自上世纪80年代启动合资铁路的工作以来,合资铁路已经成为我国铁路建设的重要方式和全国路网的重要组成部分,同时也为深化铁路管理体制改革,建立现代企业制度积累经验。随着国民经济的快速增长使得物资的周转和运输业面临巨大需求,尤其是《铁路中长期规划》的推出,给我国合资铁路的发展提供了难得的机遇。
一、我国合资铁路发展的现状
(一)发展情况
我国合资铁路的发展经历了以下几个阶段。1980年代初期是探索起步阶段,广西自治区政府与铁道部合作修建南防铁路,构建了合资铁路的雏形,“七五”末期,广东省政府与铁道部合作共同出资建成了我国第一条合资铁路。“八五”期间是稳步发展阶段,先后有13个合资铁路项目开工建设,合资铁路遍布18个省区,总长度发展到7933公里。进入新世纪后是规范管理阶段。2002年底,全国建成、在建的合资铁路项目共有33个,组建合资铁路公司29家,分布在21个省、市、自治区,资产总额1088亿元。2003―2007年,全路已新组建合资铁路公司40个,投资总规模9600多亿元,其中地方政府及其他社会投资者权益性投资约2000亿元。2008年部省合资建路成效显著,地方政府、企业共投资885.92亿元,占国家铁路和合资铁路完成投资3349.70亿元的26.4%,为历年来最多。与“九五”期间发展状况相比已经有了很大提升。
(二)合资铁路发展的政策演变
改革开放后,针对铁路“运输瓶颈”十分突出的问题,我国政府开始重视合资铁路的发展工作,先后出台了一系列鼓励和支持的政策,明确了其市场主体的地位。1992年8月,国务院批转国家计委、铁道部《关于发展中央和地方合资建设铁路的意见》,明确指出“合资铁路是对传统的建设和管理体制的一大突破,是深化铁路改革的一条新路。”为贯彻落实国务院文件精神,铁道部1993年11月颁布《〈关于发展中央和地方合资建设铁路的意见〉实施办法》,就合资铁路投资、建设、经营以及有关政策等方面做出规定。在此基础上,1996年5月,《合资铁路管理办法(试行)》颁布实施。2005年7月,铁道部出台的《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》也明确提出“研究探索合资铁路经营机制和经营政策,积极扩大合资建路规模。”2006年6月,铁道部又推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》。2004年1月,国务院审议通过的《中长期铁路网划》,明确了我国铁路中长期发展的目标和任务。
(三)合资铁路的市场优势
合资铁路具有以下特征:多元化的投资主体。合资铁路打破了铁路建设长期以来形成的单一国家投资、铁道部独家建路经营的格局,开辟了由多个投资主体合资建路、共同管理的新路。运营管理与国铁有效关联。合资铁路在建设和运营过程中,不可避免地与国铁产生许多关联业务和经济关系,成为国有铁路发展的有益补充。经营管理具有独立性。合资铁路公司是由铁路与其他投资主体设立的公司制企业,实行自主经营、独立核算、自负盈亏,依法享有民事权利,承担民事责任。差异化的运输站段管理体制。合资铁路公司的法人治理结构设有股东会(或股东协商制度)、董事会、监事会,其权利机构是股东(股东会),决策机构是董事会,监督机构是监事会,实行董事会领导下的总经理负责制。
(四)合资铁路建设规模不断扩大
“八五”期间合资铁路新增长度为2738公里,比国家铁路(铁道部投资建设)新增长度1238.6公里还多一倍;合资铁路从1996年的306.3公里增加到2004年的786公里;合资铁路对路网的贡献率“八五”期间达到59.7%,在1996―2004年间虽有起伏,有三个年份稍低,其余年份均在40%以上,其中1998年达到了186.1%(表一)。
再从投资的增长情况,也能看出合资铁路的权重在不断增加(表二)。
(五)在经济建设中的作用
合资铁路作为铁路运能新的增长点,为缓解铁路运输供求矛盾、促进区域经济协调发展、改善铁路生产力布局结构也做出了重要贡献。合资铁路线路中有80%以上是区域干线或路网干线的联络线。2004年合资铁路旅客和货物发送量分别占全国铁路的3.6%和6.5%;客、货运输周转量分别占3.4%和4.7%。
合资铁路的产生和发展,打破了传统计划经济体制下铁路投资主体单一、建设资金来源完全依赖中央政府的局面,标志着初步形成了铁路投资主体多元化的新格局。
在管理体制上,合资铁路进行了大胆的改革和创新。一是企业制度创新基本按《公司法》要求组建了规范化公司,建立健全了较为规范的法人治理结构。二是组织模式创新,按照“突出主业、专业协作”原则,建立了精干的专业化组织体系。三是运营管理模式创新,积极探索适合自身特点的运营管理体系,出现了全委托、半委托和自管自营等多种模式。四是内部管理体制创新,以提高管理效率和经济效益为中心,尽量减少管理层次,并通过对职能业务的综合化管理,精简管理机构。五是机制创新,实行灵活多样的劳动用工制度,建立“效率优先、兼顾公平”的分配机制,有效地提高了劳动生产率。
二、我国合资铁路发展存在的问题
(一)合资铁路进展缓慢
新世纪以来,我国GDP增速保持在将近10%的高位,而铁路里程增加率却徘徊在2%左右的地位,合资铁路的增加率更是显得十分有限。从2001―2008年GDP增长率与铁路里程增长率曲线图,可以观察到二者的发展趋势和关联性(见图)。
另外,合资铁路的发展规模与国家铁路相比也很有限,2005年以前合资铁路每年的投资额均在50亿元上下徘徊,而国家铁路的投资额均在450―500亿元左右。
在经营管理方面,目前合资铁路公司普遍规模较小,平均每家拥有的营业里程约为316公里,根本谈不上规模经济。在结构上,线路布局不合理,在一个有效运输区域内被分割成多家合资铁路公司的现象比较突出,而且与国铁线路的布局也不协调,小型化、分散化问题较为严重。
融资机制不成熟,经营成本高。合资铁路融资机制存在的主要问题表现为投资结构不合理。地方政府投入资本金过低和落实不到位,致使建设项目难以启动;融资方式缺乏科学性,贷款比重过大,致使铁路建成后面临还本付息的巨大压力,甚至长期负债经营,难以自我生存和发展,严重影响了合资铁路的快速稳定发展。
合资铁路是投资多元化的自主经营企业,其经营管理机制应与企业化管理要求相适应。目前存在的主要问题是产权管理体制不完善,资产经营和监管责任没有很好地落实。
(二)在行业发展中权重不足
从铁路基建投资组成来看,铁道部始终是全国铁路建设的投资主体。“八五”期间,铁道部在铁路建设投资的比重曾经下降至86%左右,“十五”前3年这一比重又回升至92.1%。
另外合资铁路盈利水平低,债务负担重。2003年合资铁路运营收入约110亿元,还本付息约35亿元,约占收入的1/3,其中大部分是利息,极大地降低了合资铁路的盈利水平。
(三)体制改革面临突破
首先要突破的是政企不分导致管办一家。铁道部是剩下的唯一一个政企不分的部委,既行使铁路行业主管职权,又拥有管理着14个路局在内的庞大资产。体制外资本很难得到公平合作的机会。
第二要突破赢利模式不清晰。社会资本投资毫无疑问带有赢利目的,而他们也清楚国有资本的代表――铁道部之所以提出投融资改革引进社会资本的政策,除了减轻政府负担,提高运行效率外,更重要的是弥补巨大的投资缺口。但关键是推出的引资项目的赢利模式很不清晰,投资回报率低于6%的比比皆是,让社会资本失去基本的兴趣。
第三要突破调度权高度集中、收入结算体系不透明的问题。只要跨区域的调度系统、清算体系还掌握于铁道部手里,社会资本投资的项目与现有国家铁路联运时,利益必然纠缠在一起,就很难处理好车辆调度和收入清算。
第四要突破的是现行的铁路财务核算模式。现有的模式主要考量主行业盈亏,而非企业盈亏。投资者连自己管辖的经营收入、成本和利润都无法控制,利益分配混乱无序,民间资本的投资回报,同样也不可能得到有效保障。
(四)与国外发展的差距
近20年来,国外已经出现了大量社会资本(私人部门)参与铁路投资、运营的实例,例如美国、加拿大、英国、新西兰、澳大利亚、瑞典、日本、阿根廷、巴西等都不同程度开放私人部门拥有和经营铁路。如果要引入更多市场主体,吸纳更多社会资本,就必须构建国有资本注入制度,有效化解投融资风险为前置条件。日本、韩国、美国、瑞典、法国、德国等都选择了同样“政企职能分离、公企业构建、铁路经营市场化”的改革与发展道路。我国合资铁路的发展,还没有形成与之匹配的合理的制度安排。
三、合资铁路发展的政策建议
(一)合资铁路发展的可预见变化
近年来,铁路运输在一定程度上滞后于国民经济的快速增长。铁道部采取走出去和请进来的方式,先后与31个省区市签订了铁路、地方合作建设铁路的协议,涉及建设项目158个,总投资约1.4万亿元。2005年,铁道部在北京相继举办“中国铁路建设项目推介会”和“中国铁路投融资改革论坛”,广泛吸引企业、金融界参与铁路投资。3年多来,地方政府、企业与社会出资人投资铁路建设项目近700亿元。目前,地方政府已成为铁路建设的重要投资者,投资方式主要有财政直接投资、征地拆迁费用入股等投入。
铁道部相关资料显示,未来5万亿元投资中,地方政府及其他社会投资者拟出资超过7000 亿元;铁道部的新一轮建设资金有相当一部分来自银行。铁道部与包括国家开发银行在内的 11 家银行签订战略合作协议,已有123个大中型铁路建设项目由银行出具了贷款承诺,金额达到10877亿元。在新一轮签订的部省(区)战略合作协议中,地方政府及其他社会投资者出资超过7000亿元,占所签订协议项目总投资规模的20%以上。
为保证铁路跨越式发展的顺利进行,铁道部采取了一系列措施,积极推进铁路投融资体制改革,为铁路大规模建设提供充足而长效的资金保证。同时,铁道部积极开展股份制试点工作,大秦铁路、广深股份、铁龙股份、集装箱公司、中铁快运和行包公司等股改试点取得重要进展,为扩大铁路股权融资开辟了现实可行的有效途径。
(二)体制创新有助于发挥合资铁路的重要作用
“部省合资”项目需要创新机制。原来的铁道部和各省按“部省合资”模式合作建设的合资铁路肇始于上世纪80年代中期,截止2008年全国共有40多条这样的合资铁路,为当时既想解决运输瓶颈问题,又无法马上争取到铁道部立项投资的部分省份提供了解决方案。但这些合资铁路基本都由铁道部控股。铁道部需要考虑对部省合资项目的机制再创新。
整合资源,实现规模效益。相对于国铁来说,合资铁路最大的优势在于体制创新,但其最大的劣势在于自身未能形成网状运营的格局,这必将严重影响到合资铁路的生存与发展。如果能够在局部区域整合合资铁路,逐步形成网络体系,就可以提升合资铁路整体运营能力、竞争能力和抗风险能力,最终达到规模化经营的目的。因此,应该加快合资铁路重组进程,整合合资铁路资源。
建立健全各项法律法规建设支持合资铁路的发展。一是应当尽快修订《合资铁路管理办法》。二是要尽快完善投融资机制相关的法律法规,确保投融资政策的实施。三是加大政策支持力度,支持合资铁路发展。国家应明确界定合资铁路公司的公益性与经营性,尽可能地减少其所承担的公益性责任,为之创造一个可以良性发展的外部空间。四是强化合资铁路的企业化经营管理机制。合资铁路公司作为规范的现代企业,应建立科学、规范、严格的经营管理机制。五是完善对合资铁路的监管体制。六是进一步优化合资公司法人治理结构。
现有的铁路可以探索改造成合资公司,以存量换增量,筹集资金用于其他线路的建设。
把铁路基础设施建设职能划给铁道部,把企业性经营业务剥离出去,由独立市场主体来运营管理。同时,可以参照世界各国构建的公益性识别与担当机制。
(作者单位:中国社科院经济所)