论全面深化财税体制改革背景下事权和支出责任分离
作者：李娟 谭民俊
来源：《经济研究导刊》2014年第31期
摘 要：原有分税制改革受各种因素制约，制度框架继承了各级政府间原有的支出事项，与事权的关联考虑不多，缺乏明晰的事权和支出责任规范划分的政治机制，同时政府间财政收入的分配格局并未伴随财政职能的下放而发生根本性变革，产生了政府间事权、支出责任、财权、财力不相适应的矛盾，引致事权重叠交叉、事权与支出责任分离、事权与财权不匹配、事权与财力不确定等问题，带来制度激励偏离公共性和治理失效的风险，亟待全面深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度，以更好发挥中央和地方两个积极性，促进政府治理整体效能最大化。
关键词：事权;支出责任;财权;财力;分离;改革
中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）31-0089-03
由于制度变迁充满着对利益的博弈，作为经济体制改革突破口的财政体制改革实质上是权力和利益的调整与再分配过程，是中国财政主导型经济体制的内在要求。政府间财政关系涉及到很多方面，归结起来主要包括事权、支出责任、财权和财力四个要素，财政体制的核心问题是中央与地方政府财力分配和事权划分，基础是事权及支出责任协调匹配。但由于基本的中央与地方制度安排没有改变，单兵推进的财税体制改革没有带来实质意义上的宪政结构变化，中央与地方、上级与下级政府之间，在财政自利驱动下事权常作非正式调整，财力也常发生非正式转移配置，各级政府支出责任与可支配资金反向变动，支出责任与收入能力不匹配，造成了“财权上收、事权下移”的畸形格局，产生了政府间事权、支出责任、财权、财力不相适应的矛盾。
一、事权和支出责任分离的突出表现
放到中国现行政治架构下来观察，由于地理区位与资源禀赋、历史与现实条件以及区域非均衡发展，法律对各级政府事权的划分过于原则：不明晰、不合理、不规范、不科学、不对等，没有严格实施政府间事权与支出责任相适应原则，事权与支出责任分离，支出责任重点不明确，导致基本公共服务呈现明显的区域、城乡和群体的非均等化、凹陷现象特征，表现为城乡二元化、身份碎片化、地域碎片化，固化了城乡二元与阶层分化结构。
一是事权重叠交叉严重。从规范和稳定角度来看，中国当前大量政府间事权都属于共担性质，共享事务过多使得职责细分无法深人、难以公平，各级政府的职责高度重叠交叉，上下职责同构现象严重，存在模糊地带，中央政府“大而全”、地方政府“小而全”。除了少数事权如
外交、国防等部门主要属于中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权延伸或细化。由于法律体系内对于事权分配与支出责任的划分缺乏有效的问责机制和监督机制，责任的赋予和履行存在利益性阻碍，带来管理责任和支出责任的分化。审计署2013年上半年报告显示，在事权分配方面，18个省2011年公共财政支出中，地方行政管理、公检法支出等明确属于地方责任的仅占21%，而教育、卫生、支农等支出责任多数未明确。
二是事权与支出责任分离。事权的边界完全取决于政府责任的内容及其实现方式，不能与责任以非对称形式存在，不能脱离责任而存在。为了实现中央政策目标与地方官员行为间的激励相容，中央政府通过行政逐级发包制将中央的支出责任下移，中国目前“事权”和“支出责任”的划分不少是通过“一事一议”的方式进行的，事权与支出责任直接对应的情况只发生在专享事务范围，大量存在的中央与地方共管事务出现事务共管而支出责任独享的分割现象，“剪不断，理还乱”。在新增支出责任划分上缺乏规范的协调机制，缺乏可操作的具体规定和细致划分，支出责任错配导致了政策讨论和制度安排上的混乱、中央与地方支出失衡，严重制约了地方供给“越位”和“缺位”并存现象，引发潜在的地方政府性债务风险。
三是事权与财权不匹配。中国政府间财权划分的行政性而非法律性方式，没有建立在政府间事权和支出责任明确划分的基础上，中央与地方政府间财权分配呈现“倒三角”，财税立法权集中在中央，地方政府缺乏相对自足的税权和完整的地方税体系，财权不足和履行公共服务职责的自我财政能力过低;相反，事权分配却呈现“正三角”，越往基层，支出责任越重。由于政府事权配置重心偏低、过分下沉，事权配置与各级政府行政和财政能力不对称、不适应，中央政府承担的事权尤其是直接支出责任相对不足，对地方的依赖性很大，相对缺位，而收入能力有限的地方政府却承担了过多的事权和实际支出责任，公共服务的范围、顺序、水平或标准出现了一定程度的扭曲，财权与事权的失衡或者说财政错配造成公共服务效果不明显，不能有效供给。
四是支出责任与财力不匹配。收益权划分的主导权完全在中央，地方没有法定的收益权，政府支出责任与财力保障不匹配现象严重，无法实现财力与事权有效匹配，造成效率损失，带来地方政府行为失范。从1993—2012年，地方财政收入占比从 78%下降到52%，而支出占比却从72%上升到 85%，中央财政本级支出只占 15%，这一指标在英国、美国和日本分别为73%、54%、42%，经合组织国家平均为46%，地方政府财政收入中低速增长与支出刚性增长矛盾加剧。审计署2013年上半年报告显示，在财权方面，18个省2011年的省域税收中，中央财政分成52%，省、市、县各级分别分成9%、13%、26%;地方各级税收收入多数不能满足其当年公共财政支出的一半。
五是事权与财力不确定。根据政府层级和地位的不同，对政府间事权进行清晰和合理划分是财力划分的前提和基础。目前中国国家利益部门化的行政式分权缺乏稳定性，政府事权与财力经常处于不断的变化之中，上级政府存在利用决策权随意调整事权便利，而下级政府对上级政府没有任何约束力，纵向的“上面点菜、下面买单”使下级政府的事权、财力、支出责任处于不确定性状态，上级部门引发的、庞大的事权调整与财力配置不对称导致两者难以匹配;横向部门间财政关系缺乏基本规则，影响财力配置，事权与财力缺乏匹配的机制。
六是政府与市场职能边界模糊。特里西从“偏好误识”的角度，指出由于信息不完全，社会会偏好于让地方政府来提供公共产品。但按照蒂博特（Tiebout）模型的分析，由地方政府负责“外溢性”产品会引发地区间福利移民，地方政府为了避免成为吸引公众的“福利磁场”，会竞相降低努力，使社会公共服务低于最优水平。从支出分类来看，政府与市场作用混淆，存在角色方面的冲突和许多模糊不清的边缘支出：一方面几乎在所有的经济事务和社会事务上都设有科目，包揽了许多应由市场主体通过市场机制解决的事务，财力配置与职责目标不一致，影响市场统一、公正;另一方面在市场失效领域，本应由政府及财政承担的基本公共服务职责，却因得不到充足的资金保证而不能有效供给，削弱了政府保障民生支出的能力。
二、事权和支出责任分离的原因
从整体情况看，1994年的分税制改革主要是财政收入划分方式的改革，尽管其“精神实质”是使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区大体达到事权与可用财力的一致，但受各种因素制约，其制度框架没有按照原来的逻辑进行延伸和健全，继承了中央与地方间原有的支出事项，对事权则未作正式调整，与支出责任、事权的关联考虑不多，中央与地方之间缺乏明晰的财权与事权划分和规范的博弈平台，分税制中一些非规范状态的过渡性安排呈现凝固化趋势：中央财政压力倒逼财权、财力向上集中;地方政府财力紧张倒逼中央扩大转移支付力度，转移支付依赖度提高;财政转移支付效能不彰倒逼政府间支出责任重分;政府间支出责任重划倒逼政府间事权重新配置。
财权和事权分布由不同的原则和标准决定，按收支数判断“财权和事权相匹配”不可能成为政府间财政关系的常态。中央政府在原有事权未变的前提下，将大量原有和新增事权的支出责任“委托”给地方政府，并不附带相应的资金转移，政府间财政收入的分配格局，并未伴随着财政职能的下放而发生根本性的变革。区域间的行政壁垒障碍以及由此而形成的分割的政府治理体系，严重削弱了各级政府管理公共事务的能力。现行省直管县财政体制与行政管理体制不相匹配，加剧了市县政府财权、财力与事权和支出责任不统一的矛盾，公共服务分级提供模式强化了“马太效应”，阻碍公共服务配置均等化。
三、事权和支出责任分离的危害
一是造成制度激励偏离公共性。合作性的政府关系使得中央政府政策的执行与实施需要地方政府的支持和配合，形成中央政府对地方政府的政策依赖。“事大财小”会出现“小马拉大车”的疲态现象，在政绩考核制度压力下，地方政府只能降低基本公共服务有效供给，导致了明显的制度激励偏差;“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩造成稀缺财政资源的浪费，不仅违背激励相容的制度原则，削弱了公共财政的职能，还损害了中央与地方的信任关系，导致无法合作和合作失效，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。
二是造成治理失效。政治学理论认为，同一套政府体系中，不同级次政府间的博弈行为越多，对于治理有效性的削弱程度越大。中央政府将事权委托给地方政府执行，同时辅之以转移支付作为资金保障，通过资金安排不适当干预地方事权，加剧了中央政府对经济干预的垂直
性和集中度，不仅衍生权力寻租，带来效率问题，更导致了治理问题和执政行为不当，使稳定的中央和地方间财政关系陷入困局：地方财政越来越丧失相对独立的收支管理权，无法对自身收支行为负起责任，造成和不断加剧了政府间财政收支关系紊乱的矛盾，加大中央财政政策效应的不确定性，模糊地方政府的责任，对地方财政收支的均衡和稳定可持续发展产生不利影响。
四、事权和支出责任相适应改革目标
各级政府间的事权、支出责任、财权、财力划分和配置，是多级政府结构下分级财政体制的核心问题，是改革的关键，也是充分发挥国家治理体系和治理能力建设的需要。建立事权和支出责任相适应的制度是深化财税体制改革的重要内容，是一种将管理权的适当分散与控制权的相对集中有机结合的模式，主题是谋求相应的事权与公共服务出资责任的匹配。
通过加快转变政府职能，大力推进以简政放权为重点的各项改革，形成明晰的政府间事权划分和支出责任制度环境，理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，优化资源配置，完善转移支付，从体制与机制上促进公共行政效率的不断提高与公共支出绩效的不断改善，发挥公共财政社会公平上的调节功能和社会薄弱环节的托底功能，更好地承担公共服务的支出责任，实现法律对公权力的切实约束，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成各级政府事权划分合理、支出责任清晰、财力与事权相匹配、事权与支出责任相适应的财税体制，使中央与地方各安其位、各负其责、上下协同，更好发挥中央和地方两个积极性，促进政府治理整体效能的最大化。
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On Deepening the Reform of the Fiscal and Taxation System Under the Background of Duties and Expenditure Responsibilities Separation
LI Juan1，TAN Min-jun2
（1.Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China;2.Hunan Provincial Audit Office，Changsha 410001，China）
Abstract：The reform of the fiscal and taxation system affected by various factors，the
institutional framework inherited the original expenditure items among all levels of government，and the governance related consideration is not much，lack of political mechanism clear powers and expenditure responsibility division.At the same time，the distribution pattern of intergovernmental fiscal revenue decentralization is not associated with the functions of public Finance and undergoing a fundamental change.The government，financial，financial expenditure responsibility，not the contradiction caused by overlapping.Authority，responsibility and expenditure of separation，the governance and the property rights do not match，administrative and financial uncertainty
problems，bring incentive deviation risk failure public and governance.To deepen reform of the fiscal and taxation systems，adaptation establishment of powers and expenditure responsibility system，in order to better play the two central and local initiative，promoting the whole efficiency maximization of governance.
Key words：governance;expenditure responsibilities;property rights;financial
resources;separation;reform
[责任编辑 ; 陈丽敏]