国地税合作的实践与发展探讨
一、国地税合作已有基础
武汉东湖新技术开发区是1991年国务院认定的国家级高新技术开发区，2009年被批准为国家级自主创新示范区。原面积仅24平方公里，后经多次托管扩围，2010年5月发展为518平方公里。东湖新技术开发区国、地税局于1995年底分设，负责东湖开发区518平方公里纳税人的各税征管。现办公地址都在东湖开发区管委会大楼内，办税服务厅均设在6楼政务中心。区国税局现有干部110人，内设11个机关科室，1个办税服务厅，4个税务所。区地税局现有干部95人，内设4个机关科室，
2个直属机构；5个税务所。
到8月中旬，东湖开发区登记的纳税人已达15590户，其中企业12687户，占81.39%；国地税共管户有9528户，占纳税人总数的61.12%。税收收入增长迅速，2009年国地税收入总计达到55.76亿元，其中国税收入25.5亿元，增幅20.17%，地税税费收入30.26亿元，增幅29.5%。今年1至7月，国地税累计完成收入40.83亿元，其中国税18.3亿元，地税22.53亿元。与其他老城区相比，开发区的国地税共管户具有“三多一强一快”的特点：高新技术企业多，2008年以来200多户企业重新通过高新技术企业“身份认定”，占全市高新技术企业总数的六成；外资企业多，达到300多家；上市公司多，总数为28家，占武汉上市公司半数以上，全省的三分之一；自主创新能力强，在湖北省入选首批国家自主创新产品名单的14项产品中就占了13项，占全国总数的5.3%。另5家企业入选国家“创新型企业试点”，27家企业获批省创新型企业试点；增长快，平均每月净增230多户，今年增加1600多户。户管量激增突显了管理力量紧张问题，两局一线管理员人均户管在300-400户之间，属于湖北省人均户管量最大的区局。长期以来，国税、地税系统自成体系、缺乏有效的沟通和配合、税收征纳成本过高等各种弊端日趋明显，纳税人反映的两头奔波、大厅重复排队、个体户定税税基不一致、资料多头报送、办税负担过重等抱怨，也成为长期困扰税务部门的问题。
可见，东湖开发区开展国地税合作面临着非常好优势：第一，起点高，已经具有得天独厚的“同楼办公，一厅办税”的条件。第二，基础好，长期以来在联合办证、信息交流、打击假发票、税收宣传、执法监察等广泛领域都建立了广泛的联系和沟通，积累了合作经验。第三，人心齐，开发区经济条件好，税源较为充足，增长迅速，税务部门之间有共同管理的需求，而不存在争夺税源的冲突。而通过局情和户管特点分析，不难看出纳税人要求高，需求大。高新技术企业多、外资企业、上市公司多，办税业务量大且复杂，对税务人员业务素质、工作效率、办税环境的要求都比较高，一旦开展国地税合作，相应的模式、措施、质效必须很好地应对这些纳税人的需求和反应。
二、国地税合作实践情况
（一）前期合作。先谋后动，把握合作的正确路径。路径的选择是第一重要的。尽管有良好的合作条件和基础，东湖国、地税局充分沟通反馈，反复研究方案的总体框架、协作项目、具体措施、困难问题，召开联席会议5次，并经过了市国、地税局“三上三下”的指导，耗时三个月，最终形成了一个较为成熟的工作方案。方案以“一切有利于降低税收成本、提高税务机关行政效能，一切有利于方便纳税人办税、提高纳税服务质
量水平，一切有利于堵塞税收管理漏洞、提高税收征管质效”为目标；以“依法合作、务实创新，立足当前、放眼长远，循序渐进、先易后难，求同存异、服务大局，优化服务、提高效能”为基本原则；以“联合开展征管基础工作，联合开展办税服务，联合开展分析评估，联合开展税收检查，联合开展税额核定，联合开展专业市场税收管理，联合开展税种管理，联合开展宣传辅导”为合作的核心内容；以一个国地税涉税管理合作的长效机制为保障。可以概述为“3581”模式。方案初拟后，又召开了3次联席会议，分析和细化方案中的合作事项，拟定工作思路和安排预案。另外，由于国地税办税大厅是在开发区政务中心，与工商、社保、银行等部门联系紧密，国地税局积极向管委会领导汇报，与管委会办公室和政务中心等部门主动协调、沟通，让开发区领导和有关部门对国地税合作工作有了全面把握和了解，争取了支持。在此基础上，成立了东湖开发区国地税涉税管理事项合作领导小组，领导小组下设办公室，实行国地税定期轮值制度，一年为一期。
（二）初期合作。选准切入点，条件成熟一个推出一个。（1）以有效整合办税服务厅为合作切入点。鉴于东湖国、地税多年以来同厅办税的基础，两局选择了以整合办税服务厅作为开展国地税合作的切入点。通过区划设置、系统网络、叫号功能、服务事项、服务人员五个方面的整合，统一了办税服务标识。联合办税大厅按照“一窗式”运行要求，每个窗口实行“一窗两人两机”的办税服务运行模式。共设置各类办税窗口15个。主要特点是：一是对于共管户的服务，国、地两局税务人员“合窗办公、一窗对外”，对共管户的涉税事项“一窗受理、国地同办”，实现纳税人“走进一道门，来到一个窗，办完两家税”。二是“双机双屏、办税公开、内外监督”。三是运用叫号机实现综合办税和专项办税业务“功能区分、各取所需、效率提升”。经过一个月的试运行，
8月申报高峰期，大厅排队等候现象明显缓解，申报等候时间由7月份的10分钟/户降到平均6分钟/户。（2）整合力量，探索性开展联合税源管理。5月第一次联合税源巡查清理漏征漏管户53户，初步形成“国税、地税、工商、物业”参与的“四方联管”模式。建立税源巡查机制，确定每月最后一周的周五为“税源户管联合巡查日”。（3）建章立制，强化合作运行保障。包括成立开发区国地税合作工作专班，建立联席会议制度、办税服务厅领导值班制度、安全运行制度、工作考评制度。（4）共享资源，逐步探索政务合作交流。两局税务人员共聚一堂联合教育培训，共同开展税收宣传月活动等，整合双方行政资源，有效地展示了税务形象、宣传了税收政策、促进了学习交流。（5）巩固成果，开展联合办证和信用评定。从2006年开始就实现了统一办证，国、地税使用一个共同的税务登记号，“一家办证，两家认可”。
联合开展纳税信用等级评定工作，两局从各自征管系统提取数据、双方比对、严格评审、共同认定。
（三）近期合作。基于一段时间的摸索和经验，东湖开发区国地税合作的内容在今年内将继续深化。第一，由厅内合作向厅外合作延伸。将厅内联合服务推广到厅外，联合对纳税人开展辅导培训，联合送政策上门，联合到企业进行现场办公。将服务合作延伸至管理合作，针对东湖开发区辖区内步行街、光谷电子数码市场等专业市场的个体工商户税收管理的特点，进一步联合规范专业市场税收管理。第二，由浅层合作向深度合作推进。信息交换由纸质交换向电子信息交换转变，采用电子数据网络传输、光盘刻录等方式实现信息交换和共享。尤其加强对信息的运用，税源管理由日常管理向信息管税发展。如利用共管户建筑业、餐饮业纳税人营业税缴纳信息、纳税人与经营有关的购销、劳务等合同缴纳的印花税信息，通过信息的交换和分析比对，促进税收征收管理的不断规范和提高。联合选定10-15户重点评估对象，探索联合纳税评估。
（四）远期合作。按照东湖开发区国地税涉税管理合作方案，将以点带面注重积累，在税务检查、政务工作、队伍建设、税收宣传将有较深层次的合作，积小
胜为大胜，不断探索总结经验，逐步实现全方位、紧密型的合作。
三、国地合作初步效果
（一）成效。总结东湖开发区的国地税合作模式是“窗口一致对外，资源紧密整合”，并且合作是“起点高，推进快，成效好，潜力大”，具有较好的示范效应。首先，大厅的窗口除特殊的发票窗口和地税自有业务窗口外，几乎全部实现了“一窗两人两机”，共管户纳税人真正只须“走进一个厅，取得一个号，来到一个窗，办完两家税”。而由于同楼办公的条件，即使是办理其他的办税审批手续也只用“跑一次路，进一栋楼”，确实“省时省力省心”。这种行政服务集中、高效的优势是中心城区特有的，也是吸引投资者不断落户于光谷的原因之一。其次，由于两家距离相近，职能相似，信息和指令传递迅速，容易形成齐抓共管的大格局。在实践过程中，组织保障机制的建立使东湖国地税局人员统一了思想，达成了共识，深化了情谊；联合税源管理机制也初步形成，人员的整合比较迅速；近距离的办公使行政资源的交流共享也非常有利，避免了因交通运转产生的成本与效率的损耗。因此，东湖开发区国地税合作不但建设了一个全新的办税新环境，对内对外也展示了国地税步调一致、协调有序、“亲如一家”的新形象。此外，从远期的合作思路看，“统”是基本方向。今后两局计划制定将着眼于合作，工作的部署照顾到合作，部门利益服从于合作，通过互相协作、互相配合、互相支持，促使税收管理各个环节的工作环环相扣、规范有序，构建纵向联动、横向互动的税收管理工作格局。
（二）不足。第一，目前，东湖开发区国地税合作还只能说实现了“一赢”，即对纳税人的效应已经显现出来。对税收管理和行政效能的作用还不明显。由于国地税合作是一项长期性工作，前期投入和协调工作量大，东湖开发区国、地税局普遍面临的困难是“人少、事多”，这必然会导致前期合作粗放，人员疲惫，矛盾集中，而未来合作管理的精细化也将受到影响。只有进一步加大协调配合的力度，加强对信息系统的利用，付诸精力，假以时日，真正体现合作对于加强管理、堵塞漏洞、提高行政效能的效应，实现合作的“双赢”。第二，武汉市现有的征管和服务考核的标准均相当高，并且国地税不统一，如纳税服务，地税要求在节假日、周末提供增时服务；征管质量考核，国税要求申报率达到100%。而要统一，需要国、地税的上级部门放松标准，或者给予特别考核。这给合作增加了难度。这种调整也是比较艰难的。第三，中心城区纳税人的复杂性使得税务部门不仅业务量大而且复杂，特别是由于增值税专用发票交叉稽核的严密性，国税业务办理的数量和耗时均大于地税业务。从东湖开发区联合办税大厅窗口的情况看，国税窗口不论是人数、还是候时，约为地税窗口的1.5-2.5倍。单纯的“一窗两人两机”的模式还有改进的空间，窗口国地税人员的配置比例还可以适时由1：1改为2：1，以适应高峰时期办税之需。
四、国地税合作深层探讨
（一）坚持科学的合作原则。一是依法合作，务实创新。在现行税收法律法规框架内，倡导积极进取、勇于创新的精神，对现有税收管理体制机制进行选择性地突破。按照合法的程序、选择合适的事项开展合作，逐步探索国地税合作的新模式。二是立足当前，放眼长远。认真总结近年来国地税合作的做法成效，分析国地税合作的困难与方向，分别对能立即实行的、创造条件可实行的以及存在困难一时还难以实行的合作事项进行具体分析、区别处理，做到既积极主动，又切实可行。三是循序渐进，先易后难。国地税合作是一项长期的工作，不可能一蹴而就。在统筹考虑、确定框架的前提下，从实际出发，找准突破点，先易后难，以点带面，循序渐进，将合作逐步推向深入。四是求同存异，服务大局。树立税收工作一盘棋的大局意识、责任意识，只要对税收事业发展有利，国地税都要在达成共识的基础上，求同存异，真诚合作，推进工作开展。五是优化服务，提高效能。通过国地税合作，逐步构建新的纳税服务平台，优化纳税服务手段，丰富纳税服务内容，提升纳税服务层次；逐步实现税收管理信息资源的有效整合，人力资源的科学配置，物力资源的合理调
用，扬长避短，优势互补，不断降低税收管理成本，提高税收管理效能。
（二）科学制定长远合作规划。合作的未来发展趋势是“统”。明确了这一路径，才能在合作项目上统一思路，达成共识。未来国地税的合作，合作领域上可以更“广”，合作层次上可以更“深”，合作方式上可以更“活”。
1.融合征管信息系统。目前国、地税分别使用各自的征管信息系统和数据库，且地税部门的征管系统是由各省独立开发，数据来源不同、统计口径不一，其结果的转化和应用率不同。这成为国、地税信息难以实现共享的主要障碍，为此国地税局不得不在信息交换、信息查询的合作上做文章，增大了工作量。应加快国、地税税收征管信息化统一建设的步伐，开发安全、全面、真实、快捷和实用的信息共享系统和数据库。金税工程（三期）将逐步建立覆盖总局、国地税各级机关、所有税种、所有工作环节以及与其它政府部门的全国性信息系统，形成基于因特网的纳税人服务网络平台。这将解决国地税信息系统独立、数据分离、信息孤岛问题，实现信息自动交换运行。在融合征管信息系统后，国地税合作可以说更趋向于透明化、紧密化，应在提高共享信息的运用效率上努力：一是建立数据实时分析处理机制。国地税应分别建立数据实时分析处理机制，对产生的税收征管信息进行科学归类梳理，并结合纳税评估、数据分析等有关要求，对税收征管共享信息给予适当提炼，使国地税双方获得税收征管信息真正具有可比性和适用性，以免造成税收征管信息资源的不必要的浪费与损失。二是提升共享征管信息运用质效。一方面，互相利用对方的企业基本经营情况、立项、项目投资、纳税、减免退税、欠税等征管综合信息，加强对纳税户的控管，特别是解决登记企业中的零申报企业、非正常企业、未依法登记的纳税人等应当纳入征管范畴的纳税人依法行使纳税义务的问题。在各类数据健全的基础上，开发税收预警功能，提醒税务机关对其进行检查，为税源管理工作提供分析、稽核、检查依据。另一方面，本着“法治、服务、效率”的原则，不断改进服务方式，进一步优化服务质量，降低征纳成本、减轻纳税人负担。同时，不断提高税务机关的监管能力与水平，努力促进经济税收的健康、快速发展和社会的和谐稳定。
2.相互代办涉税事务。一是统一受理窗口涉税业务。建立一个统一、规范的办税服务厅，要求税务人员熟悉国地税业务，采取直接的“一人一窗一机”统一受理国、地税的登记、申报、认证、抄报税等涉税业务，这样双方的大厅人员能成为一个整体，也避免纳税人重复奔波于企业和两个税务机关之间。而在“前台统一受理”的同时，纸质资料和电子信息按照业务性质实行“后台两家分离”，由国、地税部门分别进行审核审批等后续流转环节。发票业务具有特殊的重要性，可按“受理统一、实物分离”或“受理、实物两分离”的方式办理。二是相互代征部分税费。2010年7月，国税部门在代开增值税发票时，开始为地税部门代征城建税和教育费附加，这为将来相互代征部分税费奠定了良好的开端。代征对象主要涉及到两类纳税人，一类是2002年-2008年成立的流转税种在地税而所得税在国税的纳税人，如国税管理的房地产、建筑安装、运输行业的纯所得税户。2009年以来成立的这类行业的纳税人其流转税和所得税均由地税征管。为简化征收环节，其所得税可委托地税代征。另一类是有兼营业务的纳税人，可按其流转税主体税种的隶属关系，相互代征兼营业务所属的流转税。代征部门应认真执行票款结报制度，严格按照要求及时解缴税款，所有代征税费严格按预算级次入库，做到税费无积压、无挪用，入库及时、准确。我们认为，在金税三期上线后可以覆盖国地税所有业务所有环节，在技术上是很容易实现窗口统一受理、税费相互代征功能的，重要的赋予国地税务人员在等业务上的权限，严格职责规定，避免执法风险。
3.两局业务同城通办。国地税合作可以越走越远，不是仅限于一个区域的范围。国、地税系统各自的业务能够在同城办理，在国地税合作较为成熟后，两家的业务应可以扩大到同城通办。同城通办意味着国地税两个部门之间实现全市通，打破传统行
政划分格局，统一业务规则和办税流程，在同一市、县内申报纳税的通报通缴、发票的通验通售、涉税文书的通取通查、税务登记的通受通办、税务咨询的通问通答的“同城办税”服务方式。
4.共享纳税服务平台。国地税服务的目的应是高度统一的，双方的服务资源应尽可能共享，既是为纳税人建立一个统一的服务平台，也是有效的节约成本。除办税服务厅的电子显示屏、自助报税机、便民设备等实物型服务资源尽早共享外，还应将服务平台延伸。可以共建“12366”服务热线，作为税务机关向纳税人宣传税收法律法规的第一窗口。国税局、地税局应共同对前台接听人员进行业务培训，统一对外服务，定期（每周或每月）归集问题加以分类，以及制作标准答案提供给前台接听人员，不断改进服务质量；遇有疑难问题，双方可通过后台专业人员提供服务支持，并实施人工值守。可以共建网上办税网站，为纳税人提供网上登记、申报纳税、文书受理、投诉举报、发票真伪查询等涉税服务，实现纳税人在同一平台办理国地税业务的愿望。可以共建纳税服务辅助系统。实现税务登记、定额核定、税务稽查、信用等级评定、货运发票开具等信息的自动比对和处理以及工作制度、涉税文件、税务公告、联系方式等在内的政务信息共享。共同提供基于同一信息技术平台的短信提醒、电话申报、短信宣传等服务。可以共同开展税收宣传辅导。网站的宣传可合并宣传内容，税收宣传月活动共同推动。联合编印税宣资料，联合对纳税人开展辅导培训，同时送政策上门，联合到企业进行现场办公。
5.干部队伍管理合作。国地税合作是全面广泛的，可在人事管理、思想政治工作、精神文明建设等方面加强交流。在干部能力提升上，教育资源和教育平台要共享，加强国地税干部的政治、法律法规教育培训，培养精通国地税知识的复合型税务干部，提高服务和管理本领；共同探索干部人事管理的制度和方法，共享人事档案，盘活人力资源，调动干部积极性。开展党风廉政建设，联动开展廉政教育宣传，建立统一的税务廉政文化，统一聘请特邀监察员，推进惩防体系建设、廉政文化建设；联合开展执法监察，查办涉及到共同接收的案件，共同研究和防范查办案件中发现的执法风险。在政务工作上，共同谋划工作思路和安排，高度共享政务资料、会议部署等政务信息，双方的年度工作总结、工作要点和阶段性重点工作总结、工作规划都要互相交流，很多工作要共同讨论研究、共同部署，形成统一的决定，保持协作的步调充分一致。通过定期召开联席会议研究解决协作配合中需要解决的问题，而且可以通过电话沟通、信函传递等方式加强工作联系和协作，还可以通过不定期地举办健康有益的文娱活动、联欢活动和学术交流等生动活泼的形式，加深和促进国地两税的兄弟情谊。
（三）切实强化合作保障。首先要统一思想提高认识。切实提高对国地税合作的认识，加强组织领导，做到心往一处想、劲往一处使，在谋划工作思路、拟定工作重点时，要相互联系沟通，做到国地税工作思路一致，工作节奏合拍。其次要建立组织领导机制。成立国地税涉税管理合作领导小组，组长实行国地税定期轮值制度，以其中一方为主导，一年为一期，轮流主持做好相关合作工作。建立按季召开联席会议的联席制度，根据工作需要，轮值主导方随时召开联席会议，研究处理合作中的情况问题。第三，建立项目管理机制。对每一个合作项目实行项目管理，组织相关岗位的工作人员，在充分调研的基础上，对双方合作内容、方式、步骤、时间、岗责、流程等问题进行认真的研究磋商，制定具体的工作方案，做到纲举目张。根据项目管理任务，明确管理目标，落实管理责任，认真抓好计划、组织、指挥、协调等环节工作，加强过程监控。第四，建立合作考评机制。加强对合作项目、责任单位的督促、指导与考评工作，及时解决试点工作过程中可能存在的问题，积极主动沟通协调、排忧解难，确保合作工作执行到位、落实有力，取得成效。此外，争取各界重视支持。高度重视地方党政领导在税收工作的重要作用，积极争取管委会对国地税涉税管理合作的重视与支持，营造良好的合作环境。以办税服务厅为阵地，加强对外宣传，争
取纳税人和社会各界的理解、配合和大力支持，才能形成国地税合作的强大合力。