诚信社会建设中的政府责任及其局限性
金东日/朱光喜
2013-05-02 14:48:39 来源：《学习与探索》(哈尔滨)2012年10期
【内容提要】在社会转型过程中，社会主体机会主义行为空间的增大及对其缺乏有效的制度约束是中国社会诚信缺失的重要原因。因此，在诚信社会建设中，政府的基本责任就是进行制度体系的建设，包括制度结构的完善、制度内容的合理化以及有效地执行制度并使自身发挥示范作用。然而，一方面，由于政府自身理性的有限性与自利性导致政府的责任难以充分履行，表现为政府供给的制度约束体系存在边界的有限性、内容的不合理性和执行的失效，这不仅难以约束社会主体的机会主义行为，反而会刺激甚至鼓励其失信行为；另一方面，由于体制的缺陷，政府的责任和定位被扭曲，政府不仅不能为建设诚信社会所必需的以专门从事呵护和培育人性以及守护社会良知等为己任的强大主体群提供充分的活动空间，而且政府自身的强势和渗透及运行逻辑对诚信缺失的社会风气也会推波助澜甚至发挥“模范带头”作用。
【关 键 词】诚信社会建设/政府责任/政府的局限性/制度体系
文献标志码：A 文章编号：1002－462X(2012)10－0034－05
近些年来，一个备受民众诟病和忧虑的问题就是社会诚信的严重缺失，学界对此进行了广泛的讨论，从政治学、经济学、法学和伦理学等多个视角提出了相应的解决路径。①尽管这些讨论的视角不同，但却达成了一个基本共识，即诚信社会的建设离不开政府责任的履行。②这个共识的基本依据有两个：其一，从西
方国家的发展历程和经验来看，无论是欧洲模式的国家主导型诚信建设机制还是美国模式的市场主导型诚信建设机制，都离不开政府作用的发挥[1]；其二，由于当前中国社会的诚信缺失已经到了较为严重的程度，因而社会诚信的重建不可能自然完成，必须依靠政府作用的发挥。换言之，如果某种问题已经成为关涉全社会并带有普遍性的问题，那么该问题的解决就是政府不可推卸的责任，这是毫无疑问的。
然而，政府在诚信社会建设中到底应该或必须承担什么样的责任？是否有了政府的重视或全面负责就可以建设好诚信社会呢？这些问题在学界的讨论中并没有深入展开。如果仅仅是意识到政府对于建设诚信社会的重要性，而没有从导致诚信缺失的原因出发并由此在具体层面上界定政府的基本职责范围，就找不到建设诚信社会的具体途径和着力点。同时，我们还要注意到如下基本事实：曾经存在过的和正在运行着的中外各种全能型政府大都为建设全新的社会秩序而作出了种种努力，但他们却都屡遭失败，这又是为什么呢？在探讨这一问题之前我们至少要承认从这一事实中引申出的命题：在诚信社会建设中，政府自身也存在着难以克服的局限性或不可逾越的界限。
由此可见，摆在我们面前的是如何解释看似悖论的现象：一方面，政府必须承担建设诚信社会的责任，即我们必须承认和接受政府在建设社会诚信中的作用；但另一方面，由于某种局限性，政府不仅不能有效解决社会诚信缺失的问题，其自身反而会成为造成诚信缺失的原因之一。这正是本文要探讨的问题。探讨这一问题有助于我们理解政府作为的定位，以期对建设诚信社会寻找正确方向有所裨益。
一、诚信社会建设中的政府责任
政府在建设诚信社会过程中究竟要承担什么样的责任呢？为解决这一问题，首先要弄清楚当前社会诚信缺失的原因。只有在此基础上，才能对政府必须着手解决和可以有所作为的责任究竟是什么作出合理的判断。
诚信缺失的具体表现虽然各不相同，但其共同点都是违背了诚实、守信、践诺、履约的社会交往规范，说到底是社会主体的机会主义行为。这里的问题是，这种机会主义行为究竟是怎么在中国产生并蔓延的？中国社会当前正处于转型时期，转型的基本特征就是随着市场经济的发展和社会分化，传统的“单位制”社会迅速解体。转型之前国家控制着各种大小不一、级别不同的单位，单位则控制着几乎所有社会成员的政治生命、发展前途甚至是生老病死、衣食住行，因而社会主体发生机会主义行为的空间很小。但在转型社会中，社会主体作出机会主义行为的空间被急剧拓宽了。首先，经济体制由计划经济向市场经济迅速转型。由于市场经济在本质上就是追求利润最大化的经济形态，因而社会主体在激烈的市场竞争中所作的努力通常是为了获得更多的利益。在信息本身不可能完全对称的情况下，谋求利益最大化本身就增加了社会主体的机会主义倾向。其次，社会结构由整体性社会向分化性社会转型。社会分化的特点是社会构成要素的增多和各社会群体间的差异扩大。一方面，诸如职业群体、社会阶层等社会构成要素比以前迅速增多；另一方面，不同职业群体、不同社会阶层之间，甚至是职业群体、社会阶层内部成员之间的经济状况和发展需求的差距也在不断扩大。因此，社会构成要素之间的利益关系异常复杂，不仅相互之间信息不对称，而且很多交往行为都是一次性或有限次数的博弈。这种利益关系的复杂性不仅增强了社会主体的机会主义行为倾向，而且使传统道德赖以产生作用的“熟人社会”逐渐消失。在“熟人社会”里，人们彼此之间依靠血缘或地缘相联系，这在一定程度上可以约束人们失信的机会主义行为，但在社会分化所形成的“陌生人社会”里，血缘或
地缘就难以发挥约束作用。因此，转型社会的两个基本特征——市场经济和社会分化造成了社会主体失信的机会主义行为空间的增大。
与此同时，在转型期，有效的制度约束体系还没有形成。强有力的“单位制”模式的硬性约束体系解体后，在众多领域都留下了制度约束的空白。虽然经过三十多年的努力，许多法律、法规和政策已经出台，但仍有很多方面存在法律漏洞。近年来许多“应急型”出台的法律法规就是很好的证明。例如，关于公共卫生安全、食品安全、慈善事业监管的制度都是在出现问题并导致社会产生强烈不满的背景下紧急出台的。另外，还有很多制度虽然形式上存在，但其内容存在诸多缺陷或者难以得到有效执行，成为了文本上的制度而不是行动中的制度。如《产品质量法》、《消费者权益保护法》规定执法机关可以对企业缺乏诚信的行为处罚，但规定的惩治力度远远不够，加之执行走样，以至于企业失信成本过低，“毒奶粉”、“瘦肉精”、“染色馒头”等现象屡禁不止。显然，对社会主体的机会主义行为进行有效约束的制度体系还没有建立起来。
由上述分析可知，社会转型过程中社会主体机会主义行为空间增大且缺乏有效的制度约束体系是当前中国社会诚信缺失的重要原因。从这个原因出发，可以对政府在诚信社会建设中的责任界定如下四个方面。
第一，要完善制度结构。制度结构的完善包括三个方面的要求：其一，建立完善的制度框架，使不同层次、不同领域、不同情形中社会主体的机会主义行为都有相应制度规则的约束；其二，每一项制度要有具体的实施机制，实施机制的作用在于对遵守制度行为的激励和违反制度行为的惩罚以维护制度本身确定的行为准则，因为没有实施机制的制度是不完整的制度；其三，为了使各领域的基本制度体系及其实施机制切实起到约束社会主体机会主义行为的作用，特别要重
视专门的社会诚信制度的建设，即制定对社会组织和个人的信息及信用记录的征集、使用、披露、保护、监管等方面的法律法规及其实施方案。
第二，制度结构的完善只是制度体系的外在形式，更重要的是制度内容的合理化。一方面，建立制度的目的是约束社会主体的机会主义行为，从而增加社会主体交往行为的可预期性并降低交易成本；但另一方面，如果制度内容本身不是增加了社会主体行为的可预期性而是降低了行为的可预期性、不是降低了交易费用而是增加了交易费用的话，那么，不仅不会起到约束机会主义行为的效果，反而会进一步诱导和刺激社会主体的机会主义行为。因此，制度内容的合理化是制度能够发挥作用的关键。这就要求制度的内容必须符合必要、清晰、协调、稳定、公平的要求。必要是指制度本身是为了满足解决实际问题的需要而不是徒增繁文缛节；清晰是指制度的内容确定、明晰而不是含糊不清；协调是指制度与制度之间相互衔接而不是互相冲突；稳定是指制度要前后连贯而不是变换不定；公平是指制度的对任何主体一视同仁而不是因人而异。只有符合这些条件的制度才能使社会主体不仅在主观上知道要怎样做、不能怎样做，认可和接受这些规则，而且在客观上也能达到遵守制度比不遵守制度更符合利益最大化标准的效果，进而增加社会主体行为的可预期性并降低交易成本以进一步约束其机会主义行为。
第三，完善的制度结构和合理的制度内容还需要强有力的有效执行。制度的有效执行就是政府要让制度所确立的约束规则能够完全作用于制度指向的每一个社会主体。制度如果没有被有效地执行，要么导致制度形同虚设、有制度等于没有制度，要么导致制度变异，使“好”的制度变成“坏”的制度，结果是鼓励和刺激了社会主体的机会主义行为。制度的有效执行要求执行主体明确、程序公开、内容真实、标准统一。主体明确是指制度有明确的执行者且执行者的责任明确；程序公开是指执行的过程对外透明并接受监督；内容真实是指制度规定的要
求不被增加、减少、篡改或替换；标准统一是指在相同的情形之下采用相同的标准，不因人、因事而异。
第四，由于政府既是制度的制定者又是制度的执行者，要求其制定的各种制度能够有效执行和被社会主体所遵从，还要求政府自身首先发挥示范作用，即政府自身应该自觉遵守各种制度，以诚信政府的形象树立起公信力。从行为主体的角度看，社会诚信由政府诚信、包括企业及事业单位在内的法人团体诚信和个人诚信三个部分组成。三者中政府在整个社会中所占的位置或许正像有的学者所指出的那样，在这三者中，政府诚信是建设社会诚信的关键[2]。
二、诚信社会建设中政府的局限性
与上述诚信社会建设中政府必须承担的责任密切相关的问题是，政府的这些责任会得到充分的履行吗？进一步说，如果政府尽心尽力实现上述政府责任，诚信社会是否就能够实现呢？这种疑问并不是没有价值的杞人忧天，因为这种疑问将告诉我们在诚信社会的建设中政府作为的范围界限或局限性究竟是什么以及如何克服这些问题。笔者认为，政府的局限性主要有以下三个方面。
首先，制度边界的有限性。在中国社会转型过程中，新的事物、新的领域、新的社会关系不断形成，因而社会主体的机会主义行为可能发生的范围和形态是无穷无尽的。由于政府理性的有限性，政府不可能设计出天衣无缝的制度结构，总会存在一些遗漏的领域。同时，由于制度总是在问题出现之后才会制定，并且要保持相对稳定性，因而从逻辑上讲制度就总是落后于实践的。另外，出于自利性，当制度将约束或影响到政府自身的利益时，政府可能会拖延甚至阻止制度的制定。因此。政府制定的制度约束体系总是难以完全覆盖全部社会主体的所有机
会主义行为的，总会为社会主体的机会主义行为留下空间。
其次，不合理的制度。由于政府自身的有限理性和自利性，经常会制定一些内容不完全合理的制度。具体表现为：(1)不必要的制度。由于行政权力的惯性以及行政理念没有从管制向服务彻底转变，一些国家机关出台本来不需要的制度，造成“制度过剩”，这些不必要的制度突出体现在诸如行政许可、审批、备案、检查、评估等方面。(2)不清晰的制度。一些制度没有提供确切的行为指南，也就是对社会主体可以干什么、不可以干什么没有界定一个可预见和预期的框架，或者是由于考虑不周全，对制度的规定有多种理解和选择，这突出体现在诸如“临时政策”、“红头文件”等形式的制度中。(3)不协调的制度。不同国家机关之间没有从整个制度结构的合理性出发，而仅仅是从本部门的立场和利益角度出发，造成相关部门针对同一问题出台的制度在内容上相互冲突、相互矛盾。这也就是经常所说的政出多门、制度打架的现象。(4)不稳定的制度。由于前面的制度存在问题或者出现新的情况，不考虑制度的衔接问题就突然停止、另起炉灶，甚至是反复地改弦更张，出现制度“急转弯”、“烤烧饼”的现象。(5)不公平的制度。在没有充足的正当理由的情况下，制度在分配权利和利益时随意偏袒特定的地域、行业、群体，搞所谓的“政策倾斜”，甚至既当运动员又当裁判员，形成部门保护主义或者地方保护主义，扭曲了成本和收益在社会主体之间的分配。这些不合理的制度，一方面会使社会主体无所适从，对自身和包括政府在内的其他社会主体没有稳定的行为预期；另一方面还会直接增加相关社会主体的制度遵从成本，导致遵从制度的收益明显小于损失，甚至为了遵从制度而投入大量的“沉没成本”。这样的制度不是增加而是降低了行为的可预期性，不是降低了而是增加了交易成本，导致遵守制度不如不遵守制度，因而会刺激人们的机会主义行为，由此陷入恶性循环。正如邓小平所指出的，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面[3]。
最后，即使是合理的制度也可能难以得到有效的执行。由于政府自身的有限理性和自利性，导致一些本来合理的制度被扭曲执行。具体表现包括：(1)选择执行。一些制度的执行涉及多个部门，由于执行主体不明确、责任不清，导致这些执行部门在执行时对制度的内容进行选择——有利于本部门的就执行，不利于本部门的就不执行，或者出现不同部门之间“推诿扯皮”现象。(2)秘密执行。一些制度的执行主体在没有事先明文公布制度规则的情况下就开始执行，有的甚至是故意隐瞒制度的规定，在执行时用“按照有关规定”来作为依据。至于“有关规定”是什么则不公开。这也就是所谓的制度隐藏。或者在执行制度时没有合法理由而不透明公开，诸如“钓鱼执法”、“秘密执法”等。完全违背了制度的本来意图。(3)虚假执行。由于涉及执行主体自身的利益。执行主体在表面上执行了制度，但实际上是故意不执行或变相不执行——该处罚的不处罚、该奖励的不奖励，这也就是所谓的阳奉阴违式执行。(4)附加执行。执行主体在执行的过程中对制度加入一些原本没有的内容和规定，也就是所谓的搞“土政策”。(5)替代执行。执行主体在执行时完全篡改制度本来的规定，也就是“上有政策、下有对策”。(6)差别执行。在执行时不按照规定对同样的情况采取同样的标准，滥用自由裁量权、甚至是公开违法对不同对象采用差别性、歧视性标准。这些执行情况完全违背了制度有效执行所要求的主体明确、程序公开、内容真实、标准统一的要求。其结果不外乎两种：一种是制度落空，形同虚设，即有制度等于没有制度；另一种是制度变异，本来合理的制度变成了不合理的制度。无论是制度落空、还是制度变异，事实上都为社会主体的机会主义行为创造了空间，甚至是鼓励了社会主体的这种行为。
以上三点说明了聚焦于制度及相关政策上的局限性。但如果把目光稍微转移到政府得以存在和运行的体制框架上，那么政府在建设诚信社会中的局限性就更
加严峻了。这也是本文所要探讨的最后一点——最根本的局限性，即当今中国的体制缺陷。
信任指的是对某人期望的信心，它是一种社会关系，是从已有的证据进行推断，而且借助各种符号来得到控制[4]1。可以认为，诚信是通过积累信任的行为形成的，这就是在“熟人社会”(“熟悉是信任的前提，也是不信任的前提”[4]25)中通常容易建立诚信关系的主要原因，也是政府官员的几次“谎言”而使老百姓不信任或以怀疑的目光看待整个政府的原因。但是，“熟人社会”是小圈子，不可能覆盖大规模的社会。就是说，在大规模的社会现实中不可能通过“圈子”内的“自然”积累来维系诚信，而只能通过健全且可信任的机制来确认并维系诚信。那么，这种机制指的是什么？如何建立并继续维持下去呢？
社会诚信说到底是关于某种社会行为基本准则的信念及行为主体普遍遵守这些基本准则所形成的社会状态。如果不遵守这种基准，行为主体将受到各种形式的惩罚，由此可以有效遏制机会主义行为。为了建设这种社会状态，需要两种机制的支撑，即上述信念能够维系的机制和遏制机会主义行为(包括不遵守基本准则将受到某种惩罚的威慑力在内) 的机制。在现实社会中，安排这种机制最有效的途径就是有一个始终保持专门从事呵护和培育人性以及守护社会良知等为己任的强大主体群(即除了上述已经考察过的政府之外) ，以及促使这种社会群体健康生存和有效运行的社会环境。从人类发展的历史及现实来看，这种主体群主要有知识界、宗教界、言论界，③其共性除了承担上述社会功能之外，就是独立性。如果这些群体依附于权力或财力的掌握者，就难免替自己的这些“靠山”说话或有为他们谋利的嫌疑，因此得不到广泛的社会信任。尽管这些主体群也存在可信度问题，但至少因其角色要求和其领域的开放本质(主要是指其运行基准及据此监督的公开性) 在守护社会良知及培育和呵护人性方面具有不可替代的意
义。例如言论，除了言论所具有的揭露谎言或欺诈行为以及越是充分的理性讨论越接近事实真相的通常道理以外，还由于言论面对的是整个社会，即其面对的是社会良心。我们知道，虽然不能说回避直面社会良知的全都是“坏的”，但直面社会良知则至少要以符合社会良知的面目来装点自己。因此，即便一家言论偏向于自己的立场而歪曲事实，不仅其他倾向的言论也会反驳其偏向，而且在这一过程中不诚信的言行的生存空间必将缩减，整个社会成员无论参与讨论与否都将在言论报道和理性讨论中受到宝贵的诚信教育。这就是公共言论(直面社会而进行的公开言论在本质上都是公共言论) 乃至其他上述主体群存在的价值所在。
由于体制的问题，这种意义上的主体在当今中国尚难以充分发挥作用。从本文主题的角度来看，当今中国的体制特征可概括为政治行政化和行政政治化。这不仅破坏了合理性、法制进程及程序等，还不利于追究政府及其工作人员的行为责任[5]。更为根本的问题是，社会中最积极且最具能量的政治与行政合为一体(即“政治上位的政治与行政一体化”体制) 并渗透到社会各个角落，导致几乎没有给上述主体群基于独立性而发挥自己应有功能的空间。如果我们稍微了解中国政治传统的特征(例如“家产官僚制”、“家天下”、“学而优则仕”、“胜者为王败者寇”等) 和官场上的种种“潜规则”，那么秉持批判精神和独立人格的群体能够生存的空间就是可想而知的了。由于上述中国的体制特征，完全依靠政府来建设诚信社会也是不现实的。
通过上述分析可以发现，诚信社会建设既离不开政府，但也不能完全依靠政府，因为政府在这方面的作为存在着明显而难以逾越的局限性。一方面，由于政府自身理性的有限性和自利性导致政府的责任难以充分履行，表现为政府供给的制度约束体系存在边界的有限性、内容的不合理性以及执行的失效，这不仅难以发挥约束社会主体机会主义行为的作用，反而会刺激和鼓励其机会主义的失信行
为；另一方面，由于体制的缺陷，政府的责任和定位被扭曲，政府不仅不能为建设诚信社会所必需的以专门从事呵护和培育人性以及守护社会良知等为己任的强大主体群提供活动空间，而且其自身强势和渗透及运行逻辑对诚信缺失的社会风气还会起到推波助澜甚至“模范带头”的作用。
结语
当前中国社会的诚信缺失已经成为制约经济向更高层次发展的重要因素，因而重建社会诚信已成为当务之急。“以经济发展为中心”的提出在当时的中国社会是适宜的，但自进入21世纪之后越来越明显的事实已经表明，经济既不是发展的唯一衡量尺度，也不能在没有其他领域支撑的条件下持续发展。而社会诚信正是包括经济在内的所有社会领域正常运行所必不可少的前提，也是衡量一个国家发展程度的重要标志之一。从已经讨论的内容及与此相关的中国现实情况来更具体地考虑这一问题，社会诚信显然不只是关涉人际关系或伦理道德这么简单，法制进程、政府角色与责任、社会各种机制的完善以及充分、有效地运用社会资源等等，都与之具有密切的关系。
虽然政府在诚信社会建设中必须承担主要责任，但是到底应承担什么样的责任还需要进一步界定；不仅如此，还需要充分认识政府责任的内在局限性。只有对这两个问题有清楚的认识，才能对政府在建设诚信社会中的作用有合理的预期，从而为如何建设诚信社会找到有效的途径。
实际上，诚信社会的建设是一项系统工程，除了政府之外，还需要全社会的共同努力。一方面，需要社会的有效参与和监督来促进政府自身责任的充分履行；另一方面，社会自身还需要发挥政府根本无法发挥的功能。这就需要政府给这种
主体群提供可发展的空间，而且拓宽与维护这一空间本身就是建设诚信政府的重要社会条件。由此，中国诚信社会建设必然是一个牵涉体制与制度、政府的意志与行为、社会主体群的觉醒与自律等广泛领域的巨大社会工程。
注释：
①参见杨中华《诚信问题的政治学维度分析》，载《北京科技大学学报》(社会科学版)2007年第1期；杨瑞龙《关于诚信的制度经济学思考》，载《中国人民大学学报》2002年第5期；王利明《关于诚信的法学思考》，载《中国人民大学学报》2002年第5期；焦国成《关于诚信的伦理学思考》，载《中国人民大学学报》2002年第5期。
②不仅众多学者在学术论文中指出政府在建设诚信社会中的重要作用，而且还有大量的学者在各种媒体和新闻评论中也广泛强调这一点，在舆论上形成了共识。
③这里所说的知识界并不是简单地指有学历或知识的知识分子，而是指以独立的人格梳理和创造新的知识且积极关注社会公共问题，以理性的态度批判社会不合理现象且秉持良知代言时代精神的群体；宗教界和言论界也不是简单地以从事“职业”为判断标准的概念。虽然在现实中我们难以寻觅完全达到这种“标准”的人，但作为逻辑分析所需要的概念，同其他社会科学上的学术、概念一样，是不可否认其实在性的。
【参考文献】
[1]廖进，赵东荣．诚信与社会发展[M].成都：西南财经大学出版社，2004: 7－8.
[2]陈景云，王进敏．建立健全社会信用体系关键在建设诚信政府[J].学习与探索，2006, (5):
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[3]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994: 333.
[4]卢曼•尼．信任[M].瞿铁鹏，译．上海：上海世纪出版集团，2005.
[5]金东日．中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心[J].学海，2008, (2).^