摘 要：由于信访案件本身的特殊性、信访工作机构及其工作人员处理案件存在的问题，导致了当下信访案件及积案居高不下。通过发挥典型成功信访案例对解决类似案件的指导作用，可以有效提高信访工作运行机制效率，并发挥其对信访人进行权利救济的独特作用。
主题词：信访工作 典型案例 指导
信访制度作为以沟通为基础，以督查为核心，以斡旋为辅助的程序性法律制度，设计初衷在于听取民众之苦情申诉并给予尽可能的救济。但随着改革开放的深入发展，经济社会生活中的深层次矛盾日益显现， 利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，诸多问题汇集到信访部门，导致信访活动量激增。同时，信访工作运行机制的低效率的存在，与之一起导致信访洪峰的出现，使本应作为行政性补充救济的信访制度面临疲于应付、 低效率解决问题的窘 境，引发更多的信访事件。
导致信访工作运行机制低效率的原因，笔者认为，主要有以下两点：
1、从信访案件本身来看，民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷以及涉法涉诉纠纷并存， 牵涉到改革和发展的各个领域、各个方面，具有广范性和复杂性，加之政策和法律的滞后，在解决过程中常常要兼顾历史与现实、政策与法制等多个层面，甚至涉及到不同层级的政府及其部门。这样使信访工作人员处理信访问题时往往感到无从下手，不能为上访群众提供更进一步的帮助。
2、大多数基层信访工作人员业务素质方面跟不上信访工作面临的问题，处理信访案件时往往本能地从实体公正的角度进行评判。还有的部分信访机构工作人员从维护本级及上级政府政策措施或领导个人的权威着想，处理信访时不敢质疑领导及上级政府已作出的具体行政行为，采取妥协和“和稀 泥”的方法来应对公民的正当权利诉求。
3、由于信访工作的人治色彩及长期以来具有的半保密性质，导致处理过程中自由裁量权过大，情节类似的案件往往有不同的结果，客观上造成了信访解决问题的结果不具有一致性与连续性。在此过程中信访群众产生的“领导情结”更是耗费了各级党政领导大量时间和精力， 对整个社会的上访理念造成了严重的后果。
以上这些问题综合在一起，导致一些信访案件滞留在各级信访部门无法解决，造成重复上访、越级上访、直至进京上访，影响社会稳定。由于信访的产生有着深层体制上的原因，在目前无法将其取消的情况下，如何将众多的矛盾和冲突纳入正确的渠道，最终依靠党和国家的政策和法律使之得以解决，寻求信访与法治之间相对动态的平衡点，切实提高信访工作效率，是摆在各级党委政府面前的一道难题。
笔者认为，加大对信访实践中的典型成功案例的研究，以典型案例指导信访实务工作，追求政策效果、法律效果与社会效果的高度统一，是当前解决信访工作诸多问题的现实需要。
笔者在这里所说的信访工作典型案例是指经基层信访工作实践验证行之有效、符合政策法律规定、在信访人与信访受理机关之间实现了利益博弈的较好平衡的信访案件处理实例，同时，它还需经更高层次的机构（通常是上级党委主管信访工作的部门）进行筛选确认、公开发布，明确其在基层信访工作实务中的指导作用。笔者认为，一个案例之所以能够成为“行为典范”，不是偶然和随意的，必定有其值得关注的“兴奋点”，必定反映一种规律，而一个案例中可能有多个层面的贡献。对带普遍性的、 倾向性的问题，（如反映当前农村土地征用中的问题、 城市拆迁中的问题）要通过办一件信访， 解决一片类似问题，就应当重视这些典型成功案例的指导作用。其实现在有一些解决特定人群诉求的政策（如部分军队退役人员再就业、住房、社会保险接续等方面的政策措施）就是通过信访渠道搜集到相关情况，通过吸收基层处理问题体现出来的智慧制定的，这也证明典型案例对解决类似问题是很有裨益的。
笔者认为，信访典型性指导案例的编纂主体应是一定层次的党委主管信访工作的部门（现在一般称作综治委）牵头，以有利于整合资源，避免“政出多门”的现象产生。考虑到各地经济、社会发展水平不同及群众法制观念的差异、信访案件本身的特殊性等因素，笔者建议这一工作在地市级及以上进行，其案件来源以下级层报为主，本级直接参与的为辅。一个成功办理的信访案件要能成为有普遍指导意 义的典型案例，离不开上级的发现、挖掘。这就需要编纂主体充分运用实践中大量的、重复出现的信访案例资源，尽量从宏观的角度来及时加以分析、总结和完善。
具体说来，在典型案例中除叙述处理过程、依据、结果、承办单位、责任人等信息外，还应有专家的权威点评和抽象，阐述其中透露出来的政策法理、公平与正义观念以及价值观等，制定诚实信用、公序良俗、公平合理等极其抽象的原则以弥补法律在解决某些个别纠纷时之不足；必须明确信访责任，包括：信访人恶意诬告的责任，信访机构（重点在交办和督办方面）和原行为机关不作为或延迟作为应承担的责任；体现信访的程序，包括信访案件的提起、 受理、调查处理、如何执行等等都做到逐案进行理论阐述。特别是信访案件涉及到的责任主体及其权利义务一定要明确，避免推诿塞责。
要充分发挥典型案例在信访工作实务中的作用，笔者认为，还必须做到以下几点：
1、对这些案例进行统一编纂后下发，这些案例的拘束力应与编纂机关的层次相符合，作为本级及下级各类信访机构处理类似案件的范例，而不能仅仅只是“参考”。基层政府在信访实际工作中必须对这些具有典型示范意义的案例认真领会，上级相关部门可将各级基层信访机构理解并参照适用典型案例处理信访实际问题的能力及准确性作为考核地方信访工作成绩的重要指标，以此强化判例的指导作用。
2、必须加大信访工作的透明度，经确认的所有典型案例都应当面向社会公开发布（涉及国家秘密、个人隐私等除外）。各级政府及其部门把自身职权范围内处理的或与自身业务有关的信访案例处理情况均在在门户网站进行公布，在方便本部门处理类似问题“对号入座”的同时，对信访人的信访活动起到“按图索骥”的指引作用。着力于建立一套在信访机构之间、信访机构和社会公众之间能够共享的统一科学的信访登记体系和检索体系。要重视畅通信访渠道和公开信访信息，借助现代的新闻媒介， 如电视、广播、报纸以及网络渠道等，不断完善现有的信息公开渠道。在建立个案处理结果的报告制度，对当事双方告知调查结果，对社会公开调查结论的同时，强化信访案件处理的程序公开，通过网络、媒体、报纸等多种形式，保证社会公众的知情权、发言权、监督权，从而使得个案的处理具有对社会的警示效果。
3、改进中央和地方信访机构职能和权力运作方式，提高工作的反应速度和协调水平。中央和省一级信访工作主管部门要阶段性地集中进行案件评析及交流点评，以指导地方信访工作。要善于发现基层解决信访难题所体现出来的智慧，提出建议，为决策机关和决策者出台政策措施提供依据；对信访中出现的具有普遍性、倾向性的难点问题及基层政府没有能力或魄力解决的问题，进行信访调研，结合基层实践，拿出符合政策、法律的解决方案。当信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员时，上级信访工作机构不能只是简单的转送或抄送，可以附上有关的案例，为信访人、信访事项处理机关等相关方提供有效的指导信息。
4、对于已经确定好的案例，其指导作用主要用于未决信访案件方面，对已决案件，只对信访人权益受到明显侵犯的进行纠正（这方面的判断以实体正义为主），以维护行政行为的稳定性。在没有合理与正当的理由的前提下，一般不容更改，以确定行政行为的稳定性、连贯性。同时，信访案例作为具体行政行为，允许当事人通过诉讼渠道或由制定案例的信访机构进行修正。对一些由于政策法律发生变化而显得不合时宜或已经有相应政策加以规范的典型案例，制定机关要及时予以清理，但要维护典型案例的既定力。
在信访工作中充分合理地发挥信访典型案例的指导作用，将会达到以下效果：
1、通过具体案例的的示范和指导作用，会使信访人与信访案件受理机构在纠纷处理上最大程度地实现信息对称。基层信访工作人员在处理类似案件时有一个比较明确的标准，少了很多顾虑，可有效提高其纠纷解决能力从而提高信访工作质量。领导人在信访工作中的角色则由解决具体问题向研讨、做出重大决策转变。由于有具体案例的指引和规范作用，即便信访无法为群众提供最终裁判，但信访人对自己的要求能否实现、以何种方式、何种渠道实现会更加明确，有效提高其对法律政策的理解能力。
2、用个案解决的较高成本降低维护社会稳定的总成本。信访事项处理机构的自由裁量权及信访人的需求都会限定在一个相对明确的范围内，有利于规范公共权力。能够较好地保持信访这种冲突化解渠道的有效性，事项处理过程不但会受到来自信访工作机构的监督，更会受到来自信访人、媒体和社会的监督，由于有具体案例作参照，这种监督会变得更加明确有力。
3、在目前“分级处理，归口办理” 、信访部门实行“块块”领导的信访工作原则下，能有效对信访案件按不同解决渠道进行分流，使信访制度并不与其他的行政救济制相悖。通过维护法制的统一来实现信访系统在实质上的完整性和 一致性，有助于进一步整合现有信访资源，理清中央和地方各级信访机关以及各部门信访机构之间的关系，提高各级信访机构的协调和沟通能力。
4、改变实践中信访制度逐渐被异化，以领导批示为信访督办依据 ，误导民众放弃正常的司法权利救济渠道的趋势，让信访在法律所不能涉及的政策领域里保持其独特的救济能力。使信访工作机构的权威不必靠强化自身行政权力来实现，而是依靠法制与行政行为自身的稳定性、严肃性。