对《天然气利用政策（2012）》的剖析与解读
2012年10月31日中华人民共和国国家发展和改革委员会第15号令，发布《天然气利用政策》（简称《天然气利用政策（2012）》），自2012年12月1日施行。事实上2007年8月国家发展改革委已下发过一版《天然气利用政策》（简称《天然气利用政策（2007）》），2012版是对2007版的修订和完善。本文就《天然气利用政策（2012）》发布的必要性、修订内容、政策导向逐一进行剖析，并提出相关建议。
一、关于修订《天然气利用政策》的必要性
2007年印发实施的《天然气利用政策》是在国内天然气资源量不足、供需矛盾极为突出的背景下制订的，侧重遏制不合理需求，缓解天然气供需矛盾。随着国内天然气上产，境外天然气引进，天然气资源量快速增加；节能减排力度不断加大，低碳经济发展，天然气利用空间广阔；天然气利用规模的扩大，对供气安全提出了更高要求。因此，有必要根据形势发展，修订《天然气利用政策》。
（一）天然气是实现节能减排最现实的能源，天然气在一次能源结构的地位应大幅提高
为应对气候变化，低碳经济正在成为新一轮国际经济的增长点和竞争焦点。我国政府宣布，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40－45%。为实现这一目标，我国必须进一步提高清洁能源利用比例。从各种能源的发展状况对比分析看：与煤炭、石油等化石能源相比，天然气无疑是最清洁或最“低碳”的一次能源；与水电、核电、
风电、太阳能发电相比，从资源状况、安全性、经济性、开发潜力以及发电品质综合对比，天然气是最现实的能源。因此，努力提高天然气在能源结构中的比重，是实现“低碳经济”发展和节能减排现实选择。
（二）我国天然气供需形势发生转变
2004年随着西气东输正式商业运作，我国天然气市场由启动期进入发展期，天然气市场需求呈现爆发性增长，国内资源已不能满足需求，2005年、2009年发生两起全国性的“气荒”，《天然气利用政策（2007）》）正是在天然气供不应求背景下发布的，主要目的是为了缓解供需矛盾。进入“十二五”期间，随着国内资源的大力开发和进口LNG、进口管道气的全面实施，我国天然气供需形势将发生好转。根据《天然气发展“十二五”规划》显示，预计2015年全国天然气需求量2300亿立方米，供应能源超过2600亿立方米。天然气资源量的大幅增加，将有效缓解天然气供需紧张矛盾，为扩大天然气利用规模提供坚实的资源基础，应当及时出台鼓励利用的政策。
（三）天然气安全平稳运行一直是发展的宗旨
天然气利用关系到人民群众的日常生活，关系到用气企业正常生产和经济运行。即使是天然气供需形势好转的态势下，供气安全始终要高度重视。关系到国家能源安全，影响经济发展和社会稳定。目前，我国天然气市场处于发展的关键阶段，政府管理制度、市场运作机制等均不健全，特别是储备能力不足，上中下游调峰机制责任不清，保障供应安全
的责任分担不明确，导致部分地区在用气高峰期发生“气荒”现象。有必要通过出台政策，推动建立天然气储备、调峰和应急机制，促进储气设施建设，保障供气安全。
二、《天然气利用政策（2012）》的政策导向
与《天然气利用政策（2007）》相比，《天然气利用政策（2012）》在以下方面进行了主要调整和修订，特别反映了国家对于天然气发展的政策导向，也是亮点所在。
（一）政策目标明确提出了“提高天然气在一次能源消费结构中的比重”是最大的亮点
《天然气利用政策（2007）》提出以“以改善环境和提高人民生活质量为目的”，而《天然气利用政策（2012）》在此基础上，明确提出了“提高天然气在一次能源消费结构中的比重”。此目标的提出，清淅地表明了国家对天然气发展鼓励。根据《能源发展“十二五”规划》送审稿内容，提出到2015年天然气消费比重提高到7.5%。笔者认为，要想真正地提高天然气在能源领域的地位，那么天然气在能源消费中的比例达到两位数，最理想的是天然气在一次能源结构中的比例从2011年的4.9%到2020年达到10%。但是这个任务艰巨,若实现天然气消费量为3700-4000亿立方米，
2011-2020年期间年均增长260-300亿立方米。因此鼓励天然气利用是合理的，也是必要的，是本政策最大的亮点。
（二）在天然气利用顺序中天然气发电是调整最为积极的领域
与《天然气利用政策（2007）》相比，天然气发电是《天然气利用政策（2012）》修订的重点，除了“陕、蒙、晋、皖等十三个大型煤炭基地所在地区建设基荷燃气发电项目（煤层气（煤矿瓦斯）发电项目除外）”此条保留外，其它天然气项目将由允许类、限制类调整为优先类、允许类，调整幅度最大，主要是基于以下几点：一是相比其它能源，天然气发电综合看，成熟安全清洁，是最现实的实现低碳经济的发电能源；二是天然气供应量的大幅提升，需要天然气发电等大型用气项目支撑。三是天然气电厂启停灵活，作为可中断用户为天然气管道发挥调峰作用，有利于天然气管网的安全平稳运行。四是用于工业供热的热电联产项目，能快速增加天然气消费量。五是天然气分布式能源的综合能源利用效率高，可达70%以上。
（三）放宽工业燃料中天然气的置换领域以改善环境、促进节能减排
与《天然气利用政策（2007）》相比，在天然气利用领域中，工业燃料的利用顺序进行了适当的调整，然而具体的调整内容看有明显的放宽迹象。比如在允许类增加了“城镇（尤其是特大、大型城市）中心城区的工业锅炉燃料天然气置换项目”。此条的加入，无疑是对国家加强PM2.5指数监控的呼应。通过放宽天然气在工业燃料领域的应用，特别是在中心城区的大量利用，有利于改善大气环境，提高利用效率，促进节能减排。
（四）始终对天然气安全平稳运行管理不放松
无论是天然气在供不应求还是供需形势好转的情况下，国家主管部门始终坚持重视天然气安全平稳运行管理，与《天然气利用政策（2007）》相比，措施更为全面：在优先类用户中，鼓励双燃料、可中断用户以及应急和调峰功能的天然气储存设施；在保障措施中要求做好供需平衡，安全稳定保供；鼓励天然气用气量季节差异较大的地区，研究推行天然气季节差价和可中断气价等差别性气价政策；坚持以产定需，所有新建天然气利用项目（包括优先类）申报核准时必须落实气源等等。这些方面均为了实现天然气的安全平稳运行，充分说明对安全平稳运行管理的强化和重视。
三、相关建议
《天然气利用政策（2012）》的发布是为了鼓励、引导和规范天然气下游利用领域，促进天然气产业健康有序发展。
1）落实好天然气发电等配套政策
天然气发电作为未来潜力最大的利用领域，是实现天然气在一次能源消费比例达到两位数的保证。天然气发电能否快速发展，价格是关键，国家应有明确的天然气发电上网电价的政策措施；另外应协调好天然气和发电运行之间的关系，避免出现天然气发电基本负荷保证不了，却出现日高峰负荷，加重了天然气运行压力。
2）加快并鼓励天然气管网、地下储气库等基础设施的建设
在“十二五”期间，尽管我国天然气的供应量大于市场需求量，然而天然气管网等基础设施仍不能满足市场需要。以湖南为例，其是否能实现“十二五”天然气消费目标，天然气管道建设是主要驱动力。地下储气库等调峰设施一直是我国天然气发展的瓶颈，随着消费量的大幅增加，调峰压力越来越大，地下储气库等调峰设施将成为未来建设的重点，应全面推进。
3）尽快出台新的天然气价格形成机机制
2011年12月26日国家推出“广东、广西天然气价格形成机制改革试点方案”，经过近一年的试点，比较成功，而且积累的经验。在其基础上，国家结合各地调研情况，尽快向全国推广新的天然气价格形成机制，理顺价格机制，促进资源、市场平衡发展。
《天然气利用政策》解读
据燃气安全网报道：随着高油价行情的持续，天然气在世界能源中的地位日渐提高，也逐步成为各国重要的战略能源。为了引导和规范天然气下游利用领域，国家发展和改革委员会今年修订《天然气利用政策》，并于12月1日起正式实施。中国天然气专家戴金星认为，新政策在拓展天然气利用领域、提高天然气利用效率方面具有重要意义。
拓展清洁能源利用领域
政策规定，国家发展改革委、国家能源局负责全国天然气利用管理工作，各省（区、市）发展改革委、能源局负责本行政区域内天然气利用管理工作。政策中所指的天然气范围也有所扩大，国产天然气、页岩气、煤层气（煤矿瓦斯）、煤制气、进口管道天然气和液化天然气（LNG）等。
根据新政策，居民用气、天然气汽车和天然气燃料船舶列入利用优先发展序列，所有新建以天然气为原料的氮肥项目等被列入限制类，而天然气发电、天然气化工更被列入禁止类，其中包括新建或扩建以天然气为原料生产甲醇项目下游产品的装置。
专家认为，国际上对天然气用户的分类有所不同，如美国将用户类型分为居民、商业、工业及发电，它们之间的差异通常表现在用气量上。我国2007年颁
布实施《天然气利用政策》将天然气利用领域分为四大类，分别是城市燃气、天然气化工、工业燃料、天然气发电。今年新颁布的政策则根据不同用气特点，把天然气用户分为城市燃气、工业燃料、天然气发电、天然气化工和其他用户。 记者注意到，新政策拓展的天然气用户比较多。包括列为优先发展的天然气分布式能源项目（综合能源利用效率70%以上，包括与可再生能源的综合利用）；在内河、湖泊和沿海航运的以天然气（尤其是LNG）为燃料的运输船舶（含双燃料和单一天然气燃料运输船舶）；城镇中具有应急和调峰功能的天然气储存设施；煤层气（煤矿瓦斯）发电项目；天然气热电联产项目。还有被列为允许类的用于调峰和储备的小型天然气液化设施。
优先发展高效利用项目
综合考虑天然气利用的社会效益、环境效益和经济效益以及不同用户的用气特点等各方面因素，新颁布的天然气利用政策把天然气用户分为优先类、允许类、限制类和禁止类。城市燃气、工业燃料、其他用户被列为优先发展序列。 城市燃气首当其冲。包括城镇（尤其是大中城市）居民炊事、生活热水等用气；包括港口、码头客运站、汽车客运站等公共服务设施用气；天然气汽车（尤其是双燃料及液化天然气汽车），包括城市公交车、出租车、物流配送车、载客汽车、环卫车和载货汽车等以天然气为燃料的运输车辆。城市燃气还包括中心城区、新区的中心地带集中式采暖用户，以及燃气空调。
工业燃料优先发展。建材、机电、轻纺、石化、冶金等工业领域中可中断的用户；作为可中断用户的天然气制氢项目。其他用户包括天然气分布式能源项目（综合能源利用效率70%以上，包括与可再生能源的综合利用）；在内河、湖泊和沿海航运的以天然气（尤其是液化天然气）为燃料的运输船舶（含双燃料和单一天然气燃料运输船舶）；城镇中具有应急和调峰功能的天然气储存设施；煤层气（煤矿瓦斯）发电项目；天然气热电联产项目。
加强规划有所为有所不为
新政策明确了被列为允许类发展的天然气用户和项目。包括城市燃气中的分户式采暖用户；工业燃料中的建材、机电、轻纺、石化、冶金等工业领域中以天然气代油、液化石油气项目，以天然气为燃料的新建项目，环境效益和经济效益较好的以天然气代煤项目；城镇（尤其是特大、大型城市）中心城区的工业锅炉燃料天然气置换项目；天然气化工中除作为可中断用户外的天然气制氢项目。 目前，我国对天然气发电依然非常审慎。陕、蒙、晋、皖等13个大型煤炭基地所在地区建设基荷燃气发电项目（煤层气（煤矿瓦斯）发电项目除外）被列入禁止类。除此之外的天然气发电项目则被限制发展。
新政对天然气化工项目下了禁止令。已建的合成氨厂以天然气为原料的扩建项目、合成氨厂煤改气项目；以甲烷为原料，一次产品包括乙炔、氯甲烷等小宗碳一化工项目；新建以天然气为原料的氮肥项目都被列入限制发展类，包括新建或扩建以天然气为原料生产甲醇及甲醇生产下游产品装置；以天然气代煤制甲醇项目。
业内专家建议，虽然我国近年的天然气发展迅速，但与世界24%的使用率比还相差甚远，因此要在扩大天然气原来领域和市场的基础上，发展天然气利用新领域，提高天然气在能源消费中的比重。同时，我国民用天然气事业是面向市场的公用事业，正处于高速发展前期。面对不同利益主体和不完全竞争的市场结构，
政府应成为公正、独立和专业化的市场监管者，以维护市场竞争的公平，保护消费者的利益。