联系实际论述公共事业
一、 公共事业支出的性质
所谓公共事业支出，是指政府为满足社会教育、科学、卫生、环境保护等各
项公共事业发展而安排的支出。随着社会的不断发展，公共事业管理的内容在不
断的丰富和扩大，其对社会公众的影响不断增强。公共事业发展的受益对象是社
会公众，其主要目标是要提高人们的生活质量，具有公益性的特点。从本质上看，
公共事业支出是一种社会消费性支出，以满足社会公共需要为目的。
政府的公共事业支出与公共投资支出虽然同属购买性支出，但两者之间
存在着明显的差异，最大的区别就在于，公共事业支出从总体上来看是为社会提
供公共服务，专业性强，属社会消费性支出。但同时两者之间又存在共同之处，
即这两类支出都是为社会再生产的正常进行提供必要保证。
教育、科技和卫生等公共事业支出，与被全体公民无差别享受的“纯公
共物品”（如国防、社会治安、行政管理等）的需求是有差别的。这些支出所带
来的利益具有一定的外部效应，即能够为提高国民的受教育程度、健康水平以及
促进社会经济快速发展起到重要的积极作用，从而体现出教育、科技、卫生等服
务社会性的一面，但另一方面，又由于教育、卫生服务的直接享受者是个人，科
技成果也能够直接为私人或私人团体带来经济利益，因而又体现出这类服务具有
私人性的一面。因此，教育、科技和卫生等公共事业服务，既存在公共物品的属
性，同时也存在私人物品的属性，相当部分属准公共物品。在市场经济条件下，
人们对教育、卫生等方面的需求，如果完全由市场进行配置，那么社会成员之间
的贫富差距将直接影响人们对教育、卫生等服务的接受程度，从而加剧社会分配
不公。因此，政府提供教育、科学、卫生等公共事业服务，为城乡居民提供基本
均等的公共服务，有利于调节入差距，体现社会公平。在现代市场经济条件下，
教科文卫等公共事业所产生的外部效应越来越明显，对社会经济发展所起的推动
作用越来越大。因此，大力发展此类公共事业，已经成为各国政府的一项重要职
责。
二、 教育支出
所谓教育支出，是指政府用于教育事业方面的财政支出。在当今世界，一国
教育的发达程度、全社会用于教育的投入水平，常常是衡量一个国家国民素质和
文明程度的主要标准。因此，教育支出在各国政府的公共支出中占有非常重要的
地位，从而体现了各国政府发展教育事业、提高国民素质的战略目标。
（一）教育支出与经济社会发展。
1、教育作为一种以培养人为目的的社会活动，是劳动力再生产的必要条件。
2、发展教育，开发人力资源，成为一个国家或地区经济增长的重要推动力。
（三） 政府应承担的教育支出范围
在我国的教育制度中，国家实行学前教育、初等教育、中等教育，高等教育
的学校教育制度，并实行九年制义务教育制度。《教育法》规定，国家建立以财
政拨款为主，其它多渠道筹措教育经费为辅的体制。
根据公共物品理论分析，义务教育即基础教育，在我国包括小学、初中阶段
的教育，基本属纯公共物品范围。在一个国家中，接受基本的教育是每一个公民
应有的权利，义务教育的宗旨就是为每一个适龄少年儿童提供平等的教育机会，
这是本国国民基本素质的重要保证。基础教育所产生的社会效益远远大于个人收
益的简单加总，具有公共物品的性质。这一部分所需的教育经费，应由政府财政
负担。
而中等教育、高等教育等教育，一方面能够提高国民的素质，促进社会进步，
能够带来“外溢”的社会效益，但另一方面，这种教育投资能够给受教育者带来额
外的收益，并且高等教育带来的个人收益，可能大于其“外溢”的社会效益，因而
是一种“准公共物品”。这部分所需要的教育经费，应由政府和社会共同承担。同
时，中等教育、高等教育等教育的一部分，如职业技术教育，应用较强的高等教
育，除有一定的公共物品性质外，更接近于私人物品，可以走向市场化，由企业、
个人或其它社会组织举办。
此外，国家在政策上，财力上支持各类民办教育机构的发展。
（四） 中国的教育支出
从我国提出科教兴国战略以来，各级政府都加大了对教育的投入，用于教育
的投资和人均教育经费都持续增长。同时，还利用各种政策鼓励社会力量参与教
育投资，使教育投资形成了多元化的格局，促进我国的教育事业发展。但是，我
们也应当看到目前存在的问题。
首先，教育投资总量相对于经济社会发展的需要来说仍然是严重不足，教育
投入占GDP的比重过低。其次，虽然我国多元化教育投入的格局已经初步形成，
但在教育投资领域，过依赖政府的状况并没有改变。再次，教育投资的内部结构
不合理，基础教育的投入不足，而高等教育的投入比例偏高。表现为：一方面，
我国的广大农村地区，特别是贫困地区的适龄儿童失学严重，全国拖欠中小学教
师工资的现象较为普遍；另一方面，高等教育的市场化趋向仍不够明显，政府负
担偏大，其它投资主体不够活跃，造成政府财政吃力而义务教育吃紧的局面。在
教育机构内部，人员经费所占比例较大，挤占公用经费，经费使用效益有待提高。
为了进一步促进我国教育的发展，必须加大教育投入总量，调整教育支出结
构，提高资金使用效益。各级政府财政仍然是教育投资的主渠道，壮大财政的实
力是增加教育投资的根本保证。同时要从我国实际出发，扩大非政府投资办教育
的途径，用政策鼓励社会力量增加对教育的投入，形成多主体投资、多渠道办学
的格局。在政府投资的内部结构上，应重视向基础教育的倾斜。各投资主体应负
责不同的重点投资领域，即基础教育应以地方政府办学为主，高等教育应逐步形
成以中央、省（自治区、直辖市）量级政府办学为主、社会各界参与办学的新格
局，职业技术教育和成人教育，要依靠行业、企业、事业单位办学及社会各方面
联合办学。通过政府和社会力量的共同努力，增加我国教育投资的总量，促进我
国教育事业的快速发展。
为提高教育惠民和服务社会水平，满足人民群众日益增长的公益服务需求，
3月14日市教育局下发文件，决定进一步开展“优秀教师免费导学”公益活动。
该公益活动彰显四大特点：
一是坚持公益原则。扩大优秀教师进社区为学生导学的服务范围和对象，组
织优秀教师做义工，利用双休日免费为有需求的家长提供教育方面的咨询服务，
免费为有需求的学生提供个性化学习诊断和指导服务，教师、学生、家长均自愿
参加。
二是组建导学团队。根据相同学科、相近学段、便于管理的原则组建导学团
队，每个团队由1名导师和4-5名青年教师组成，导师由特级教师、教授级中学
高级教师、特级教师后备人才、学科带头人担任，青年教师由工作三年以上的优
秀教师担任，教师姓名、学科、专长等信息均向社会公布。
三是彰显学生为本。导学对象以市区小学五年级、初二、高一、高二学生为
主，适当兼顾其他年段学生，并逐步扩大至中小学各年级，导学内容覆盖中小学
主要学科，导学方式以“一对一”指导为主、主题式指导为辅，帮助学生弥补课
堂学习不足、提升自主学习能力。
四是强化管理考核。要求教师不擅自参加其他单位或机构组织的类似活动，
对参加导学的教师进行考核、表彰，将参加导学作为教师职称评审和优秀教师评
选的参考条件，向社会公开招聘义工协助做好管理和服务工作，为导学教师发放
交通补贴，拨付导学点场地费、管理费。
从常州市教育局决定开展“优秀教师免费导学”公益活动以及体现的四大原
则来看，我们不难看出新时代社会公共服务的发展趋势：
（一）加快建设服务型政府
所谓“公共服务型政府”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品
和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在
资源配置中的基础性作用。
建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，是新时期我国政府
职能转变的基本目标，也是社会转型和知识经济时代社会全面发展的客观要求。
温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究
班结业式上的讲话鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求，指出公共服务“就
是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障
服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公
众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。
建设公共服务型政府是我国政府建设努力的目标。具体的做法就是：1．树
立重在服务的管理观及以提供公共服务为目标的政府观；2．建设规范透明、灵
活高效、廉洁自律的公共性政府；3．创新治理机构，建立完整合理的公共服务
体系.
（二）加强公共服务的社会化和市场化改革
在新时期，加强公共服务的市场化和社会化改革是实现政府公共服务职能转
化，建设服务型政府的核心内容。
公共服务职能的社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大
量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或
国有企业提供转变为政府利用社会力量由社会自治和半自治组织以及私营企业
向公众。公共服务市场化是指政府在公共服务业发展中积极引入市场竞争机制，
依托社会组织以克服政府垄断经营弊端的一种管理模式，即将原来由政府承担的
一些公共服务职能大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产
品完全由政府部门或国有企业提供转变为利用社会的力量由社会自治和半自治
组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品。
无论是公共服务的社会化其实质都是把竞争机制引入政府公共服务领域，实
现服务的最佳供给和资源的高效配置。具体做法是：1．规范机制，维护经营者
的利益。2．加强法制，强化政府有效监管的能力。3．提供优惠政策，吸引社会
力量参与。
（三）发展中介组织
让中介组织分担政府原有的一些公共服务职能是新时期公共服务改革的方
向。中介组织也叫市场中介组织，一般是指那些介于政府与企业之间、商品生产
者与经营者之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法
律等各种服务，并且在各类市场主体，包括企业之间、政府与企业、个人与单位、
国内与国外企业之间从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。
西方发达国家在行政改革过程中，十分注重发展中介组织，这类组织在英法
等国相当于政府机构的2/3或3/4，它们有效地分担了政府原有的公共服务职能，
协助和参与了政府的公共服务项目。他们的经验表明，社会中介组织是宏观调控
与市场调节相结合中不可缺少的环节，具有政府行政管理不可替代的作用。中介
组织大多属于民间性机构，有的还具有官方色彩。它们都要通过专门的资格认定
依法设立，对其行为后果承担相应的法律责任和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。
我国中介组织的发展尚处于初级阶段，因此从做法上：1．吸取国外中介组织成熟的运作模式，探索符合我国国情的具体模式与做法；2．加强行业监管，规范执业行为；3．完善制度化建设，促进行业自律。
从政府提出的一系列方案来看，加强政府公共服务职能不仅有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题，也会将公共服务供给的体制机制越发的健全，同时也增加了公众参与公共服务的管理与监督，进一步提高了公共资源整体配置效率，体现了合情，合理，利民，便民的原则，将我国的公共服务职能带上一个崭新的层次。
参考文献：
[1] 孙荣，徐红编著．行政学原理[M]．上海：复旦大学出版社，2002年8月第1版
[2] 李文良，中国政府职能转变问题报告[M]．北京：中国发展出版社.2003年1月第1版
[3] 温来成，政府经济学.国家行政学院出版社