朱昔群
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已有100多年历史的现代政党理论集中讨论政党与民主的关系,讨论政党行为与政党制度的合法性,常用的研究方法是历史分析和制度分析。然而,对政党政治运作的效率、政党政治科学性的讨论却没有完全展开。当代的新政治经济学理论如布坎南的公共选择理论,奥尔森的集团理论和诺斯的新制度经济学试图使用经济学的方法分析政治行为,在对政治效率的研究方面做出了有益的探索。以李普赛特、阿尔蒙德、亨廷顿、萨托利为代表人物的当代政治社会学则从更为广阔的角度探讨政治发展的规律性。新政治经济学和政治社会学在政治学中引入了政治人的概念和政治市场概念,把政治发展与社会文化条件联系起来研究,为政党理论研究的进一步向科学性方面发展奠定了方法论基础。本文是试图使用经济学方法和社会学方法来说明政党政治现象的一个尝试。
一、政治市场与政党作为民主工具的功能
现代政党理论认为政党是民主的工具,这是在民主政治条件下对政党功能的合理假设:政党存在的价值在于满足人民组建一个良好的政府并对政府实施监督的需要。在现代社会里,人民由个体或集团、阶层组成,不能自发地组成有组织的政治力量,需要通过政党。政党通过调查民意,提出政纲和政策主张,在人民中宣传来争取人民的支持。人民通过支持代表自己利益的政党来表达自己的利益和要求,维护自己的利益。从政治经济学的角度来看,在竞争性的民主社会里,政党存在于由公民、政党与政府组成的政治市场之中。民众和政党的关系就像消费者与企业的关系一样,政党是政策的供给者,民众则是政策的消费者。政党与民众构成公共政策等公共物品的一对供求关系。在政治市场中,选民和政党都遵循利益最大化的原则行事。民众对政党政策的有效需求是政党运作和政党竞争的指针。民众用选票或其他方式来购买政党的政策,表示对政党的支持。政党只有在获得足够多的民众支持的前提下,才能够维持自己的生存,并在与其他政党的竞争中取得胜利,上台执政,从而实现自己对民众的政策承诺。
一般情况下,政党与支持者之间进行的不是现期交易,政党的竞选纲领相当于企业在市场上发行的债券,在一定时期之后,它必须依法实现。人民投给政党的选票相当于用钱来买一笔远期债券,只有当选票积聚到一定的规模,使其支持的政党获得了执政或监督政府,影响政府决策的能力,并经过政府政策运行的周期之后,这份债券才能兑现。
从政策供给的效率来看,竞争性的政党制度马有利于实现人民主权的原则。没有政党间的竞争,就会提高人民支持政党的成本,降低人民作为政治投资人的收益。政治市场的垄断性会降低政党政府的责任性和对民众的回应的及时性。结果就是对人民主权的削弱。在这一点上,政治法则与经济法则是相通的。正是因为这个原因,如何防范政党和政府的官僚化倾向,实现民众对政党和政府的有效监督一直是政治学研究的一个重要课题。
市场经济必须同时是法制经济,政党政治与宪政同样紧密相连。政治竞争规则的建立有利于减少政治斗争的无序性,从而减少政治支持、政治参与的风险。政党的恶性竞争最大的缺陷是人民主权可能会演化成有产者(拥有各种稀缺政治经济资源的人)主权,侵害人类追求公正的政治价值观。此种现象在资本主义国家屡见不鲜。因此相应的法律补救是必要的,相应的组织补救也是必要的,如选举立法,政党立法,新闻传媒的参与,工会、农会的组织等。
以上对政党与政治市场关系的分析,建立在政治市场的完全竞争的假定上。实际上在世界政党政治的实践中,完全竞争的市场模型是不存在的,实际存在的政治市场都或多或少的具有一定的垄断性。并不是说只有完全竞争的政治市场模型才是合理的,我们考察的重点在于政治市场的竞争性对政党活动效率的影响。这种模型的作用在于为我们进一步分析政党政治的各种具体形式提供一种理论框架。在考察政党政治的实践的时候,我们还要考虑各种实际的变量对这种理想化的政党运行模式的改变。
二、政党制度与政治体系的效率与稳定
政党制度理论正是研究不同的政党运行模式的,主要考察政党政治中的政党数量以及政党之间的相互关系对政治体系整体效率的影响。萨托利对政党制度进行了详细的分类,萨托利在把政党制度分为竞争性的政党制度和非竞争性的政党制度的基础上,进一步细化了政党制度的类型。被萨托利列入竞争性政党制度的有五种类型:优势党制,两党制,温和多党制,极化多党制,碎分化多党制;被它列入非竞争性的政党制度的主要有两类:一是单一党制,二是霸权党制。从政治经济学的角度来看,一个政治体系之中合法存在的相关政党的数量,是衡量政党所在的政治市场的竞争性的主要指标。按照政治市场中有影响力的合法政党的数量及政党间竞争的程度,可以把政治市场分为完全竞争型、垄断竞争型、寡头竞争型和完全垄断型四类。
完全竞争型政治市场里,政党数量不受限制,政党之间有充分的竞争,民众的政治行为是完全理性的,并且对政党的信息有充分的了解。民众通过政党在政治市场中的充分竞争选择最能代表自身利益的政党掌握公共权力。从理论上来讲,完全竞争市场应该是最富有效率的市场,最有利于维护人民主权。但是,通过上面的条件限制,我们知道,完全竞争的政治市场在实践之中是不存在的,它只是一个有用的理论分析模型。在这种理想化的政治市场中,每个人都能找到合适的组织形式充分的表达和实现自己的利益,现代意义上的政党和政府已经不再成为必要。这种社会形态实际上已经接近无政府主义或者共产主义的状态。同样道理,完全垄断的政治市场也是一种极端状态。当一个政党垄断了公共权力并且排斥任何形式的竞争的时候,政党与政府之间的界限就已经消失,政党的存在和执政地位不再依赖于民众的选票支持,政党政府就有可能变成一个不负责任的政府和缺乏对民众及时回应的政府。政党就可能与官僚机构同化,政党本身演变成官僚机构的一部分。实际存在的政治市场往往不是垄断竞争型的市场就是寡头垄断的市场。由于公共物品供给方面规模效应的要求和公共权力的天然垄断性特征,寡头垄断型的市场就成为政治市场的常态。
西方政党学者对政党制度进行比较研究以后发现,由于政治市场的规模效应的要求,在一个政治体系中,并不是政党越多越好。在一个政治体系中影响力强大的自由政党过多(五、六个以上)不是一件好事,这会影响政治市场的规模效应,使政治竞争超出政治稳定可以允许的限度。如法兰西第三、四共和国,德国魏玛共和国,苏联、东欧90年代初期的政党制度。这样过分竞争的政党制度会降低政党自身的效率,人为提高其政治运作的成本,甚至使政党的声誉下降,人们对政党政治失去信心,如推翻袁世凯复辟的帝制之后,政治家讳称政党,而自称“会”、“系”。
更糟糕的是,政党过分竞争的结果使得政治体系的政治供给能力下降。多党共同执政的政府缺乏稳定性,导致政府的更迭过于频繁。人民只能得到一个软弱的政府。没有足够稳定性的政府难以执行其应有的公共管理职能,维护国家安全,参与国际竞争,更不能够有效执行积极的社会发展政策。大多数政策由于过分争吵,缺乏及时的妥协而延缓出台,由于过分互相牵制而不能得到有效的一贯到底的执行。政府的政策缺乏连续性,使民众无所适从。这种过分的政治斗争的恶果的极端现象就是极权势力上台,军阀割据或法西斯掌权,社会秩序丧失,社会道德沦丧,社会动荡不安,人民生存环境极度的恶化。本世纪30年代德国纳粹党上台发动世界大战,20年代中国军阀混战都是这方面的典例事例。
政党过分竞争的反面就是一党专政。在这种体制下,政党竞争等于零,政党功能(表达和综合民意,组建良好政府,监督政府以防范腐败和政治决策的重大失误)被严重扭曲。一个政党垄断了全部的公共权力,排斥任何形式的政党竞争,加重了公共权力本身就具有的天然的垄断性和官僚化倾向。在一党制国家里,政党容易丧失其民主性而官僚化,政府容易减少其公共性和全民性,成为部分集团,部分阶层甚至成为该政党干部集团的专用机器。人民容易丧失通过和平与合法的途径选择政府官员和监督政府的权利,人民主权被忽略,被集团主权甚至某种形式的个人主权所取代(在党内实行高度集权以至个人集权时)。人民对政府从通过选票主动选择变为默认或消极反抗,走向极端就是爆发武装起义,国家沦入治乱循环的怪圈。
在政府运行中,一党专政导致的结果之一就是政府运作不计成本,导致公共行政的成本飙升,公共财政的极大浪费。与权力相互制衡的多党政治相比,这样的政府效率可能会很高,但也可能会是高效率地与民争利,侵害民权,政治运作缺乏法制的规范,政府腐败,恶性膨胀。人民失去了利用反对党来合法地监督制约政府胡作非为的组织手段,政府的重大政策失误没法及时纠正,积弊渐深,只有诉诸暴力革命或政治动乱。如国民党在大陆的国民政府,20世纪80年代末90年代初的苏共政府。
需要指出的是,没有一种政党制度是适用于所有国家的,在世界政党政治实践中,我们发现,在不同的国家,有效率的政党制度并不都是相同的。在多党制中,英国和美国的两党制、德国的四党制、日本长期实行的一党优势的政党制度都被认为是有效率的政党制度。在一党制中,墨西哥的革命制度党与一些亚非国家政党的统治相比显得更有利于政治稳定。在不利于稳定的和低效率的政党制度中,既有一党制的例子也有多党制的例子。可见合理的政党制度对政治体系所处的国情有一定的相关性。
三、政党制度的变迁与政治体系的稳定
政党制度与国情的相关性正是政党政治发展理论研究的主要内容。美国政治学家亨廷顿是这方面的主要代表人物之一。亨廷顿对变革社会中政党制度与政治发展的关系的研究具有广泛的影响。亨廷顿认为,现代化带来的政治参与的剧烈膨胀反过来会威胁政治稳定,通过制度化的途径来逐步容纳日益增长的政治参与要求是保持现代化过程中政治稳定,从而保证政治现代化取得成功的关键。强有力的政党制度的形成是提高制度化水平的核心。
政党和政党制度对政治体系所处的国情的相关性,一方面可以用来说明不同国家存在不同政党和政党制度的合理性,另一方面也表明了政党和政党制度变迁的必然性。因为特定政党和政党制度赖以存在的国情本身就是一个极其活跃的变量,在剧烈变动的现代社会尤其如此。亨廷顿的研究有两点是值得特别注意的:一是在变动社会中保持一个强有力的执政党和稳定的政党制度的必要性;二是居于主导现代化地位的执政党理论研究政党政治市场与政党制度的发展政党适时的主动变革,通过制度化的途径规范不断增长的政治参与要求的必要性。
世界政党史上,有过分竞争的政党制度向稳定的政党制度的转变,也有从一党专政的政党制度向温和的多党体制的转变,其中有成功的范例也有失败的反面的教材。以德国为例,德国魏玛共和国时期的极化多党制转向了纳粹党一党独裁,纳粹党奉行极端的内外政策,发动了第二次世界大战,是失败的体制转型。二战后德国颁布了世界上第一部成文的政党法,建立起了温和的多党体制,政党制度转型成功。又比如,苏联90年代初由苏共一党专政转向多党纷争,极端民族主义政党抬头,政局混乱,政党制度转型付出的代价极大,给社会经济造成巨大的损失。台湾80年代末由国民党一党专制变为多党制,转型过程中政局稳定,在新体制下,国民党作为民主政党继续执政13年之久,台湾地区建立了竞争性的政党政治。研究这些国家和地区政党政治演变的过程,可以得到一些很有价值的经验。综观世界政党政治发展的历史,政党制度成功转型的一条普遍的经验是:执政党抓住有利的政治时机,适应民众日益增长的民主要求,主动加强党的建设,对自身进行改造,主动改革政治体制。在此同时,通过制度化的途径,逐步建立法制来规范政治运作和政党运作,把政党竞争限制在政治稳定许可的范围之内。这是那些转型比较成功的政党的经验。而那些转型失败或坚持不改革而被推翻的执政党的教训之一就在于没有很好地把握政治变革与政治稳定的界限,要么不主动改革而被推翻,要么变革太迟而大势已去,强大的反对党已经产生,容不得执政党从容地改革,执政党在这种情况下被动转型很难保住执政地位。在某些极端的情况下,原来的执政党下台后连生存的权利都难以保证,国家陷入较长时期的政治动乱,甚至出现军人专政,治乱循环。这种事例放眼世界比比皆是,除了罗马尼亚共产党外,还有苏联共产党、东欧其他国家的共产党、韩国的卢泰愚政府、印尼的苏哈托政府等,非洲国家的情况更为严重而普遍。
四、历史选择与中国政党制度的变迁
如果从本世纪初中国同盟会和帝国宪政会的诞生算起,中国有正式政党的历史已有近一百年。在这一百年的政党史中,中国出现过极化多党制,实行过长时间的一党专制,到现在的一党领导下的多党合作制度。中国政党政治的发展过程与历史发展的各个阶段的国情紧密相关。
在政党产生初期,出现了两种政党政治发展的思路:一是康有为、梁启超的通过对君主制度的渐进改良来建立法治政府、政党政治;二是孙中山的通过暴力革命推翻君主制度建立民主共和国,在民主的基础上实行法治和政党政治。君主立宪派的主张由于戊戍维新的失败而没有能够实现,革命派推翻了皇帝专政和满清专政,建立了民主共和国的国体,然而其孜孜以求的民主政体却因袁世凯复辟帝制的政治冒险而没能实现。民国初期,政党林立,为数几百,具有
一定的影响力的政党数以十计,经过分化组合,在国会中出现了国民党(孙中山、黄兴、宋教仁领导)、进步党(梁启超为领袖)、公民党(袁世凯的拥护者)三党鼎立的局面,然而这三党互不妥协,纷争不已,使得人民对政党政治失去信心,袁世凯实行军阀独裁成为可能,以致其走上复辟帝制的道路。
帝制失败后,一方面是政治人物厌言政党,另一方面是军阀割据,彼此混乱,长达22年之久。这次多党政治失败的另一个后果是,孙中山创立中华革命党,奉行以党建国,以党治国,通过一党独裁,实行军政、训政而最后导向宪政的政党政治发展的路线。蒋介石继承孙中山的“训政”思想,实行国民党一党专政,这种一党专政的结果是一方面造成国民政府腐败,侵犯人权,对人民采取一味的压制措施,殆于社会改革(尤其是农村改革);另一方面是中国共产党成为不妥协的反对党,中共在农村通过推行土地革命政策而逐渐做大,在抗日战争中又以民族主义为号召而获得迅猛发展,从而取得能够与国民党抗衡的政治力量。在抗日战争中尤其是抗日战争的后期,又涌现了众多的以民族主义和民主主义为号召的党派(如中国民主同盟),这些政党在抗日战争中共同发展,相互合作,从而使得中国在战后再次出现了多党政治的契机。然而这个机会却因国民党政府发动对共产党占领区的军事进攻,内战全面爆发而完全丧失。结果是中国共产党通过暴力革命推翻了执政的国民党,共产党与各民主党派合作,建立起了一党领导多党合作、一党执政多党参政的政党制度。
中国政党制度的变迁与每一阶段的历史条件紧密相关,有什么样的历史就有什么样的政治。正是在这个意义上,可以说,中国共产党领导的多党合作制度是历史的选择。回顾中国政党史可以看出,多党制之所以没有在中国得到发展与巩固,直接原因就在于执政者对多党政治的拒绝,用暴力摧残和压制反对党(先是慈禧太后,后是袁世凯、蒋介石)。其实,除此之外,还有更深刻的社会政治原因。如果从直接原因到间接原因排序,可以作出如下排列:1执政者的民主法治意识缺乏,对政党政治的功能认识不足;2没有健全的宪法保障民权,规范政党运作,以至要么是政党难以合法产生与运作,要么是政党过分竞争而引起政局不稳;3社会大众公民意识薄弱,构不成对政党政治的有效需求,民主、法治及政党政治得不到足够的社会支持;4国家缺乏独立的对外地位,而外国势力也是加剧政党纷争的重要因素;5国内社会危机爆发(经济混乱,文化消解,政局动荡不安),缺乏政党政治、法治政府建成的比较安定的政治环境,从而使从容的民主法治建设成为不可能,而法治政府与政党政治的建设是需要长期渐进的积累的,不可能一蹴而就。
中国共产党领导的多党合作制度允许执政党外的其他政党合法存在并分享政治权力,但不允许其他政党竞争执政地位。相对于单一党制,这种政党制度为政治精英提供了多种参与政治的选择,为民众提供了更多的利益表达的渠道,建立了一定程度上的政党间监督制约机制,为政党政治的进一步发展和完善增加了一个便利的途径,在一定程度上遏制了体制外政党的产生,对于维护政治体系的稳定意义重大。相对于竞争性的多党制,这种政党制度能够有效避免在民主政治发展不充分的条件下的恶性政治竞争,有可能发展出一种合作性的政党制度和一种新的民主形式——协商民主,减少了现代化过程中的政治不稳定因素。
这种政党制度也有其固有的缺陷,政党的意见表达功能难以充分发挥,而且长期执政的政党自我革新的机制由于缺乏充分的权力制衡而相对稀缺。一党长期执政可能导致这样一种现象:在执政党传统的意识形态、组织体制等各方面都会附着相应的既得利益者,这些既得利益者反过来强化传统党建模式,使得一些传统的东西变得僵化,使得改革难以进行。这样往往把党的建设中一些本来可以一点一点解决的问题积累起来,最后形成一种“欲改不能”的局势。不受竞争刺激和权力制衡的执政党会产生巨大的惰性,不受竞争刺激和权力制衡的参政党同样如此。如果任由体制内政党的惰性蔓延,则可能导致整个政党制度的衰败。
我们主张建立起执政党和参政党的自我革新机制。民主和政治的革新是要靠政治组织和从政人员之间的良性竞争来维护的。通过在执政党和参政党的官员产生过程和决策过程中引入竞争机制,采用考试、选举等方式来选择从政人员,在公共决策中走群众路线,让有关专家和相关利益集团参与决策,同样能在一定程度上达到实现民主和提高政治体系的支持度和效率的
效果。
注释:
① 见王长江:《现代政党执政规律研究》,上海人民出版社2002年版第112—113页。
②美国政治学家萨托利对政党制度与政治稳定之间的关系作了详细的考察。参见[美]萨托利:《政党与政党制度》,剑桥大学出版社1976年英文版。
③参见[美]塞缪尔?亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》第7章,三联书店1986年版。
来源：马克思主义与现实2007 年第5 期
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