创业补贴政策下的机会主义行为治理机制
原文载《广东科技》2016年第1期
周怀峰
华南师范大学 广东广州
内容提要：治理创业补贴政策下的机会主义行为机制就是要为各参与者之间的博弈设置一套规则，使政府对创业企业的补贴能达到政策预期的目标。除了制衡机制、激励机制、监督机制和问责机制外，文章根据创业补贴中的机会主义行为特点提出了六项具体的治理措施。
关键词：创业补贴；机会主义；治理
治理创业补贴政策下的机会主义行为机制就是要为各参与者之间的博弈设置一套规则，使政府对创业企业的补贴能达到政策预期的目标。总体上，这些机制应由制衡机制、激励机制、监督机制和问责机制组成①。制衡机制就是在补贴业务流程中嵌入控制措施，通过这些控制措施来抑制机会主义行为。具体表现为立法部门应完善法律，强化对行使补贴权的部门（政府机构）及官员对创业补贴的自由裁量权的事前约束。激励机制一是通过一定的制度安排改进作为代理人的新创企业与作为委托人的行使补贴权的部门之间的激励相容程度，诱导受补贴企业主动放弃机会主义行为；二是通过一定的制度安排改进作为代理人的执行官与作为委托人的行使补贴权的部门之间的激励相容程度，诱导补贴执行官放弃寻租等机会主义行为。监督机制是对补贴中的某一特定行为、环节、过程进行监视和督促，使其结果能达到预定的目标，在制度上保障监督机构、审计部门、创业企业同行、媒体以及社会公众的事后监督权，明确规定企业在政府补贴方面信息披露的细节及程度，从而保证政府补贴资金的使用效率。问责机制是指作为委托人的行使补贴权的部门明确受补贴企业和执行官的责任，要求受补贴企业对自己的代理行为做出说明、交代，并且行使补贴权的部门有权根据对受补贴企业的绩效评价结果对受补贴企业和执行官给予奖励或处罚。
制衡机制、激励机制、监督机制和问责机制是防治政府财政资金使用过程中机会主义行为的普遍做法，前人已有大量的研究，本文不再赘述。鉴于创业补贴政策下的机会主义行为比较特殊，为了更好地防治创业补贴中的机会主义行为，本文针对创业补贴中的机会主义行为特点，在前述四种机制的基础上提出以下防治办法供利益相关部门参考。
一、限制行使补贴权的部门及其代理人的自由裁量权
补贴运行机制的要求在于限制代理人权力的滥用。虽然在政府部门对创业企业补贴的委托代理链条中，政府部门是以委托人的角色出现的，但从本质上说，行使补贴权的政府部门也是一个代理人，而具体执行官员又是这个代理人的代理人。因而如何通过机制设计，限制政府部门这个假的“委托人”——实质上的代理人，以及具体执行官员的权力，以防止委托权滥用就是一个不得不考虑的问题。另一方面，行使补贴权的部门对补贴资金的分配实质上又是对公共财政资金配置权力的运用，补贴的自由裁量权就有可能演变为相关代理人的寻租行为。由于补贴决策的过程存在信息不对称，导致行使补贴权的代理人的寻租行为将补贴给了不应补贴的创业企业。执行官作为政府的代理人，在补贴决策上拥有非常大的自由裁量权，这就在一定程度上为行使补贴权的部门和执行官的设租行为提供了可能。不少研究表明，执行官通过财政转移性支付向企业提供补贴可能并不是基于提高企业的效率和资源最优配置的目的，而是执行官与企业之间的非生产性寻租行为②。
在目前财政补贴制度不完善的情况下，行使补贴权的部门和执行官都有非常大的补贴自由裁量权，导致补贴存在较大的随意性。一方面，行使补贴权的部门和执行官，特别是执行官在补贴发放上具有信息优势，通过故意把补贴的标准做得很模糊或者任意改变补贴的规则和结果；另一方面，创业企业在补贴的使用上具有信息优势，创业企业可能在补贴资金使用上偏离特定用途，存在严重的代理问题，从而给行使补贴权的部门和执行官的设租和创业企业寻租提供了制度空间。如果补贴标准模糊，补贴过程不透明，补贴信息透明度低，创业企业信息披露少，就会增加执行补贴者的自由裁量权，从而导致更多的寻租可能③。如果受补贴企业意识到补贴执行者寻租的情况，那么在获得补贴之后往往不会遵守补贴合同，因为企业知道补贴执行者违规在先，补贴执行者就不会认真履行合同，即使企业出现违规的情况，补贴执行者往往也会与受补贴企业一道，寻求合谋自保。
怎样才能限制行使补贴权的部门及其代理人的自由裁量权？归纳起来就是要求自由裁量权运行机制的公正、公开、透明。具体到创业补贴而言，一是补贴信息公开，把补贴的条件和要求告知所有的创业企业；二是制定创业企业的补贴标准要公开广泛讨论，征求管理部门以及社会各界的意见，不要企图以补贴替代市场或干预市场；三是对创业企业补贴的评审要做到完全公开透明；四是对财政补贴的使用全程监督；五是对资金使用效果的科学评价。
二、强制披露创业企业信息
信息不对称导致创业企业具有信息优势，企业很可能利用自己的信息优势最大化自身的利益而忽视创业补贴的目的，从而使得政府创业补贴的意图难以实现，并最终导致政府创业补贴政策失灵。目前，各个创业企业规模不一、创业难度不同，各类创业企业参差不齐，不存在可比性，创业补贴的标准难以统一，因此，事前很难制定出公平且符合市场原则的补贴标准；再加上不同类型的创业企业本身的技术信息含量不同，创业企业真实信息获取的难度各异，政府对创业的补贴没有明确的具体监控方法，无法避免补贴流向非生产性领域，导致创业补贴低效率配置。其实，受补贴企业的信息披露质量的提高可以降低利益各方之间的信息不对称与代理冲突。受补贴企业的信息披露越充分，越有助于行使补贴权的部门找到最佳的补贴对象，将财政资金导入生产效率最高的创业企业，进而促成创业补贴资源的最优配置④。创业企业的透明度增加，减少了创业企业、行使补贴权的部门及执行官和公众之间的信息不对称，可以加强对创业企业的监督，降低因为创业企业的机会主义而导致补贴资金被侵占的风险，创业企业的信息披露范围越大，信息质量越高，行使补贴权的部门和公众识别创业补贴效果的能力就越强，创业补贴中机会主义的空间就越小。特别地，由于创业企业同行更了解同行们的真实情况，受补贴的创业企业的信息更应在同行内公开，接受同行的横向监督。
因此，政府在设计创业企业补贴制度时，首先设计创业企业需要公开的信息和公开的范围，把接受信息公开列为申请的前提条件，不接受信息公开条件者拒绝接受申请。
三、引入补贴合同执行的仲裁者
在补贴合同履行过程中引入一个来自第三方的仲裁者（机构），它的主要功能是聚集和传播受补贴的创业企业信息，审查创业企业补贴合同执行和完成的情况，对创业企业是否行使机会主义进行裁决。仲裁者并不具备强制执行的权力，它只能记录哪些创业企业采取机会主义行为，是哪些机会主义行为，以备其利益相关者查询。任何机构和个人都可以按指定的低价到仲裁者那里查询哪些创业企业是否有过机会主义的记录。如果一个机会主义的创业补贴申请者在合同履行中采取机会主义行为，暴露出它的机会主义本性后，并且这个机会主义的创业企业被仲裁者识别，行使补贴权的部门就应根据仲裁结果对其实施一系列的惩罚措施，如停拔剩余的补贴经费、追回已经下拔的补贴经费、不允许机会主义者
再申请补贴项目、收取违约金等。如果申请者的机会主义行为信息不能在业内外群体有效传播，机会主义的申请者仍然不能被其他资助者或利益相关者识别，其结果是机会主义的申请者往往可以寻找到新的资助者或合作者并继续在合作中采取机会主义行为。换言之，由于仲裁者在财政补贴领域中发挥的违约信息和创业企业信用的传播作用，已经暴露出机会主义行为的创业企业很难再得到政府资助项目和其他利益相关者的投资或合作。因而，将有不良记录的创业企业驱逐出创业补贴领域的威胁是可置信的，正是这种信念使有意获取创业补贴的企业对在执行补贴合同时采取机会主义的可怕后果产生的共同预期，这种预
⑤期有效地扼制了创业企业履行补贴合同过程中的机会主义行为。
四、加大对机会主义行为的惩罚
“多数人在本性上是被恐惧所推动的，而不是被荣誉感所激励，避开恶的东西不是由于它的卑下，而是对惩处的害怕”⑥，因而，合同履行需要附有系列惩罚制度来保障，虽然合同并总是依靠某种惩罚而得以贯彻，但没有惩罚的合同是无用的。“尤其是附属于合同的惩罚——是能使人们作出既有承诺得到切实履行的可靠约定。人的本性是如此，自利的个人经常会满口应承却在后来忘得一干二净或者自食其言。我们的本能在这类机会主义行为中起着很重要的作用，而惩罚制度则有助于为了长期的有效协作而抑制我们的固有本能。因此，人际合作通常都需要有惩罚制度框架。惩罚制度框架能增加逃避义务的风险，增强互利合作的习惯，达到抑制这种本能性机会主义的目的”⑦。因而，对行使机会主义创业企业和相关执行官的惩罚能够减少创业补贴中的机会主义行为。
虽然减少创业补贴中的机会主义行为的根本不是惩罚，而是使对创业企业的补贴规则与合同设计尽可能接近自利理性经济人假设。补贴规则与合同设计离自利理性经济人假设越远，受补贴创业企业和执行官的机会主义行为就越多。具体而言，就是在设计补贴自由裁量权时，缩小自由裁量权的范围，并针对补贴出现的失误而设置对相关具体执行官的问责条款；在签订补贴合同时，应该针对创业企业的机会主义行为种类设立可执行的惩罚条款。特别地，补贴合同应特别设计出行使机会主义的企业对行使补贴权的部门赔偿条款，且赔偿数额大到足以抵消创业企业采取机会主义行为带来的收益，或者无条件撤销合同，追回所有补贴款项，或者无限期禁止再次申报政府补贴项目等等。
五、落实个人责任制
按照目前的创业补贴合同设计，创业企业行使机会主义行为时很难追究个人的责任。实践中，企业方面，行使机会主义后果的责任主体是创业企业或创业企业这个组织机构的某个委员会之类的集体，很少有具体的创业企业负责人或具体的创业者，没有一个明确而具体承担责任的一个主体或者多个主体；在创业补贴执行决策方面，如果以所谓的领导班子集体决定，以集体名义来承担补贴决策失误责任的话，参与决策的个人的责任则在这种集体或群体责任中流失，就会出现责任空白，其后果必然是谁也不负责。这就为企业和政府的补贴决策留下了机会主义的制度空间。
至关重要的是，无论是创业企业还是政府部门的补贴决策，即便是对于组织机构或集体的责任，最后也必须落实到特定的组织成员个人，如此才完成了追究或履行责任的完整过程。如果仅仅强调创业企业或决策集体的责任，而不将责任落实到具体的创业企业组织内部或政府内部的个人成员，必将消解或屏蔽掉组织成员的个人的责任，造成无具体个人对机会主义行为负责的局面。其实，自利理性经济人的本性决定了，如果不是与个人的利益密切相关，如果不需承担自己行动的代价和后果，个人就不会做到应有的谨慎和节制，只要具备机会主义的条件，人们就会选择机会主义行为⑧。所以，目前的补贴合同仅仅追究创业企业这个组织的责任是不够的，创业企业机会主义行为造成的损失和补贴决策失误的责任追究只有落实到责任人，才能保证真正的责任归属，才谈得上是真实、可靠的责任。
另外，对于创业补贴决策错误造成的后果和免责条件，目前还没有明确的责任认定和界定，如果仅仅追究责任而没有免责的条件和激励机制，那就束缚执行官的手脚，没有官员敢从事补贴执行工作，从而不利于创业补贴工作的开展。一切给予各种激励的行动，如果激励没有转化成个人的实际利益，如物质利益、精神利益、政治利益等等，那么激励的作用将被大大弱化；同样，一切追究责任的行动，如果没有具体的个人最后为此承担后果，就谈不上真正的负责。“为有效起见，责任必须是个人责任。在一个自由的社会里， 不可能有某种一个组织成员的集体责任，除非他们通过协调行动已经使每人都各自负责。共同或分别承担责任都要求个人同他人相一致，因此就会限制每个人的权力。如果让人们共同承担责任，而不在同时规定一个共同的义务和协调的行动，结果便经常是无人真正负责。每个人都有份的财产实际上是无主财产，每人都承担的责任就是无人负责⑨。”坚持落实个人责任制的原则意味着，对于创业补贴中行使机会主义行为的特定后果责任，必须能够找到确定的承担责任的个体，这样才利于减少创业补贴中的机会主义行为。
六、加强专职监督
按照新制度主义经济学的基本思路，减少机会主义行为的另一种有效方法是把监督行为企业化，并且赋予监督者获取监督收益的权利。监督者付出监督成本，获得被监督对象和行为产生的剩余索取权，且监督成本小于监督获得的剩余索取权的收益，监督者才有额外的激励来履行监督代理人的机会主义的责任，反之，则没有监督的激励。目前的体制并不是没有监督者，而是监督者太多，但每个监督者都没有获得监督产生的收益的剩余索取权，这些监督者就没有动力去监督。另外，按照委托代理的理论，谁来监督监督者？按照监督的逻辑，在执行监督权力者之上还应该有更大的权力来监督监督者的公正监督，但是这样无限推理下去，必然面临一个问题无法解决：“谁来监督监督者”的问题。只有委托人同意监督者在付出监督成本后获得全部的监督收益才是解决“谁来监督监督者”的有效途径，也就是说监督行为企业化运作。但是，在我国目前体制下，即使体制允许寻找体制外的企业化监督者来行使监督权，并获得委托人同意获得监督对象和行为的剩余索取权，也难以抑制委托人与监督者的合谋以及监督者与被监督者的合谋等委托代理问题。
因此，在没办法解决引入体制外专职监督公司对财政补贴的使用进行监督的情况下，就要加强对创业补贴的审计监督。但若将这种审计监督权赋予行使补贴权的政府部门的内审单位，监督效果不会理想：一是因为目前行使补贴权的政府部门的内部审计单位的独立性不强；二是因为监督管理的对象都是与行使补贴权的政府部门有千丝万缕关系的创业企业及相关执行官，监督力度不会太大，也难以收到良好的效果。因此，一方面，行使补贴权的政府部门可以聘请独立的第三方机构对补贴经费的管理进行监督，另一方面，由于国家审计机关超然独立，具有权威性，加强国家审计机关对创业企业补贴经费的监督管理力度可有效防止创业补贴中的机会主义行为。 ①郑石桥. 政府审计对公共权力的制约与监督:基于信息经济学的理论框架[J].审计与经济研究，2014(1)：11-18.
②Shleifer A.,Vishny R.W., The grabbing hand: government pathologies and their cures[M]. Harvard University Press.1998:1-7.
③刘俊, 曹向. 信息披露、寻租与政府补贴有效性[J].财经理论与实践,2014(5):92-96
④同③。
⑤同③。
⑥阿拉斯代尔. 麦金太尔. 伦理学简史[M].商务印书馆, 2003:121.
⑦柯武刚, 史漫飞. 制度经济学:公共秩序与社会政策[M].韩朝华. 译, 北京:商务印书馆，2000:111. ⑧韩志明. 论制度惩罚与责任个人化原则[J].四川行政学院学报,2007(3):35-38.
⑨哈耶克. 自由宪章[M].中国社会科学出版社,1999:122.