［摘 要］ 市场经济的建立与发展促进了社会结构和利益格局的分化与重构，产生了经济社会发展的非良性互动和不协调运行的失衡问题，尤其是利益失衡。政府必须夯实公共政策这块“基石”，通过合法化的运行机制并充分发挥其应有的功能，才能协调各种利益主体之间的利益关系，化解社会矛盾，解决社会问题，保证社会和谐发展和不断进步。 ［关键词］ 利益分化 公共政策 社会和谐 党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，要适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。这种机制的形成和完善根植于公共政策的嬗变与创新。政府能否协调各种利益主体之间的利益关系，化解社会矛盾、解决社会问题，保证社会和谐发展和不断进步，其关键在于夯实公共政策这块“基石”，制定和实施一系列切实可行的公共政策并充分发挥其应有的功能。因此，对公共政策加以深入探讨和研究，在理论与实践上，都具有重要意义。 一 改革开放以来，我国经济社会总体上是和谐的。但在快速发展的同时，也积淀了不少矛盾和问题。目前，我国非良性互动和不协调运行的失衡问题非常严重，尤其是利益失衡、贫富失衡、城乡失衡、地区失衡、经济与社会发展失衡和人与自然的失衡等。就利益失衡而言，由于市场经济的建立与发展，在现实社会中产生了不同的利益主体，加剧原有利益结构的分化、转换和新的利益结构的组合、重构，即由计划经济时代的整体性社会利益结构向市场经济条件下的多样性社会利益结构的过渡。利益主体多元化，一方面是社会进步的表现，是改革的重要成果之一，另一方面也产生了一些不和谐因素。根据中国社会科学院发布的《当代中国社会阶层研究报告》，目前我国已形成了以生产资料占有为核心内容的十大新社会阶层：国家与社会管理者阶层；经理人员阶层；私营企业主阶层；专业技术人员阶层；办事人员阶层；个体工商户阶层；商业服务人员阶层；产业工人阶层；农业劳动者阶层；城乡无业、失业、半失业人员阶层。不同的阶层之间又会因具体利益的差异进一步分化为不同的利益集团。利益集团是指客观上具有共同利益基础、主观上意识到这种共同利益的存在、现实中以联合的方式自觉追求和维护这种共同利益的社会群体。各利益集团以追求利益最大化为动机而参与市场竞争，为维护自身的利益，不同地域、层次、性质的集团，其利益要求又是不同的，当这些集团向政府提出利益诉求时，就形成了不同的政策偏好，其政策偏好与全社会普遍接受的标准有时不相一致或冲突，就会对公共政策产生重大影响。“不同利益集团之间永无休止的竞争和妥协，是民主政治达到均衡和公共政策顺利发展的基础。”［1］ 各种失衡必然给经济社会的发展带来很多风险因素，在某些行业领域表现得较为突出。国家发展与改革委员会课题组曾邀请98名中外著名专家对我国“十一五”时期（2006年－2010年），对可能影响我国经济社会持续发展的风险因素、风险领域以及风险冲击程度进行了科学预测和分析，他们认为：就业、三农、金融、贫富差距、生态与资源、台湾、全球化、国内治理、信心与诚信、艾滋病与公共卫生将成为2010年前中国的十大风险。特别要看到，根据国际经验，我国的发展已进入了整个现代化进程中的关键阶段――人均国内生产总值在1000――3000美元，同时基尼系数也超过0.4的国际警戒线。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题，解决这些问题就构成了公共政策研究的逻辑起点。有些社会问题其中一部分或早或迟会构成公共政策问题，有些已经成为正在解决的公共政策问题。在这个社会利益关系及其公共政策深刻变化的阶段，有可能出现两种结果：一种是公共政策得当，社会问题解决得好，经济社会就能继续向前发展，顺利实现现代化；另一种是公共政策不当，社会问题解决得不好，就会进入“拉美陷阱”，出现“马太效应”，即穷人太穷，富人太富等社会现象。 托马斯・戴伊认为，公共政策“是关于政府所为或不为的所有内容。”［2］按照这个定义，解决现实存在的矛盾和问题，政府只能通过公共政策的创新来完成。《决定》也指出，要着力解决土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉中群众反映强烈的失衡问题，坚决纠正损害群众利益的行为。坚持依法办事、按政策办事，积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定。可见，着力提高公共政策的决策质量及其执行的可行性，已成为解决这些问题的关键。因为“政策和策略是党的生命”，“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都在实行政策。”［3］新中国半个多世纪的实践经验表明：“兴也政策，败也政策”，也就是说公共政策嬗变、创新与社会政治、经济的发展紧密相联，公共政策的正确与否必然关系到党和国家的生死存亡。戴维・伊斯顿认为,“政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某种东西而允许另一部分人占有它们。”这里说的享有或占有某种东西就是获得某种利益，而利益与利益关系是人类社会活动的基础。公共政策的本质是公共利益集合与分配的集中反映，是各种利益关系的调节器，是管理国家、服务社会的工具或手段，在管理国家和社会公共事务中处于“核心”地位。原因在于公共政策的功能是对利益进行社会性的分配。然而，在构建和谐社会的发展时期，现实中的各种社会矛盾和问题，其矛盾越来越尖锐、范围越来越广，导致了有些原有的政策体系被打破，处理各种矛盾和问题的公共政策往往顾此失彼。构建一个和谐社会，应当具有两个方面的运行机制：一个是动力机制，一个是平衡机制。动力机制要求市场经济为社会的运动、发展、变化提供和传输能量；平衡机制则要求公共政策维护和保持着社会各阶层及各种力量之间的协调、稳定、平衡。新时期公共政策的创新只有立足于利益关系的协调，才能为建设和谐社会创造条件。政府必须按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，更加注重公共政策的制定与执行；以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共政策体系；推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共政策的信息化，及时发布政策信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件；完善公共政策体系，增强政府公信力。因此，政府只能充分发挥公共政策的重要功能，有效地供给利益博弈和利益均衡的相关制度，才能够增强政府在建设和谐社会中的有效作用。 “政府的作用不是划桨而是掌舵，不是提供服务而是授权，不是照章办事而是具有使命感。”［4］现代市场经济中的公共政策，它一方面必须有利于市场资源配置作用的充分、有效发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用。另一方面，政府又要通过宏观经济调控，通过公共政策的制定和实施，以克服和矫治市场的固有缺陷，解决那些市场解决不了或解决不好的问题。因为公共政策具有指导、协调、规范和整合功能。 所谓指导功能是指政府根据公共需要，通过公共政策对社会组织和个人加以引导，使之导向公共目标的达成。政府针对利益群体的分化，在竞争、博弈中出现的矛盾与冲突，通过政策制定进行调节和控制，并且通过政策的实施调整各种社会关系、调动各方积极性、促进社会发展。同时，在社会生活中，政府通过公共政策规范社会个体和组织行为，以保障社会的正常运转。当然，从自身而言，公共政策还具有整合作用，也就是公共政策通过自我替代更新，自我否定或“扬弃”，实现公共政策的调整和终结。公共政策只有不断更新、完善和进步，才能保证公共政策的应变性、科学性和实用性。否则，公共政策将成为社会发展的羁绊。因此，和谐社会构建需要公共政策发挥其应有的功能，公共政策功能的发挥是构建和谐社会的重要途径。总之，构建和谐社会需要公共政策维护和保持着社会各阶层及各种力量之间的协调、稳定、平衡。
二 和谐社会就是利益和资源在社会利益主体之间得到公平、合理、有效的协调和配置，使全体人民共享改革发展成果。《决定》要求，健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。按照这些要求，政府的公共政策必须以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，以人民群众的根本利益为价值取向的，公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择。这是由公共政策的本质属性――“公共性”所决定的。 公共政策是以政府为核心的公共部门用以规范、引导社会个体和组织行为的准则或指南，其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。它是以“公共”为其逻辑基础的，“公共性”是描述现代公共政策乃至政府活动的基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。无论是公共政策的制定还是执行，都必须按照实现公共利益帕累托最优的原则，确定公共政策的目标和选择行动方案。公正性、公平性、公开性是公共政策公共性的三个基本分析维度。公正性指公共政策的合理性、合法性；公平性指公共政策所体现的平等观；公开性指公共政策在公共领域中的开放性和透明度。公共政策的公共性是由现代社会的政治特征和现实状况所决定的。现代社会的基本政治特征便是民主政治，政府只有获得多数民众的支持，才能行使公共权力，这就要求政府管理社会的主要手段――公共政策必须代表民意、体现“公意”，如果公共政策成了少数人牟取个人利益的工具，导致公共政策丧失了公共性，就可能导致政府的合法性危机。 公共政策的“公共性”决定了它与私人决策和市场决策的根本不同在于，它的目标是公共利益的最大化，是在全体社会成员之间公平地协调和分配利益，并公正地保障每个公民的合法权益。公共政策要坚持以人为本、公共利益最大化的公平政策价值观，要始终以公众利益为导向，以最广大人民群众的共同要求和根本利益为旨归，以能否使公众满意、能否增进社会福利和公共利益、能否切实维护和保障公民权益为政策标准。由政府代表公共权威和公众意志制定并实施的公共政策，要站在全社会的高度，从全体公民的整体利益出发，协调个人、集体与国家之间的利益，通过适当的政策措施和政策资源，公平分配利益，有效化解社会矛盾，最大限度地满足公众愿望与要求，使社会达到协调平衡、健康向上、充满活力、良性互动的和谐状态。 三 为了促进和谐社会的健康发展，政府应当建立和健全公共政策的合法化保障机制。政策合法化指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。“合法化使公共政策具备了权威性和强制性。”［5］公共政策的合法化保障机制主要包括建立和健全民主参与机制、建立和健全信息咨询机制、建立和健全法治保障机制。 建立和健全民主参与机制。民主参与机制是指政府决策者按照社会主义政治民主化建设的要求，让人民群体参与政府决策的过程制度化。“公众参与的程度与公共影响力的程度成正比”［6］。实现政策制定科学化最重要的条件就是公共政策的民主参与，离开民主参与，决策科学化不可能达到较高水准。这就要求政府“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”［7］民主参与机制的重要途径有：首先，实行“决策听证制度”。即在政府决策过程中，通过决策机构与公众代表之间的质证和辩论，双方对事实的认识得以交流、沟通，公众有机会表达自己的愿望和要求，使政府有可能采纳和吸收公众的意愿，听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见，运用民主和科学的方法，把决策变成集思广益的、有科学根据的、有制度保证的过程。其次，建立政策过程公开制度。政府作为不同阶层、群体意志和利益的代表者，受全体国民的委托管理国家公共事务，其职责是服务和增进公共利益，这也是一切公共政策的出发点和归宿。要使公共政策能够反映人民的利益和意志，就要公开相应的政策过程，确保人民的知情权，这样才能有效地遏制政府部门制定政策时的“暗箱操作”，“设租、寻租”的行为。民主参与机制就是要发挥人民群众和社会各界参与决策的功能，及时把重要决策交给人民群众，让人民群众参政、议政和监督政府工作，有利于维护人们自身的根本利益，也有助于提高公共行政的效率和整个社会的民主化程度，以减少政府政策制定的失误。 建立和健全信息咨询机制。从某种意义上来说，公共政策的制定就是一种信息的收集、加工和处理过程。决策主体所需要的信息，必须贯彻真实性、及时性、适用性等原则，建立快速高效的信息系统。信息是决策的前提和基础，政策信息系统主要有两个任务：一是信息的输入，即将社会欲望通过科学筛选转化为需求，通过政策议程输入公共政策系统，为政策的制定提供依据；二是信息反馈，将目标群体，即社会成员对公共政策的执行情况、支持状况及其反映等信息向公共政策系统进行传递反馈，以便掌握真实信息，为公共政策下一步的修正奠定基础。其路径选择是：首先，进一步完善原有的信息系统：“一是党和政府的信息系统，包括其职能部门及附属机构的信息渠道等；二是新闻媒体系统，即报刊、电视、广播、网络等新闻媒介。”［8］其次，加强社会信息系统，即社会中介组织、咨询机构等信息渠道。为保证信息系统畅通，必须建立覆盖全社会的多渠道、多层次、立体交叉式的信息网络系统，提高政策信息收集和处理的程序化、科学化水平。第三，完善公共政策决策咨询系统。咨询系统是帮助决策系统做出正确决策的辅助机构。面对一系列错综复杂的社会事务和重大决策、面对决策科学化和民主化的需要，对复杂的事务做出科学的决策，只靠一个领导人是办不到了，需要一个咨询参谋集体，一个班子。参谋班子即所谓的“智囊团”是由多种专业人才构成，是用集体的智慧为政府决策提供咨询服务的，这种“谋”与“断”的分离、咨询与决策进行适当分工的咨询系统在公共政策决策中的地位和作用越来越重要，这也是现代政府决策科学化的发展趋势。 建立和健全法治保障机制。公共政策制定的法治保障机制，就是依照法律规定的权限和程序，进行科学决策。公共政策的主体是行使国家行政权的行政组织和行政人员，政府制定政策的权力本质上是一种国家权力，公共政策的制定要以国家法律为依据。孟德斯鸠曾指出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”这说明权力的运行必须处于有效的监督和控制之下，也说明了确立公共政策法治保障机制的必要性和重要性。法治保障机制的核心是严格依法决策。依法决策要求加强公共政策制定的监督与控制，监督控制是对领导在决策过程中行使权力和履行义务的情况进行及时和必要的督促和检查。为了规范公共政策的各个环节，保证公共政策监督控制的权威性，必须建立健全多层次、多功能、内外沟通，上下结合的监督网络，进一步形成和完善以党的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系。通过健全体制，改变作为监督主体的监督机构实际上受制于作为监督客体的同级党政部门的状况，从制度上保证专门监督机构的独立地位，独立行使监督权，确保监督控制权力在政策过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。依法决策还要求政府建立决策责任追究制度，政府决策者在行使行政决策权时，必须相应地承担决策责任，对于政府决策者的违法乱纪行为必须予以追究，才能有力地防止重大决策失误。责任追究制度包括首长责任制、目标责任制、岗位责任制以及引咎辞职制等，尤其是引咎辞职制，要把这种制度规范化、权威化和习惯化，按照谁决策谁负责的原则，对决策失误者进行责任追究。政策监督控制不仅是政策制定的法治化保障，而且也是政策执行必不可少的环节和手段，它是政策走向的“坐标”和“导航器”。因为政策控制发挥着两种基本功能：保证政策的完善、发展或更新；保证政策的正确贯彻落实。○ 注 释: ［1］张小劲,景跃进.比较政治学导论［M］.北京：中国人民大学出版社,2001.235. ［2］［美］托马斯・R・戴伊.理论公共政策［M］.北京：华夏出版社,2004.2. ［3］毛泽东选集(第4卷)［M］.北京：人民出版社,1991.1286~1298. ［4］［美］戴维・奥斯本,特德・盖布勒.改革政府――企业家精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社,1996. ［5］张金马.公共政策分析：概念・过程・方法［M］.北京：人民出版社,2003.43. ［6］［美］约翰・克莱顿・托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略［M］.北京：中国人民大学出版社,2005.35. ［7］温家宝.政府工作报告［N］.人民日报,2006-03-16(1). ［8］阎京华.完善科学化民主化决策机制［J］.中国行政管理,2004,(9). 责任编辑 钟海连