企业而放权给企业时，企业因其缺乏自身所有权而形成的约束机制，致使企业很少关心国有资产的增值、保值，企业行为的短期化以及国有资产的流失。这样一来，政府转变经济管理职能似乎要以国有资产的流失为代价，而国有资产是不容流失的。改革以来出现过政府权力放放收收，以及“一放就乱”、“一收就死”的情况，就是上述矛盾的反映。
2政府各部门既得利益的制约
政府经济管理职能的转变，是政府权力结构的一个调整过程，同时也是一个利益和人员调整的过程。随着政府经济管理职能的转变，政府将减少具体的分钱、分物、审批项目等事项。政府行为将主要地规范为通过货币、财政等手段来对宏观经济进行调控，以及通过工商行政管理部门来对经济主体进行监管。这样，政府一些部门尤其是专业经济主管部门不仅将逐步丧失原先拥有的权力以及相应的利益，而且要对机构和人员进行大规模的裁减。由此这些部门会对职能转变进行自觉与不自觉的抵制，从而构成转变的障碍。中央虽然三令五申催促政府部门给企业放权，但政府部门仍是“小放大不放”，“明放暗不放”。权力在中央政府与地方政府、在各个部门之间“接力”，就是不放给企业。政府官员表面上是观念转变不过来，实际上是既得利益在作祟。 1
2 徐国利.略论政府经济管理职能转变的制约因素及对策[J].华东经济管理.1997(6):19. 黄文忠.经济体制改革要有新突破[N].解放日报.2005-10-17
3.市场体系不健全及非国有经济的弱小
我国目前尚未形成一个完备的市场体系，除农产品市场和消费品市场外，生产资料市场、劳动力市场、资产市场以及技术、信息市场均起步较晚，发育程度较低，企业难以从市场得到生产所必需的资金、原材料和劳动力等生产要素。由于这一点，不少企业在理顺与政府关系时，存在着一种矛盾心态：一方面想摆脱政府的干预，另一方向又害怕失去“婆婆”后，自身独自下海闯荡市场艰难。在利益机制不健全以及政府任命厂长经理的体制下，企业没有十分的必要去“找市场”，而是乐于受“婆婆”的约束，以便通过“婆婆”搞到生产所需的原材料、人力和资金，享受优惠的政策。这无疑给政府转变职能带来了很大的困难。此外，由于非国有经济的弱小，而国有经济又没有转换经营机制，使得市场主体缺位，政府宏观调控缺乏相应的微观基础。客观地说，政府综合经济管理部门转向搞宏观调控难度不是太大，但由于主要的经济成份国有经济仍没有独立的经营权，因此无法对政府的宏观调控信号作出迅速敏捷的反应，政府的宏观调控收不到预期的效果，由此也将降低人们对强化政府宏观调控职能的预期。
4.经济管理职能转变的法治程度低
这既表现为企业缺乏运用法律手段来保护自己的强烈意识，也表现为政府行为的不规范。围绕企业转换经营机制和政府转变经济管理职能，国家先后颁布了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，明确地界定了政府与企业各自的权限。同时，《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》也规定了经营者认为行政机关侵犯其法律规定的经营自主权时，可以提起行政复议和行政诉讼。在某种意义上，如果政府企业双方都严格遵守法律法规的规定，那么即使存在上述三个制约因素，政府经济管理职能转变和企业的转制也能收到一定的效果。然而，政府侵犯企业经营自主权的现象时有发生。其原因在于政府与企业双方都缺乏法制意识。1
三、加快转变政府经济管理职能的对策选择
（一）转变管理理念，由指令管理向服务管理的民主化发展
政府经济管理职能转变的影响不仅在经济方面，更是政治观念、制度设计及安排等一系列的变革，加强社会主义民主的建设，成为官本位让位给民本位的内在选择。一方面要维护、巩固、完善我国的人民代表大会制1李长江.政府经济管理职能转变的制约因素与措施分析[J].新疆财经学院学报.2004(2).
度，保证人民代表大会工作的有效开展，政府主动接受国家权力机关的监督，各项管理工作要坚持民主原则，做到行政主体公开、程序公开，办事结果公开，一切工作置于人民监督之下。建设民主政治需要一个充满活力的政府，经济社会的发展进步对公共行政提出更高要求。另一方面政府要兑现承诺，加快完善市场经济体制，完善自身的制度建设和改革，实现自身的角色定位。中国在加入WTO时，作了广泛而深刻的承诺，这些承诺大致可分为三类：一是涉及市场开放的承诺，包括降低关税、取消非关税壁垒，在服务贸易市场开放方面逐步放松股权限制、业务范围及地域限制等。二是涉及中国经济体制调整、取消出口补贴等。三是包括国民待遇、透明度、贸易制度的统一实施、司法审议、进出口许可程序、国家定价等一揽子承诺。1这些承诺及履行过程，对中国体制改革及构建民主治理框架，充分实现民主与效率兼容的制度具有深刻的影响。政府要充分发挥服务职能，树立为公众服务、为纳税人服务的意识，树立对公众负责的意识，按照市场经济发展规律的要求，最大限度地为社会提供服务，提供政府所掌握的多种信息资源。
（二）转变管理方式，由无限管理转向有限管理的科学化发展
市场机制是最具效率与活力的运行机制和配置资源的手段，能够有效促进社会经济繁荣进步。一个合理的政府只能是有限政府，可是计划经济体制下政府权力不受约束，政府职能无限扩张，管了很多不该管、管不好、管不了的事，给社会经济发展造成沉重的负担，机构越来越多，管理越来越细，官员队伍膨胀，社会负担越来越重，个人的合法权益不断受到侵犯。从管理方式的转变看，要增强社会自我治理能力，政府应该有所为有所不为。一要破除无所不在的无限政府观念，政府的权力不是无限的，政府的责任也不是无限的。二要破除无所不能的万能政府观念，政府的性质不是万能的，政府的作用也不是万能的。三要破除无所不包的全能政府观念，政府的管理不是全能的，政府的控制也不是全能的。有限政府的实质在于集中精力制定和实施规则，营造有利的市场环境，促进市场的有序运行。2
（三）转变管理行为，由人治管理转向法治管理的法治化发展
市场经济不是以行政权力为本位的经济，也不是单纯的自由竞争经济，而是一个制度化、有序化的过程。市场经济是法治经济，要承认和尊重市场主体的意志自主性，充分尊重和平等保护各类市场主体的财产权及意志1
2 世贸人才网.经济全球化下的政府职能转换.2008-04-28. 顾栋.加入WTO后公共路径选择[M].攀登出版社.2003.
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自由，规定市场主体行使权利的原则、方法以及保障权利的程序。在现代市场经济中，契约成为经济交往的主导形式，离开契约的法律形式，市场经济就寸步难行。政府经济规制应该是政府机构和被规制者之间的互动和交往过程，是双方权利和义务关系的平衡。市场经济的主体是通过契约发生关系的，罗马法最早反映契约自由的原则，《法国民法典》1134条宣告“依法成立的契约，在缔结契约的当事人之间有相当于法律的效力”。在法定管理权限之外实施的人治管理，或者虽在法定权限范围内但未依法定程序实施的管理，都具有法律效力，这有助于法律权威的真正确立。管理行为的法治化不仅要求完善法律制度，还涉及法律制度的实施，要求立法、司法、执法、普法各个环节加强法治建设，树立法律最高权威和终裁的法治意识。要以法律和规则来代替政策措施，在操作层面能够有效制定合法的政策，使政府的管理行为具有确定性和可预见性。
（四）转变管理职能，由暗箱管理转向透明管理的公开化发展
管理职能公开是政府应尽的义务，也是实现公平公正的前提。WTO 要求各国政府对经济的管理方式以严格规则型作用方式取代自由权力型作用方式，反映了其强调公平竞争、尊重市场经济价值规律的要求，对我国政府经济管理权的行使将产生积极的影响。按照政务公开原则，凡依法应当向社会公布的政府信息，必须构建统一权威的信息发布制度。加快制定相关法律法规，为政务公开奠定法律基础，提供市场经营活动必须依赖的基础设施。在协调各种市场主体关系时，平等公正地奉行公平竞争原则，把平等和民主理念贯穿于全部行政活动过程中，实现政府行为的科学性与民主性的统一。建立政府信息查询制度，为公众提供信息情报服务，保障公众知情权、参与权。
（五）转变管理手段，由静态管理转向动态管理的的电子化发展
在计划经济体制下，社会是相对静止封闭的、权责模糊、流动性小、变化缓慢，行政也是相对静止的，依照习惯或者遵守条例就可以应付。改革开放使中国社会发生了前所未有的变化，社会流动性越来越大，利益不断分化，地区差距也在拉大，我国作为一个转轨国家，一方面旧的计划经济体制逐渐瓦解，另一方面新的市场经济体制规范尚未完善。过去政府垄断公共权力，企业围着政府转，各种决策依靠上级对下级的行政命令和下级对上级的行政服从，习惯成自然，行政管理是静态的，充斥着官僚主义、法律短缺，抑制了社会活力和人的创造性，政府行为充满了不预期性，始终处于一种神秘的氛围之中。电子政务的出现改变了这一状况，它是利用 - 9 -
互联网的功能进行政府行为模式的结构变革，利用互联网的作用实行政务公开，使公众了解法律、法规、政府政策，加强人民群众对政府行为的理解、依赖与支持。政府行为能够得到人民群众的监督，可以促进政府行为规范化、合法化与合理化。1要积极利用电子信息手段，搭建基础信息平台，创建政府与公众之间的互动机制，利用电子方式行使管理事务的职能，打破传统的部门林立、条块分割、等级森严的官僚制界限，利用瞬问传播、实时互动的传播媒介，足不出户就能为公众提供参与途径，实现资源共享。政府是制度变迁的推动者和制度运行的监督者，建设电子政府，有助于推动政府职能从统治向治理转变， 政府机构由传统的科层制向扁平化方向发展，减少中间环节，实现政府权力优化配置，提升政府整合能力，更加有效地提供公共产品，实现公共利益。
结束语
论文在总结已有文献材料的基础上，阐述了制约我国政府在履行经济管理职能过程中存在的问题及原因，通过对不同文献的对比提出了加快转变政府经济管理职能的对策选择。 1 王雪华.实施电子政务与政府职能转变[J].大连理工大学学报(社会科学版).2003(4)
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参考文献
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