财政金融
宏观经济研究２００７年第８期
河北农村金融改革与
%
支持新农村建设研究
汤志江
党的十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村的宏伟战略，要完成这一重大战略任务，需要金融的强劲支持。但是，目前全国农村存在严重的金融抑制现象，主要是农村金融有效供给不足，不能满足农村经济发展和农业结构调整对金融服务的需求。为此，本文结合河北省当前农村金融面临的困境及其成因，研究分析农村金融的需求，从制度设计和业务开展上提高对农村金融的供给，加大支持新农村建设的力度，推动社会主义新农村建设宏伟目标的顺利实施。
康绍大
展银行将自身定位在专营政策性粮油收购资金供应和管理的“粮食银行”；农业银行退出了具有传统经营优势的农村金融阵地；农村信用社事实上被孤立为农村，所以“独木难撑”。而且，随着改革金融的“光杆司令”不断深入，农村信用社的支农宗旨也在发生着改变。
农村金融支农情况２、
（１）农业贷款总量有所增加，但是，由于代办站的撤销，小额农业贷款受到一定的影响，同时由于各地的经营理念由小额农贷转向县域经济，加大了对规模化种植、从事农副产品加工的个体大户及县域中小工商企业的支持力度，农业贷款占比有所下降。２００６年末，全省农村信用社农业贷款余额为８４２．１０亿元，比年初增加７３．７２亿元，农业贷款占各项贷款的比重为
一、河北省农村金融现状
河北是一个农业大省。２００６年末，全省有农业人口５４８２万人，占全省总人口的７９％；第一产业增加值
１６０５．４亿元，同比增长５．０％，占全省ＧＤＰ的１３．８％；全
省农民人均纯收入为３８０１元，比上年增长９．２％。近年来，伴随着市场经济的发展，农村资金需求呈现急速扩张的多样化需求特征。
农村的金融机构状况１、
（１）当前，河北省农村金融体系中，既有政策性银行、农村信用社，也有国有商业银行。但是，伴随着国有商业银行改革和集约化经营，基层金融机构大幅撤消县及县以下机构，农村金融服务体系大幅度收缩。２００５年，全省共有国有商业银行县及县以下机构１８５３家，政策性金融机构（农发行）１４２家，农村信用社５１５７个，邮政储蓄网点９９７个。２００１—２００５年县域金融机构网点减少１３５８个，从业人员减少８２９９人。
（２）随着基层金融机构的撤并，由农业银行、农业发展银行、农村信用社三家传统农村金融机构组成的“三分天下”支农局面，也已形成“空心化”局面。农业发
５２．１１％，比年初下降了４．５８个百分点。
（２）农户贷款（包含农户小额信用贷款、农户联保
贷款、助学贷款）仍是农业贷款的主体，占农业贷款的
８２．８９％。全省累计投放农业贷款９３７．８４亿元，其中农户贷款累计投放８１５．０８亿元，农户小额信用贷款和农户联保贷款累计投放８６．７２亿元。年末，全省农户小额信用贷款和农户联保贷款余额为９４．８１亿元，比年初下降了３．５７亿元。
（３）贷款投向趋向多元化。各项贷款除农业贷款
外，制造业、商业（批发和零售业）、采矿业为贷款投放较大的行业，２００６年共投放５９８．５３亿元，占全部贷款投放的３７．０２％，唐山投放钢铁制造业贷款２４．９６亿元，铁矿开采贷款２１．８３亿元。廊坊市投放制造业贷款
７９．７２亿元，占贷款投放的２７．７９％。全省贷款投向于传
统工商业较多，公共事业类贷款较少，教育、卫生、信息产业贷款投放全省不到１０亿元，仅占０．０３％。
农村金融改革情况３、
3本文为河北省哲学社会科学规划研究项目，课题编号：２００６０７０３１。
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机构定位不准、功能单一，与新农村建设不相匹配的问题越来越明显。目前农发行的支农空间正变得越来越小，基本沦为“一粒米”银行，其粮食收购政策性功能弱化，业务严重萎缩，在支农工作中并没有发挥太大作用。再次，河北省的农村保险市场基本是一片空白，虽然农户对于农业保险呼声很高，但风险性大，涉及面广，以效益为中心的商业性保险不敢涉足。最后，当前河北省农村金融服务机构形成了农村信用社“一家独大”而又“独木难支”的局面，并且造成农村金融市场缺乏充分的竞争，农村融资渠道日趋狭窄，阻碍了“三农”经济的正常发展。
农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制２、
当前，在河北省的农村金融市场上，从表面看来是“百花齐放，百家争鸣”，也就是说，存在诸多形式的金融机构，但是，他们之间并没有形成真正的竞争机制。农业银行出于利益等原因的考虑，亦或是其他原因，他渐渐地淡出了农村的金融舞台，将视野瞄向了城市、工商业。同时，经济发展过程中出现的必然产物———民间借贷又不属于“正规军”，不受政府政策上的鼓励与保护，且具有较高的金融交易成本。于是农村信用社实际上自己在唱着“独角戏”。但是，即使是这样，农村信用社也会因为区域的不同而效益不一。总而言之，其他金融组织在农村金融业务方面并不对农信社产生竞争威胁，农信社之间也缺乏竞争的空间和条件。
农村金融生态环境存在的问题３、
社会主义新农村建设需要有一个良好的金融生态环境，这一环境要求与金融机构实现利益和规避风险息息相关的法律法规、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系、企业改革及银企关系等方面的内容的协调运作、相养相生。而现在的农村金融生态环境远不尽如人意。农村征信体系尚未建立，亦缺少完备的信用信息披露制度，农村信用担保机构不同程度的缺位，涉农金融法律滞后，诸如农业保险立法、农村合作金融立法缺失等。执法环境也不甚理想，金融机构赢了官司赔了钱的现象十分普遍。
农村资金外流严重４、
一是原邮政储蓄机构虽然在河北省农村网点众多，但是从其业务上是只存不贷，从农村抽走大量资金，使县域经济严重“失血”。大部分地区的农民将其戏称为“抽血机”。二是随着县域国有商业银行营业网点的收缩和信贷功能的萎缩，在农村吸收的资金通过上存
（１）近年来，河北省国有商业银行的股份制改革进展顺利，取得明显成效。工商银行、中国银行、建设银行分别按照各家总行的要求，认真执行以客户为中心的经营理念，进一步推进风险管理体制改革，积极实施信贷流程和风险管理模式再造，经营管理能力和市场竞争能力逐步提高，业务呈现较快发展态势。同时，国有商业银行也在大幅收缩县及县以下机构，上收贷款审批权，对农村的信贷投入逐步减少。据统计，２００１年至
２００５年，河北省四家国有商业银行县域机构网点和从
业人员分别减少４１．５％和２８．７％。２００５年末，全省金融机构农业贷款余额为１４２８亿元，比２００１年末增加３８２亿元，只占同期人民币各项贷款增加额的１９．７％。
（２）农发行原来专司对粮棉油资金的封闭管理，职能单一。近年来，不断调整政策导向，逐步打破政策性限制，由粮棉收购环节，向粮食流通的两极延伸。粮食生产基础设施改造、粮棉油深加工等商业化运作已纳入农发行信贷支持的范围。
（３）从目前的情况看，河北省农村信用社以改革、发展、管理并重，稳步推进产权制度和组织形式的改革，在完善法人治理结构、转换经营机制、增强服务功区）为单位能等方面取得较大进展。２００６年以县（市、
统一法人组建工作步伐加快，１４６家县级联社获准开业。全年农村信用社业务经营呈现出规模、质量和效益协调并进的良好势头。截至２００６年底，全省农村信用社存款总额达到２５６７．６８亿元，比年初增长２９４．２２亿元，增长１２．９４％。年末各项贷款余额为１６１６．０５亿元，比年初增加２６０．５８亿元，增速为１９．２２％。总之，农村信用社的经营状况明显好转，支农力度明显增强。不过，改革后的农村信用社其商业化趋向日益明显，如果从农村金融体系的全局考虑，一个商业化的完全以盈利为目标的农村信用社与其服务“三农”的职能定位是相悖的，这一现象值得重视。
二、河北省农村金融体制存在的问题
农村金融组织体系不健全，服务者缺位现象突出１、
近年来，随着河北省金融体制改革的深化，农村的金融格局发生了深刻的变化，农村资金供给主体数量不断减少。首先，河北省的商业银行在集约化经营战略的驱动下，特别是伴随近年来股份制改造步伐的加快，商业性金融支农力度大大减弱。其次，农业发展银行的
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上级银行源源不断地流向大城市、大企业、大项目。三是民间投资也出现了城市化倾向。部分从农村起步逐渐发展起来的农户、农村个体工商户、农村经济组织逐渐离开农村，进入城市和城郊，相应地将资产和资金也带离了农村地区。
虽然经国务院批准，从２００３年８月１日起，人民银行调整了邮政储蓄转存款利率政策，邮政储蓄新增转存款利率从４．１３％下调到１．８９％，这对于减少农村资金外流、扩大农村金融机构信贷资金来源起到了一定的效果，但只是降低了农村资金外流的增幅，农村资金外流的趋势仍未扭转。据统计，２００１—２００６年，河北省农村资金流出总额从５６４亿元增加到１７２６亿元，增长了３．０６倍。
针对“三农”的金融创新和服务滞后５、
随着改革开放步伐的不断加快，农村的经济也在迅速增长，相应的，对金融服务的要求也就随之而提高了。但是，现实当中是很少有金融机构能够意识到农村经济发展对金融服务的要求，依然固守着过去的阵地，没有任何创新的欲望，金融业务仍然以传统的存贷汇为主，缺少针对农民、农村中小企业和农村集体经济组织的产品服务创新，不能完全满足农村经济发展的需要。此外，能够提高农业和农民抗风险能力的现代金融组织和服务发育不足，如适合农业产业化企业和农户的农业保险、农产品期货等迟迟不能普及推广。
农村保险严重缺失，农村经济补偿机制未健全６、
在计划经济体制下，保险公司对农业保险的成本和盈利考虑较少，各地根据需要开办了多项种植业、养殖业保险。但一般情况下都是保费连年攀升，赔付率也是连年攀升，而且速度要比保费上涨的速度快得多，这直接导致农业保险处于高度亏损状态。１９９６年以后，随着中国人民保险公司向商业性保险公司转化，加上农业生产组织形式的变化，农业保险在一片嘘声中开始大面积萎缩，这与农村经济结构的多元化发展背道而驰，在目前的政策框架下，农业保险有可能被商业保险公司彻底抛弃。２００５年河北省农业保费收入３２００万元，仅占全省保费总额的０．１５％，赔付率却高达
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经营性等原因，相当部分的信用社历史包袱沉重，甚至还有一些资不抵债，抗风险能力很低。二是受多种因素影响，农村信用社业务单一，规模小，缺乏现代化服务手段，其整体管理与业务水平、人员素质、服务功能均有待大力提高。三是农村金融服务领域狭窄，不适应农村经济的发展需要。
三、深化农村金融改革，支持社会主义新农村建设的建议
加快推进农村金融改革，建立多元化的农村金１、融组织体系
一要继续深化农村信用社改革，理顺省联社与农村合作金融机构的关系，发挥省联社作为省政府管理全省农村合作金融机构的作用，努力为全省农村合作金融机构创造良好的发展环境；完善农村合作金融机构法人治理，转换经营机制，扎实做好专项中央银行票据兑付工作，有效消化历史包袱。二要积极支持农业银行股份制改造，按照“面向三农，商业运做”的市场定位，发挥农业银行分支机构在人员、网点及技术等方面的优势，贴近城乡市场，加大对县域经济的支持力度，有效发挥农村金融的骨干作用。三要积极发展邮政储蓄银行，开办小额信贷业务，将其吸收的农村资金尽快回流。四要进一步完善政策性银行支农功能，在巩固农业发展银行政策性支农业务的同时，继续开拓商业性支农领域；支持国家开发银行的商业运做，有效加大对农村基础设施投放力度；发挥进出口银行对农产品出口信贷支持力度。五要发展小额信贷组织和互助合作金融组织。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，大力培育小额信贷组织和互助合作金融组织，构建竞争性的农村金融组织体系，更好为“三农”服务。
加大农村金融市场开放力度，培育竞争机制２、
将多元化所有制金融机构引入农村金融服务，通过有效竞争机制，促进各类金融机构之间的功能交叉和竞争，形成市场上较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金通过这些金融机构投入到农业经济。
一要加速国有商业银行改革，按照行业或地区拆分，形成众多具有行业特点或地域特点的股份制商业银行、区域性商业银行和地方性商业银行。二要尽快对农村信用社实行以市场化为取向的彻底商业化改革，
７９％。
农村金融机构实力较差７、
一是由于历史原因以及业务特点，农村金融机构普遍存在历史包袱沉重、经营效益低下、业务开拓能力不强的问题。以河北省农村信用社为例，由于政策性、
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大的农产品加工骨干企业，利用信贷杠杆，引导龙头企业走专业化、精加工、外向型的发展道路，通过龙头企业的带动效应，推动特色农业和农产品的基地建设。最后，农信社在推行农户小额信用贷款和农户联保贷款的基础上，要针对农户和中小企业实际情况，创新多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式，建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制。
加快建立政策性农业保险制度６、
农业生产特别是种养业的风险特点决定了有许多领域需要依赖政策性农业保险支持，也有许多领域可以推行商业性农业保险。应该建立一种政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合的格局，选择部分产品和部分地区率先试点建立政策性农业保险支持体系，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。
创新农村金融机构７、
农村金融具有微型化特征，农村金融需求相比城市具有单笔小、品种多、分布广、总额大的自然属性。因此，在创新农村金融机构的时候，必须根据农村金融的特点。首先，可以考虑培育农村金融中介组织，特别是要加快建立农村信用担保机构。可以考虑由地方政府牵头组建符合县域经济需求的政策性担保公司，为农户和农村中小企业开辟多种抵押担保形式，保证农村金融机构信贷资金的效益与安全。其次是积极发展农村邮政储蓄银行。可以考虑将其县及县以下机构办成主要为农村社区服务、以零售、中间业务为主的社区性银行。充分利用邮政储蓄网点覆盖面广、资金结算渠道通畅、没有历史包袱等优势，为广大农村地区提供基础金融服务。另外，可以发展多种形式的农村合作金融组织，壮大农村金融市场的参与主体。比如，在有条件的村镇可以发展“村镇银行”，以“依托村委会、多户来联保、低利送上门”为经营模式，将资金最快地投放到农户家中，这样，由于村委会了解农户，因而最大限度地降低了风险，同时又极大地满足了农民的小额贷款需求。当然，不管是什么形式的农村金融机构，在发展过程中都要坚持“宽进入、严监管”的原则，这样才能既发展了农村经济，又降低了金融风险。
参考文献：
关于农村金融市场发展的若干思考”，《金融时①高小琼：“
尽快将农村信用社改革成符合现代金融企业要求、产权清晰、经营有特色、主要为“三农”服务的股份制社区性农村商业银行。三要从法律、制度、政策完善入手，积极引导民间金融组织的发展。
改善农村金融的生态环境３、
农村金融生态环境建设涉及到经济生活的各个方面，是一个系统工程，针对河北省当前农村金融生态环境面临的实际问题，应从以下几个方面加强和改善：推进经济结构优化升级、转变经济增长方式，为金融生态环境建设提供更好的经济基础；强化法制建设，构建农村金融生态的制度基础。必须尽快制订适合河北省实际情况的规章制度，使得在处理和协调农村经济金融事务中能够“有法可依”；充分利用新闻媒体的宣传优势，引导舆论监督，创造良好的金融舆论环境；加大执法力度，切实维护金融债权，严厉打击各类逃废银行债务的行为，为金融机构提供安全保障；加强农村金融生态环境建设力度，充分发挥金融在支持″三农″中的作用，促进社会和谐发展；继续加大企业和个人非银行信用信息采集工作力度，加强企业和个人信用信息基础数据信息资源的开发利用；逐步推进地区金融生态环境评价工作，努力营造诚实守信的良好社会氛围。
建立农村资金的“反哺回流”机制４、
首先农业发展银行在执行国家收购政策的同时应赋予其支持扶贫、农业综合开发等政策性融资职责，由目前的仅支持粮食收购环节向粮食产前、产中延伸，围绕农业结构调整和产业化经营做好政策性金融服务。其次农村信用社要以提供农户中短期流动资金贷款为主，解决农民从事种植业、养殖业及农副产品加工、运输和消费信贷等方面的合理资金需求，切实解决农民贷款难的问题。再次，尽快解决邮政储蓄、国债发行和商业银行等机构吸收农村存款的“抽水机”效应，促使农村资金“反哺回流”，保证农村资金实现体内良性循环。最后，农业银行和其他国有商业银行也要结合自身优势向农村输血。
创新金融产品，向农户和农村企业提供多样化５、的金融服务
首先，建立金融机构对农村社区服务的机制，切实解决农村资金汇划、汇兑难问题，方便农民劳务收入的异地汇兑和非现金支付。其次，农业银行和农业发展银行要有针对性地拓宽支持″三农″渠道，侧重支持农业产业化发展，重点扶持一批有竞争优势、成长性好、潜力
财政金融
报》２００６年６月４日。
关于农村金融改革的几点思路”，《新华文摘》②周小川：“
宏观经济研究２００７年第８期
农村信用社改革与发展应做好五个方面的工⑥石春利：“
作”，《金融时报》２００５年１月３１日。
关于河北省农村金融现状的调查与思考”，河北省经济⑦“
信息网２００７年５月２６日。
。⑧《２００６年河北省金融运行报告》
２００４年第２１期。
以制度创新构建新农村金融服务体系”，《金融时③陈飞：“报》２００７年６月２５日。
关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发④《
［２００４］６６号２００４年８月１７日）。
改进农村金融服务是金融改革的重点———福建银监局局⑤“
，《金融时报》长杨小苹访谈”２００７年６月２１日。
（作者单位：河北金融学院）责任编辑
王晓红
（上接第５８页）取得补偿的成本支出，应由财政及时予以足额补偿。其中因传染病等可能对其他地区造成危害的公共卫生事件的处理费用，应由各级财政共同承担；其他公共卫生事件所造成的费用，应由地方财政承担。对因服务人口、服务范围、农民收入状况等因素造成的亏损补助，理论上讲，应通过严格的测算来确定其应补的金额，但在实际工作中由于多种亏损的原因交织在一起而往往难以做到，故也可以采用在一般补助标准的基础上对不同的因素相应调整补助标准系数的办法确定某一服务项目总的补助金额。简言之，对这类卫生院的补助标准可适当高于其他卫生院，具体的补助标准还可根据不同情况分档确定。
（３）逐步建立农村卫生院工作人员的基本社会保障制度。从现实的情况看，农村卫生院工作人员的基本社会保障问题相对比较突出，目前全国各地的保障水平差异较大，这和保障费用的资金来源有密切的联系。笔者认为，基本医疗、基本养老等社会保障不仅关系到职工的切身利益，也关系到社会的稳定和谐，其社会意义较强，理应纳入公共财政的保障范围。因此对农村卫生院编内职工的社会保险单位缴费应由财政承担，列入年度预算，切实予以保证。具体的标准，可按当地的各项社会保险缴费规定执行。
合理划分各级政府对农村卫生院财政补助的职４、
责，完善转移支付机制
按照财权和事权相结合的基本原则，农村卫生院财政保障责任应按照“谁负责谁承担”的原则予以落实，凡应由省级政府及其有关职能部门负责具体实施的项目，应由省级政府承担相应的经费，如计划免疫、重大传染病防治等；应由市、县政府及其相关部门具体负责实施的项目，则应由当地政府承担相关的经费，如基本医疗服务、地方病防治等；需由省和市县共同来实施的项目，应按照各自的职责共同承担相关的经费，如
农村卫生规范化、标准化建设，农村公共卫生，农民健康体检等。
加强财政补助的监督和考核５、
完善的财政保障机制应该包括监督、考核机制，尤其在农村卫生事业发展需求和财力保障之间矛盾比较突出的情况下，加强财政补助的监督和考核尤为重要。目前在对农村卫生院财政保障资金的监督考核方面需要重点做好以下工作：一是要建立对各级政府执行中央和省政府规定的财政补助政策的监督机制，将对农村卫生财政补助政策的落实情况，列入到对地方政府党政主要干部的考核目标中。二是建立绩效评价机制。对于目前使用效果普遍不理想的各种专项资金，应建立绩效评价指标体系，改进考核方式，大力采用国际通用的直接询问受益群众满意度的办法来了解掌握公民应享有的公共卫生服务的落实情况，从而掌握专项经费的使用效果。对于非直接用于公民个体的公共卫生服务经费，其考核办法宜更多地采用外部评估的办法。可以委托大专院校、中介机构、城乡调查队伍等来实施抽样调查，以更客观、全面、真实地反映实际情况。
参考文献：
①Ｇｒｏｓｓｍａｎ，ｏｎｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔｏｆＨｅａｌｔｈＣａｐｔｉａｌａｎｄｔｈｅＤｅ－ｍａｎｄｆｏｒＨｅａｌｔｈ，ＪｏｕｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＥｃｏｎｏｍｙ，１９７２．
我国农村公共卫生需求与支出研究”，②李晓燕、谢长青：“《农村经济》２００６年第５期。
谈谈对乡卫生院体制改革的认识”，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．③杜乐勋：“
ｃｈｉｎａｖａｌｕｅ．ｎｅｔ／ａｒｔｉｃｌｅ／１２４４３．ｈｔｍｌ。
我国农村医疗保障建设的财政思考”，《地③彭高旺、李里：“方财政研究》２００６年第７期。
（作者单位：浙江财经学院财政与公共管理学院）
责任编辑
徐敬东
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